關(guān)于完善江西國土空間開發(fā)保護(hù)制度體系的思考

[提 要]優(yōu)化國土空間是生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手。當(dāng)前，江西省國土空間開發(fā)保護(hù)工作正面臨一些突出問題和障礙約束，亟待完善制度體系，推進(jìn)國土空間治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。在闡述江西省國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀和問題的基礎(chǔ)上，分析現(xiàn)行國土空間優(yōu)化的障礙約束，從創(chuàng)新空間分區(qū)體系、推進(jìn)國土開發(fā)城鄉(xiāng)融合、優(yōu)化“三生”空間、細(xì)化“三線”管控等六個方面提出進(jìn)一步完善江西國土空間開發(fā)保護(hù)制度體系的具體路徑。

[關(guān)鍵詞]國土空間;開發(fā)保護(hù);制度體系

[作者簡介]謝花林（1979—），男，江西省委黨校第55期中青班學(xué)員，江西財經(jīng)大學(xué)生態(tài)文明研究院院長、教授，研究方向為土地利用、資源與環(huán)境政策。（江西南昌 330013）

生態(tài)文明制度體系是生態(tài)文明建設(shè)的組織保障和制度保障，是推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵。作為生態(tài)文明建設(shè)及其體制機(jī)制改革的重要內(nèi)容，國土空間開發(fā)保護(hù)制度是綠色發(fā)展、美好生活、生態(tài)幸福的重要保障。根據(jù)中共中央國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》和《國家生態(tài)文明試驗區(qū)（江西）實施方案》要求，完善國土空間開發(fā)保護(hù)制度建設(shè)，構(gòu)建一套以統(tǒng)一協(xié)調(diào)、層級管理的空間規(guī)劃體系為基礎(chǔ)，以嚴(yán)格用途管制為手段的國土空間開發(fā)保護(hù)制度體系，解決空間利用低效、空間治理紊亂、部門職能沖突等問題是當(dāng)前國土空間開發(fā)保護(hù)工作的首要任務(wù)。

自2010年國務(wù)院推行實施主體功能區(qū)規(guī)劃制度以來，江西省在全國主體功能定位基礎(chǔ)上先后印發(fā)實施了《江西省主體功能區(qū)規(guī)劃》（2013年）、《江西省城鄉(xiāng)總體規(guī)劃暨“多規(guī)合一”試點工作方案》（2014年）、《江西省生態(tài)空間保護(hù)紅線區(qū)劃》（2016年），細(xì)化了省域國土空間功能區(qū)的邊界范圍、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展方向，試點了9個縣市的“多規(guī)合一”，落實了生態(tài)保護(hù)紅線制度，有力地推動了江西省國土空間開發(fā)保護(hù)及其體制機(jī)制改革建設(shè)。

由于早前國家行政執(zhí)政的體制機(jī)制未能適應(yīng)實際的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展運(yùn)行，導(dǎo)致我國國土空間開發(fā)保護(hù)工作呈現(xiàn)無序、亂序、低效甚至無效的現(xiàn)象，區(qū)域之間的不平衡、不充分問題持續(xù)存在且愈演愈烈，這一點在江西省也體現(xiàn)得尤為明顯。這些突出問題和障礙約束，嚴(yán)重制約了江西省生態(tài)文明建設(shè)的步伐，阻礙了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，亟待解決。因此，江西乃至中國都處在亟需完善現(xiàn)代化國土空間開發(fā)保護(hù)制度體系的關(guān)鍵期。

國土空間是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體[1]。黨的十九大報告強(qiáng)調(diào)“構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)制度”是生態(tài)文明體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。黨的十九屆四中全會進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“要加快建立健全國土空間規(guī)劃和用途統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管控制度，統(tǒng)籌劃定落實生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控邊界，完善主體功能區(qū)制度”，這為國土空間開發(fā)保護(hù)制度體系的完善明確了前進(jìn)的方向，也即如何實現(xiàn)國土空間科學(xué)、有效、合理、先進(jìn)的開發(fā)保護(hù)有賴于具體制度體系構(gòu)建和完善。

