一戰(zhàn)后日本的西原借款善后策與日美博弈

孫志鵬

(東北師范大學 歷史文化學院，吉林 長春 130024)

作為近代日本第一屆真正意義上的政黨內閣，原敬內閣的政治意義自不待言，一戰(zhàn)結束后其在外交上的“對美協(xié)調”路線亦格外引人注目，不少研究者以日本加入新四國銀行團、西伯利亞撤兵、決定參加華盛頓會議等作為典型例證，將其作為20世紀20年代日本政黨政治潮流下“協(xié)調外交”之濫觴。(1)參見沈予：《第一次世界大戰(zhàn)后美英與日本在華新角逐和日本侵華策略的演變》，《近代史研究》1988年第1期。王新生、矢板明夫：《論20年代日本的“協(xié)調外交”》，《日本學刊》2000年第4期。陳月娥：《近代日本對美協(xié)調之路》，北京：中國社會科學出版社，2005年。何為民：《1914年—1921年における日本の満蒙政策：大隈內閣から原敬內閣までを中心に》，《現(xiàn)代社會文化研究》37，2006年。五百旗頭真編著：《日美關系史》，周永生等譯，北京：世界知識出版社，2012年。祝曙光：《徘徊在新、舊外交之間——20世紀20年代日本外交史論》，北京：人民出版社，2013年。陳偉：《原敬的日美協(xié)調外交構想》，《日本問題研究》2018年第3期。但對原敬內閣而言，其成立伊始面臨的第一個外交考驗是如何處置備受非議的西原借款，其善后過程的多變性與利益訴求的復雜性并非“協(xié)調”一語可以統(tǒng)括。日本學者所謂“協(xié)調中的擴張策”偏于強調日本外交的主動性，對來自美、英的外交壓力考慮不足。(2)服部龍二：《東アジア國際環(huán)境の変動と日本外交：1918—1931》，東京：有斐閣，2001年，第20頁。勝田龍夫雖述及原敬內閣的西原借款善后過程，但對此事之于一戰(zhàn)后日本外交之意義語焉不詳。(3)勝田龍夫：《中國借款と勝田主計》，東京：ダイヤモンド社，1972年，第196—223頁。故此，本文擬以日、美、中三國檔案史料為基礎，以西原借款善后策為中心，從外交困境、主動協(xié)調、順勢擴張、退守底線等層面探討一戰(zhàn)后日本外交之文脈及其特征，借此明晰原敬內閣在面對日美博弈的情況下采取“對美協(xié)調”與“對華擴張”的補償邏輯，勾勒出一戰(zhàn)后日本“勢力圈外交”之地域向度，對于理解近代日本的大陸政策而言似亦有所裨益。

一、“天佑”終結：一戰(zhàn)末期日本的外交困境

一戰(zhàn)爆發(fā)后，元老井上馨欣喜地稱之為“大正新時代之天佑”。(4)井上馨侯伝記編纂會編：《世外井上公伝》第五巻，東京：原書房，1968年，第367頁。1915年1月18日，日本駐華公使日置益徑直向袁世凱遞交了“二十一條”，不但謀求山東和“滿蒙”問題的根本解決，更欲控制整個中國，但這一要求遭到了中國與美、英等國的強烈反對而未能完全實施。繼大隈內閣而成立的寺內正毅內閣認為這種“赤裸裸地強迫中國接受”(5)鈴木武雄監(jiān)修：《西原借款資料研究》，東京：東京大學出版會，1972年，第168頁。的侵華政策難以奏效，遂以“大戰(zhàn)景氣”為支撐，在經濟上推行投機性的“日元外交”，通過西原龜三向中國段祺瑞內閣提供了8筆共計1億4500萬日元的西原借款，攫奪了銀行、電信、鐵路、森林、金礦等廣泛利權。(6)孫志鵬：《西原借款述評》，《日本問題研究》2013年第4期。