制度完善的具體思路是發(fā)掘國土空間開發(fā)保護(hù)的實踐問題和障礙約束，以尋求問題解決路徑為突破口，以探究國土空間開發(fā)保護(hù)的制度需求為目標(biāo)導(dǎo)向，以解決問題為目標(biāo)，構(gòu)建適應(yīng)社會發(fā)展運(yùn)行的制度理論和制度體系。

一、江西省國土空間開發(fā)保護(hù)的現(xiàn)狀與問題

（一）國土空間利用的低強(qiáng)度和低效率并存

2017年，江西省建設(shè)用地開發(fā)強(qiáng)度為7.79%，略高于全國5.71%的平均水平，在全國31個省市（不包括港、澳、臺）中排名第十七位。從中部六省的情況看，江西建設(shè)用地開發(fā)強(qiáng)度最低，排在末尾。僅從土地利用強(qiáng)度看，江西國土空間利用呈現(xiàn)出低強(qiáng)度的現(xiàn)狀。從國土空間利用效率看，2018年，江西省人均GDP為47434元，單位建設(shè)用地面積GDP產(chǎn)值為13168.7萬元/平方公里，遠(yuǎn)低于全國平均水平20994.94萬元/平方公里。

生產(chǎn)空間上所承載的產(chǎn)業(yè)質(zhì)量將會決定國土空間利用效率水平，產(chǎn)業(yè)差異不僅僅體現(xiàn)在產(chǎn)出效率上的差別，貢獻(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的生產(chǎn)要素也存在差別，且這種差別體現(xiàn)的更為基礎(chǔ)，也較為隱蔽[2]。江西省在整個中部地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量相對較小，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，增長方式粗放。根據(jù)江西省2019年政府工作報告，江西省2018年三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為8.6：46.6：44.8，二產(chǎn)比重最高，三產(chǎn)比重緊隨其后，盡管高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增加值占規(guī)模以上工業(yè)增加值比重分別達(dá)到33.8%和17.1%，但已經(jīng)形成的光電、新能源、生物、航空、冶煉、建材、農(nóng)畜產(chǎn)品等支柱產(chǎn)業(yè)還處于發(fā)展的初級階段，產(chǎn)業(yè)規(guī)模偏小，產(chǎn)業(yè)鏈條短，尚未擺脫資源高消耗、環(huán)境高污染、社會經(jīng)濟(jì)低收益、經(jīng)營與管理粗放型的國土空間開發(fā)利用模式，新興產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，創(chuàng)新能力弱，技術(shù)升級緩慢，從而導(dǎo)致區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)破壞、城鄉(xiāng)環(huán)境質(zhì)量下降、重點地區(qū)資源環(huán)境支撐能力減弱、國土空間利用總體效益不高。

另外，受到自然地理和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展條件的限制，贛南老革命地區(qū)公共財政支付能力較弱，土地開發(fā)投入不足，土地開發(fā)利用深度和廣度處于較低水平，土地綜合整理有待加強(qiáng)，與社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展匹配的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)產(chǎn)品投入缺口較大，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對滯后，生產(chǎn)和生活空間品質(zhì)不高。

（二）國土空間的重點軸線及其等級體系還不健全

“一張藍(lán)圖干到底”的難點在于科學(xué)、定量地刻畫國土空間發(fā)展架構(gòu)[3][4]?；陂_發(fā)視角，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長刻畫區(qū)域間相互作用下地域功能和空間結(jié)構(gòu)，形成“點-線-面”的開發(fā)方案，服務(wù)于時空尺度的國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃及政策實施，一定程度上促進(jìn)城鎮(zhèn)空間的有序擴(kuò)張。基于保護(hù)視角，為實現(xiàn)生態(tài)保育評估區(qū)域景觀生態(tài)的格局、過程和機(jī)制，突出生態(tài)安全格局作為緩解生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾的作用，保護(hù)生態(tài)空間。當(dāng)前，江西省按照“一圈引領(lǐng)、兩軸驅(qū)動、三區(qū)協(xié)同”的要求布局國土空間發(fā)展架構(gòu)，重點在于優(yōu)化全省主體功能分區(qū)，統(tǒng)籌優(yōu)化全省三區(qū)三線，保障重要支撐體系空間布局，但忽視了國土空間系統(tǒng)內(nèi)部的相互競爭和各類空間的相互協(xié)同，尤其是產(chǎn)業(yè)發(fā)展在國土空間上的協(xié)同帶動，缺乏重點軸線及其等級體系的發(fā)展架構(gòu)，從而難以形成長期穩(wěn)定的開發(fā)和保護(hù)方案，具有一定的盲目性。

具體來說，江西省現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)類型比較分散，各產(chǎn)業(yè)之間橫向聯(lián)系較少，各產(chǎn)業(yè)的主要產(chǎn)業(yè)組織形式多為單一的生產(chǎn)基地模式，研發(fā)機(jī)構(gòu)、市場開拓部門大多較為分散，使得各產(chǎn)業(yè)幾乎沒有對其他產(chǎn)業(yè)的帶動效應(yīng)。各地市之間、區(qū)縣之間在功能定位和發(fā)展方向上存在一定的同構(gòu)化現(xiàn)象，使得各地產(chǎn)業(yè)類型相似、各類產(chǎn)業(yè)集聚的平均規(guī)模較小，各區(qū)縣、園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展均無法形成高水平集聚效應(yīng)、集群效應(yīng)，形成惡性競爭與低水平產(chǎn)業(yè)發(fā)展的循環(huán)。產(chǎn)業(yè)園區(qū)布局、交通運(yùn)輸系統(tǒng)和基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)等規(guī)劃方面尚未形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的機(jī)制。

（三）生活空間的品質(zhì)不高和低效運(yùn)行

生活空間是指為人類提供居住、消費、休閑和娛樂等為主導(dǎo)功能的場所，其本質(zhì)是承載和保障人居，在國土空間中涉及城市居住用地、公共管理與公共服務(wù)用地以及商業(yè)用地。生活空間的品質(zhì)高低和運(yùn)行效率可以通過安全性、基礎(chǔ)設(shè)施配套完善程度、環(huán)境親切友好性等來體現(xiàn)。

當(dāng)前，江西省各地城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)展相對緩慢且參差不齊，村莊布局分散，生活空間面積相對偏小且效率不高，加之城鎮(zhèn)化和工業(yè)化對傳統(tǒng)鄉(xiāng)村地域和功能帶來極大挑戰(zhàn)，一些地區(qū)呈現(xiàn)出農(nóng)村生產(chǎn)功能紊亂、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境失衡、生活空間破碎化的亂象，生活空間的開發(fā)利用及優(yōu)化還具有很大空間可供挖潛。部分地區(qū)居住城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)及就業(yè)規(guī)模城鎮(zhèn)化進(jìn)程不匹配。整體來看，江西省高質(zhì)量的生活空間并不多，低效運(yùn)行較為常見，便捷舒適、環(huán)境親切友好有待進(jìn)一步提升。

（四）城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)，公共服務(wù)和生活條件差距大

就城鎮(zhèn)化水平而言，江西省各地差距明顯，南昌市、九江市、贛州市等地市較高，其他各地市相對較低。江西省城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)沒有根本改變，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡問題突出，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、帶動服務(wù)業(yè)發(fā)展實力不夠，人口分布與國土空間功能布局不相匹配，城鄉(xiāng)之間以及不同區(qū)域之間的基礎(chǔ)配套服務(wù)差距較大。同時，城鄉(xiāng)總體規(guī)劃工作的缺失導(dǎo)致在已有的城市規(guī)劃過程中，缺乏城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展目標(biāo)，忽視了周邊農(nóng)村的發(fā)展現(xiàn)狀、未來的發(fā)展目標(biāo)及前景，進(jìn)而導(dǎo)致鄉(xiāng)村發(fā)展滯后、惡性循環(huán)等負(fù)面效應(yīng)。