一戰(zhàn)末期，日本外交在國內陷入內爭困境，在國際上面臨被“孤立”和“圍剿”的危險。國內：外務省、政友會、橫濱正金銀行、大倉組等勢力集團，不滿于寺內內閣以大藏省和三銀行(興業(yè)銀行、朝鮮銀行、臺灣銀行)為主軸的對華借款政策，不但對后期的西原借款談判進行抵制，而且暗中策劃以政友會為中心實現(xiàn)政權更替，寺內內閣的“日元外交”將走入窮途末路。國際：俄國出現(xiàn)十月革命，主張廢除秘密外交，以往與日本共同“防衛(wèi)滿蒙”的日俄密約面臨崩潰；大戰(zhàn)行將結束，美、英、法等國將改變“無暇東顧”的局面，勢必回歸中國，強化在華利權，日本將失去“獨霸”中國的有利局面；自大隈內閣提出對華“二十一條”后，中國國內的反日民族主義情緒不斷增長，國民對于即將召開的戰(zhàn)后和平會議報以殷切期待，欲借參會之機，廢除外國在華特權，(7)唐啟華：《巴黎和會與中國外交》，北京：社會科學文獻出版社，2014年，第242頁。日本自不免于外。

1918年9月29日，以政友會為中心的原敬內閣成立，但就在前一天，即寺內內閣的最后一天，在東京，日本三銀行與章宗祥一口氣簽訂了三份合計6000萬日元的鐵路和參戰(zhàn)借款合同。寺內內閣利用對華借款進行經濟擴張的政策，反而是在其任期最后一天達到了頂峰，不得不說是一種絕妙的諷刺，也充分反映了日本在一戰(zhàn)結束前企圖大撈一筆的投機心理。作為首屆民黨內閣，原敬所面臨的第一個外交考驗即是如何對藩閥派“超然內閣”的外交遺產進行善后，其核心便是西原借款。10月10日，被寺內內閣看好的中國代理人段祺瑞，在直系和奉系的聯(lián)合反對中被迫辭去總理職務，寺內內閣的援段政策再次遭遇挫折，設想中的“日中親善”前景黯淡，日本即將面對一戰(zhàn)以來最大的外交困境。

就在段祺瑞下野的當天，芳澤謙吉(日本駐華臨時代理公使)立即向內田康哉(外務大臣)提出了一份預防性的報告，敘說西原借款的大致成立過程，特別指出因其政治性質，已經引起國內外之非議，同時為了撇清日本駐華使館人員的責任，刻意強調駐華使館并未積極參與借款，前內閣“對于借款之事僅僅是通知使館而已”；同時，芳澤指出，過去的借款僅以曹汝霖一人為商議對象，雖然曹氏“最近作為機敏的青年政治家聞名于中央政界”，但其勢力只不過是北洋派之一部，況且隨著今日之政權更迭，曹氏目前是否能維持自身勢力尚未可知，一旦失勢，借款之前途令人擔憂，日本必須預先采取善后方針加以應對。(8)《西原氏関與ノ対中國借款ハ其性格ニ鑑ミ曹財政總長失腳ノ場合之ガ善後措置至難ナルベキ旨予メ稟申ノ件》(1918年10月10日)，外務省編纂：《日本外交文書》大正七年第二冊下巻，東京：外務省，1969年，第934—935頁?？梢?，作為在華第一線的外務省駐外官員，芳澤敏銳地感覺到過分依靠個人關系與秘密手段成立的西原借款，不但存在資金回收困難的可能，還會引發(fā)國際輿論的非難，所以提請內閣預備善后之策。原敬在最初投身新聞界之時，就鑒于西方之經濟、工業(yè)實力，主張日本應和歐洲列強保持密切關系，投身政界后又見識到美國的實力，尤其是充分認識到美國在一戰(zhàn)期間所扮演的重要角色，在1918年夏就預言“戰(zhàn)后的世界屬于英美”(9)原奎一郎編：《原敬日記》4，東京：福村出版株式會社，1981年，第412頁。，故而料想日本絕難再有一戰(zhàn)這種“天佑”良機，再加上中國國內政局的變動，修改前內閣的對華借款方針乃成自然之勢。

二、主動協(xié)調：修改對華方針和取消兩大借款

根據芳澤的報告，1918年10月19日，在外務省官邸，首相原敬召集各大臣協(xié)商西原借款善后事宜，議決了今后日本對華借款的基本原則與西原借款的具體處理意見。