此外，由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展不能與城鎮(zhèn)功能相協(xié)調(diào)，相應(yīng)的基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施配置跟不上，進(jìn)而導(dǎo)致一些產(chǎn)業(yè)園區(qū)功能單一、利用低效;一些新城、新區(qū)的開發(fā)建設(shè)仍然在追求土地財政帶來的利好，缺乏對區(qū)域整體發(fā)展的規(guī)劃，輕視產(chǎn)業(yè)發(fā)展，導(dǎo)致“睡城”、“空城”等現(xiàn)象，這造成了國土空間的極大浪費。隨著城市在空間上的外延和擴(kuò)張，小產(chǎn)權(quán)房、棚戶區(qū)與城中村等城市近郊區(qū)的鄉(xiāng)村空間成為利益爭奪和管理失控的灰色地帶[5]。鄉(xiāng)村人口、尤其是青壯年人口的流出導(dǎo)致了居民點建設(shè)用地空廢化和農(nóng)業(yè)土地荒蕪化，進(jìn)一步加大了公共資源配置的難度，加快了基礎(chǔ)設(shè)施空心化[6][7]。

（五）生態(tài)空間的有效保護(hù)體系尚待完善

江西省生態(tài)空間面積較大，但生態(tài)環(huán)境脆弱，生態(tài)空間有效保護(hù)體系尚未完全建立。鄱陽湖地區(qū)人口集中，經(jīng)濟(jì)活動強(qiáng)烈、洪澇干旱災(zāi)害頻發(fā)，水土流失嚴(yán)重，生態(tài)系統(tǒng)再生恢復(fù)能力弱;贛南山區(qū)，地形復(fù)雜、海拔較高，崩塌、泥石流災(zāi)害侵襲，但江西省生態(tài)保護(hù)紅線尚未落地實施，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚未建立，生產(chǎn)、生活空間擠占生態(tài)空間的現(xiàn)象時有發(fā)生。受工業(yè)污染排放、農(nóng)藥化肥過度使用、生產(chǎn)生活垃圾處理不當(dāng)?shù)扔绊?，水資源和土壤資源污染仍廣泛存在，需要建立有效的生態(tài)空間保護(hù)體系，以保證生態(tài)空間質(zhì)量，保障生態(tài)安全。

二、國土空間優(yōu)化的障礙約束

（一）價值理念模糊

由于空間規(guī)劃起步較晚，雖已有相關(guān)實踐探索，但相關(guān)理論研究較為薄弱?？臻g規(guī)劃“理念”大致經(jīng)歷了四個階段：封建理念的歷史基點——城市計劃經(jīng)濟(jì)與新自由主義的徘徊——新自由主義策略引導(dǎo)——可持續(xù)發(fā)展與社會公平理念楔入[8]。然而近年來，隨著生態(tài)、宜居、循環(huán)、可持續(xù)、低碳等新興詞語的不斷涌現(xiàn)，生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展理念的發(fā)展革新，對規(guī)劃提出了越來越高的要求，原本指引規(guī)劃實踐方向的核心理念受到?jīng)_擊，原有的規(guī)劃思維也變得日漸模糊。在尚缺乏“理論”的我國規(guī)劃學(xué)界，空間發(fā)展理念泛化，從源頭上模糊了規(guī)劃目標(biāo)，弱化了規(guī)劃的理性思維。

（二）技術(shù)障礙約束

各種規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不統(tǒng)一、各類規(guī)劃之間缺乏銜接，導(dǎo)致重疊、交叉、沖突和遺漏等現(xiàn)象常有發(fā)生，給規(guī)劃的具體實施造成兩難甚至多難困境，給區(qū)域政策的頒布和實施造成混亂;以主體功能區(qū)劃為主的各類功能區(qū)劃多存在尺度轉(zhuǎn)換上的問題，造成了同一區(qū)域甚至同一地域的用地功能在不同空間尺度和時間尺度上都存在差異;地域空間劃分單元過大，難以進(jìn)行微觀空間管控，影響了政策實施的針對性。

（三）制度難題困擾

主要體現(xiàn)在不同部門管理制度存在矛盾與沖突，“多規(guī)合一”尚未建立健全有效的協(xié)調(diào)機(jī)制和平臺;相關(guān)法律規(guī)定在協(xié)調(diào)規(guī)劃間的矛盾和沖突還不夠充分;現(xiàn)有的法律體系中，與“多規(guī)合一”對應(yīng)的法律法規(guī)的性質(zhì)和定位不明確;現(xiàn)行的空間管制手段單一，行政、法律等強(qiáng)制性手段仍然占據(jù)主導(dǎo)，與市場經(jīng)濟(jì)接軌的激勵與引導(dǎo)手段不足，資源配置中市場的決定性作用還未完全體現(xiàn)出來。

三、完善國土空間開發(fā)保護(hù)制度的路徑

（一）創(chuàng)新空間分區(qū)體系，落實主體功能區(qū)制度

細(xì)化落實主體功能區(qū)制度，需要改革創(chuàng)新單一化的空間分區(qū)體系，實現(xiàn)“宏觀—中觀—微觀”多尺度融合的生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間區(qū)劃。在宏觀尺度上，要強(qiáng)化頂層設(shè)計，劃分政策引導(dǎo)區(qū)，部署重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，制定區(qū)域差異化政策，更好地引導(dǎo)市場力量，同時進(jìn)一步規(guī)范空間開發(fā)秩序。在中觀尺度上，以資源環(huán)境的異質(zhì)性及社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的類似性為基礎(chǔ)，劃分政策落實區(qū);在微觀尺度上，要滿足國土空間管制需要和行政管理需求，從類型劃分的分區(qū)方法出發(fā)，劃分重點管制區(qū)。根據(jù)國土分區(qū)功能和種類，標(biāo)準(zhǔn)化制定財政、投資政策，差異化設(shè)置開發(fā)強(qiáng)度和保護(hù)力度，層級化推進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)選和項目落地，培育打造國土空間的重點軸線及其等級體系。

立足江西本省，就是要按照“一圈引領(lǐng)、兩軸驅(qū)動、三區(qū)協(xié)同”的要求，優(yōu)化全省主體功能分區(qū)。開展資源環(huán)境承載能力與國土空間開發(fā)適宜性評價，依據(jù)“雙評價”結(jié)果，結(jié)合地域特征和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平等，對現(xiàn)有主體功能區(qū)劃進(jìn)行評估優(yōu)化，合理劃分城鎮(zhèn)優(yōu)化發(fā)展、城鎮(zhèn)重點發(fā)展、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)、重點生態(tài)功能以及其他主導(dǎo)功能區(qū)域，分區(qū)制定差異化的管控目標(biāo)和實施政策。構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)融合、綠色發(fā)展、高品質(zhì)的國土空間開發(fā)保護(hù)總體格局。

（二）推進(jìn)國土開發(fā)城鄉(xiāng)融合，改革城鄉(xiāng)二元體制

一是借力“三塊地”改革（農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革），總結(jié)改革經(jīng)驗、推廣試點范圍、擴(kuò)大改革成果，統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場，實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地權(quán)能平等、增值共享;二是以國家“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略為契機(jī)，加大農(nóng)村地區(qū)教育、醫(yī)療、交通、通訊等基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施建設(shè)力度，推進(jìn)城鄉(xiāng)公共資源的均衡配置，建立制度統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)一致、服務(wù)可及的農(nóng)村公共服務(wù)體系;三是編制城鄉(xiāng)建設(shè)用地存量規(guī)劃，根據(jù)土地投入產(chǎn)出比決定供需情況，改進(jìn)城市建設(shè)用地空間劃分，從而改善城市工礦建設(shè)用地一直以來的粗放利用問題。編制農(nóng)村土地存量規(guī)劃，在厘清農(nóng)村存量建設(shè)用地的基礎(chǔ)上，評估土地集約利用潛力和再利用途徑來解決當(dāng)下農(nóng)村宅基地閑置問題;四是推進(jìn)農(nóng)村土地整治，通過編制農(nóng)村專項土地整治規(guī)劃，改善農(nóng)用地細(xì)碎化、產(chǎn)出率低和宅基地利用效率低下等問題，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，搭建農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展新平臺。