關于前者，確定了“不再以實業(yè)借款之名進行政治借款，避免以借款助長中國內亂之非議”。關于后者，涉及四類借款：關于吉黑林礦借款，因俄國已經依據日俄協(xié)約提出抗議，日本應盡快對俄解釋，將其變成“日俄間的共同事業(yè)”，即盡量不觸犯日俄協(xié)約，與俄國一起維持“滿蒙利權”；關于鐵路借款，首先應使外務省與大藏省協(xié)商一致，盡快促成具有國防戰(zhàn)略之吉會鐵路正式契約的簽訂，其次利用“滿蒙”四鐵路與山東二鐵路墊款尚未支付完畢的機會，先選擇開原—海龍線、濟南—順德線與中國政府締結正式契約，再依次建設；關于制鐵廠借款，該契約尚未簽字，今后方針是盡快打破中國的鐵礦國有主義；關于幣制借款，應立即促使中國政府中止“金券條例”，重返幣制借款的正常渠道。(10)《対支借款跡始末ニ関スル方針要綱》(1918年10月19日)，外務省編纂：《日本外交文書》大正七年第二冊下巻，第936—938頁。這一“要綱”可視為原敬內閣西原借款善后策的最初形態(tài)，其中既有對西原借款積極贊同者，如鐵路借款；亦有暫時觀望者，如吉黑林礦借款；更有方針不甚明了者，如制鐵廠借款；還有積極反對者，如幣制借款?？梢?，原敬內閣對西原借款已經簽訂合同的部分，并沒有采取積極的反對態(tài)度，僅對尚在協(xié)議中的但明顯觸犯歐美在華利益的幣制改革借款提出了比較明確的反對態(tài)度，而對在西原龜三和曹汝霖間簽訂了草合同的制鐵廠借款(11)山本四郎編：《西原亀三日記》，京都：京都女子大學，1983年，第270頁。只是提出保留意見。

10月29日，原敬內閣正式通過《對華借款善后備忘錄》，明確了新的對華借款方針。其宗旨是：“對華借款會招致列強猜疑，進而在大局上不利于帝國的對華立場；若只援助中國政界的一部分勢力，會存在因這一勢力的消長而立即對借款的效果產生重大影響的危險，對這一切都要避免?！?12)《対支借款善後ニ関スル覚書》(1918年10月29日)，外務省編纂：《日本外交文書》大正七年第二冊下巻，第946頁。隨后加以具體說明，準備規(guī)避一切助長中國內亂的借款，不再以實業(yè)借款為名進行政治借款，避免與列國的沖突。

此外，寺內內閣時期“朝鮮組”(首相寺內正毅、藏相勝田主記、密使西原龜三)為了壟斷對華借款，特意提高了大藏大臣的對外借款權限，同時專設了大藏省駐外財務官，直接受大藏大臣指揮，目的在于弱化原本屬于外務省及其駐外使館的借款參與權，直接且迅速地貫徹秘密借款政策，多數借款只是在簽字后根據程序通知駐華使館備案而已，儼然無視外務省的外交權能。為了避免大藏省對外務省權限的擠壓，防止“二重外交”體制重演，原敬內閣在修改對華借款方針的同時，通過修改駐外財務官制度、厘定外務省與大藏省的機構功能，重新確立了外務省中心主義，謀求日本外交渠道的統(tǒng)一。

在10月19日的《要綱》中明確指出：“今后特殊銀行團進行與西原相關借款的交涉，必須事先與外務和大藏兩省協(xié)商?！?13)《対支借款跡始末ニ関スル方針要綱》(1918年10月19日)，外務省編纂：《日本外交文書》大正七年第二冊下巻，第938頁。此外，在駐華財務官小林丑三郎向新任大藏大臣高橋是清所提出的電文后，特意批注：“(1)列國在中國的角逐，從領土獲得主義到鐵路鋪設主義，從鐵路鋪設主義到鐵路借款主義，從鐵路借款主義到普通借款主義，不斷變遷?！b于我國對華外交的演變，對華借款作為我國外交的重要部分，絕不可將之委任于財務官一人之手。(2)公使館與財務官并非對等的機構，財務官附屬于公使館，需按照公使的方針意圖開展工作?！?14)《対支借款方針ノ件》(1918年10月28日)，外務省編纂：《日本外交文書》大正七年第二冊下巻，第946頁。