（三）優(yōu)化“三生”空間，統(tǒng)籌協(xié)同發(fā)展機(jī)制

統(tǒng)籌協(xié)同發(fā)展機(jī)制生產(chǎn)空間效率的高低主要依賴于生產(chǎn)空間上所承載的產(chǎn)業(yè)質(zhì)量，不同產(chǎn)業(yè)不僅在其產(chǎn)出效率上存在差別，而且經(jīng)濟(jì)增長所依賴的生產(chǎn)要素的貢獻(xiàn)也存在差別。不斷促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高級化、高端化，擴(kuò)大占地面積少、高附加值產(chǎn)業(yè)的比重，是提升城市生產(chǎn)空間利用效率的主要手段;研究各種高效產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間特征，吸引高附加值產(chǎn)業(yè)在城市中的聚集，是提升生產(chǎn)空間效率中需要重點關(guān)注的問題。不同空間區(qū)位由于周邊聚集產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)設(shè)施的類型和規(guī)模不同，其區(qū)位條件對不同產(chǎn)業(yè)帶來的經(jīng)濟(jì)利益也會產(chǎn)生差別。因此，地盡其利、地盡其用是空間資源優(yōu)化配置的核心，優(yōu)化生產(chǎn)空間的組合關(guān)系及其空間布局，也是提升城市生產(chǎn)空間利用效率的有效途徑之一。而空間作為一種生產(chǎn)要素，按照經(jīng)濟(jì)學(xué)中成本最小的要素組合條件，在一定技術(shù)背景下，空間資源越稀缺，價格越高，非空間要素對空間要素的替代程度就越深，越促進(jìn)對空間的集約利用。提供宜居生活空間，首先要做的是對生活空間監(jiān)督力度的增強(qiáng)和安全防護(hù)能力的提升，營造出安全的生活空間氛圍。其次，要結(jié)合不同類型居民在不同時代和不同的生活水平下對醫(yī)院、學(xué)校、菜市場等公共服務(wù)設(shè)施質(zhì)量、數(shù)量和類型的需求，配套相應(yīng)生活空間的便捷生活服務(wù)圈。最后，要緊跟新時代居民生活水平變化的步伐，為人民提供更加優(yōu)質(zhì)的社區(qū)休閑設(shè)施，使城市居民獲得品質(zhì)更高、功能更強(qiáng)、環(huán)境更美的生活空間。

打造山清水秀的生態(tài)空間，首先要做到敬畏自然、尊重自然，鞏固生態(tài)紅線在生態(tài)保護(hù)制度中的基礎(chǔ)地位，對生態(tài)紅線的劃定應(yīng)該更具科學(xué)性，并不斷完善生態(tài)紅線相關(guān)配套制度和管控政策，使其更好地傳導(dǎo)責(zé)任壓力，激發(fā)保護(hù)的動力。對生態(tài)紅線的強(qiáng)制嚴(yán)格保護(hù)是嚴(yán)守生態(tài)空間最核心最重要的部分。其次，要理解生態(tài)系統(tǒng)調(diào)節(jié)機(jī)能總是有限的，根據(jù)各地區(qū)生態(tài)敏感度和資源環(huán)境承載力等限制因素去約束土地開發(fā)強(qiáng)度和城市發(fā)展規(guī)模，使城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源承載能力和生態(tài)環(huán)境能量相匹配。最后，要強(qiáng)化山水林田湖草系統(tǒng)保護(hù)，增強(qiáng)生態(tài)用地的自然修復(fù)能力和可持續(xù)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)功能。

（四）細(xì)化“三線”管控，完善空間用途管制制度

作為國土空間管制的有力抓手，一是細(xì)化生態(tài)保護(hù)紅線落實方案和監(jiān)管機(jī)制，保證以生態(tài)保護(hù)紅線為先，加大執(zhí)法和監(jiān)督力度，完善考核機(jī)制，明晰各方責(zé)任，強(qiáng)化責(zé)任追究制度[9]。二是嚴(yán)守永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線，建立省-市-縣-鄉(xiāng)四級年度耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任考核制度，擴(kuò)大耕地休養(yǎng)試點范圍，率先建立耕地保護(hù)信用獎懲機(jī)制。三是針對主要城市，立足生態(tài)、美麗、宜居城市建設(shè)，綜合部署城市規(guī)劃，科學(xué)制定等級化都市標(biāo)準(zhǔn)，確定城市發(fā)展規(guī)模和發(fā)展邊界線，以保護(hù)城市自然資源。將永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界線等納入地方立法，明確管理主體、管控規(guī)則、修改條件和修改程序，進(jìn)一步完善政策法規(guī)，規(guī)范和強(qiáng)化“三線”的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

（五）“多規(guī)合一”空間留白，創(chuàng)建動態(tài)調(diào)適機(jī)制

創(chuàng)新“多規(guī)合一”理論與技術(shù)方法，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范的省域、市縣域多級空間規(guī)劃編制模式，突出強(qiáng)調(diào)空間預(yù)留與動態(tài)調(diào)試?？臻g留白，即空間規(guī)劃編制過程中需著眼于長遠(yuǎn)發(fā)展，對“多規(guī)合一”確定的具體功能區(qū)內(nèi)控制開發(fā)時序（時序留白），對開發(fā)邊界內(nèi)不確定具體用地性質(zhì)的調(diào)整建設(shè)用途（用途留白），對非建設(shè)用地區(qū)域預(yù)留一定建設(shè)用地指標(biāo)以保障基礎(chǔ)設(shè)施用地、重大項目建設(shè)用地（規(guī)模留白）。在空間留白基礎(chǔ)上，調(diào)解“多規(guī)”沖突，統(tǒng)籌各項規(guī)劃，進(jìn)行用地類型-功能-空間調(diào)適，實現(xiàn)“多規(guī)”在空間上的同一性、在功能上的融合性、在發(fā)展過程中的協(xié)同性。

同時，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，未來國土空間發(fā)展勢必存在較大的變數(shù)[10]，因此，當(dāng)前階段劃定的邊界仍是動態(tài)的、階段性的;另一方面，通過當(dāng)前已有的技術(shù)方法、現(xiàn)狀基礎(chǔ)資料和主要需求劃定出的空間邊界，主要是通過對過去較長時間序列數(shù)據(jù)的總結(jié)歸納預(yù)測而來，而預(yù)測時間跨度越長，精度越低，隨著新技術(shù)、新發(fā)現(xiàn)的不斷產(chǎn)生，社會發(fā)展階段的變革，甚至可能完全顛覆當(dāng)前劃定邊界的認(rèn)識乃至應(yīng)用。因此，有必要根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，不斷調(diào)整發(fā)展方向，在考慮現(xiàn)階段發(fā)展的需求基礎(chǔ)上，預(yù)留可能的發(fā)展空間，適時提出調(diào)適規(guī)則與方案[11]。

（六）整合部門職能，創(chuàng)新規(guī)劃實施保障機(jī)制

以此次行政部門調(diào)整和機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，建立自然資源部門、生態(tài)環(huán)境部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、發(fā)改委等多部門協(xié)同的建設(shè)項目生成機(jī)制，利用信息平臺加強(qiáng)部門間的溝通，科學(xué)統(tǒng)籌項目的空間布局，準(zhǔn)確把握項目需求和建設(shè)條件。構(gòu)建自然資源調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)庫和預(yù)警信息技術(shù)平臺，加強(qiáng)國土空間動態(tài)監(jiān)測與評估，強(qiáng)化實時監(jiān)管和執(zhí)法監(jiān)察，定期開展分級、分類評價并通報預(yù)警結(jié)果。國土空間開發(fā)許可制度和國土空間用途管制績效考核制度有待建立嚴(yán)格規(guī)范。

法制化是制度體系健全的必備條件和實施環(huán)境。國土空間規(guī)劃和國土空間用途管制都應(yīng)遵循法定的、規(guī)范化的程序進(jìn)行，有必要增強(qiáng)和擴(kuò)大公眾參與的科學(xué)性和透明度，使得國土空間開發(fā)保護(hù)工作表現(xiàn)出更強(qiáng)的執(zhí)行力和實施力。作為國土空間管控制度的典型，生態(tài)紅線制度須充分考慮區(qū)域內(nèi)獨特的經(jīng)濟(jì)地理屬性，基于空間范疇，關(guān)注區(qū)域空間差異，研究和明確動態(tài)演化特征，服務(wù)于生態(tài)紅線空間管理。準(zhǔn)確定位國土空間修復(fù)制度理念，完善國土空間修復(fù)激勵制度，國土空間修復(fù)以空間要素“適應(yīng)未來的利用”為制度目標(biāo)。

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[責(zé)任編輯：黃貝如]