在這份電文中，小林還回顧了中國政府公布“金券條例”后引發(fā)的抗議問題，雖然日方認為抗議背后有梁士詒(舊交通系)聯(lián)合芮恩施(美國駐華公使)合謀排斥曹汝霖(新交通系)的政爭因素，但在英、法、俄、美共同反對幣制借款一事上也不得不退讓。因為，幣制借款優(yōu)先權一直為國際銀行團所擁有，正如英國輿論所言：“日本為中國發(fā)行金券提供了大宗借款，違反了善后借款協(xié)定”，讓“門戶開放”失去意義。(15)《日本ノ対中國借款ヲ非難スル北京通信ニ関スル在倫敦森財務官來電送付ノ件》(1918年10月22日)，外務省編纂：《日本外交文書》大正七年第二冊下巻，第942—943頁。日本與中國秘密商議幣制借款觸犯了列國既得利益，加之該借款尚未簽約，原敬內閣最先主動否定的就是幣制改革借款。這是原敬鑒于美國對日“不信任”并試圖修復日美關系的一種緩和手段。(16)塚本英樹：《日本の対中國借款政策と幣制改革：第二次改革借款と幣制改革借款併合問題》，《日本歴史》2014年10月號，第63頁。

隨后，收縮西原借款的焦點就集中在制鐵廠借款之上。11月8日，山本達熊(農商務大臣)向原敬提出制鐵廠借款的處理意見，要點有三：(1)日本鐵礦貧乏，中國鐵礦儲量豐富，中國可作為日本的鐵礦供應國，但當前急務是促使中國取消鐵礦國有主義，而非急于對華借款；(2)借款草合同中未載明具體的礦山區(qū)域，也未明確借款用途的監(jiān)督方式，將來都會產生弊端；(3)設立制鐵廠與開發(fā)礦山周期都很長，中國短時間內能否向日本提供大量鐵礦尚屬未知之數。(17)《支那製鉄廠ニ対スル借款契約ニ関スル意見》(1918年11月8日)，外務省編纂：《日本外交文書》大正七年第二冊下巻，第948—949頁。12月24日，閣議通過制鐵廠借款案，指明：“關于本年9月17日閣議決定中國設立制鐵廠借款一案，不僅在前內閣時代日中秘密交涉期間未能達成協(xié)議，而且鑒于和各方面的關系，從全局著眼，該案對日本并非有利，中國方面也沒有準備重開談判，望暫時停止。”(18)《中國製鉄所設立借款案ニ関スル件》(1918年12月24日)，外務省編纂：《日本外交年表並主要文書》上，東京：原書房，1965年，第477—478頁。雖然西原和曹汝霖已經在四個月前簽訂了制鐵廠借款草合同，而且控制中國的制鐵工業(yè)和鐵礦供應也一直是日本的侵華計劃之一，但是原敬內閣在經過如上“廣泛”而“慎重”的考慮之后，為了得到更加切實的利益并與列國維持“協(xié)調”，最終不得不“忍痛割愛”，主動中止了制鐵廠借款。

鑒于一戰(zhàn)后東亞國際環(huán)境的變動，為了防止日本變成“孤島”，原敬內閣在成立后三個月左右的時間內，以作為西原借款基本構想(19)孫志鵬：《二重外交與西原借款基本構想的挫折》，《東北師大學報》2014年第4期。的兩大借款為中心，對前內閣的對華借款政策進行了大刀闊斧的改革，希望借此贏得國際輿論的好感，擺脫日本“獨霸”中國的外交形象，以便被列國重新接納。

三、順勢擴張：延續(xù)參戰(zhàn)借款和推進借款利權交涉

原敬內閣雖然在對華借款總方針上做出了“協(xié)調”的姿態(tài)，在具體政策上取消了西原借款的兩大借款計劃，但這并不意味著原敬內閣對華外交政策的全面收束。若將原敬內閣對已經簽字的西原借款的善后方針與此作一體觀瞻，便可明了原敬內閣在與列國有利益牽絆的借款上進行主動協(xié)調之外，暗中卻積極推進日本在西原借款中的既得利權，即一面攻擊寺內內閣對華政策之失敗標榜“協(xié)調”外交，另一面卻將寺內內閣從中國劫取的利權斂入囊中。從邏輯上看，這一政策正是大隈內閣以降日本侵華政策之延長線，可謂順勢擴張。

參戰(zhàn)借款成立以降，便招致各種責難，芳澤謙吉亦在前述報告中特別注明：“本借款無論是從名義上還是從實際上來講，純粹是政治借款，四國銀行團有理由提出抗議，顯而易見將來會導致國際輿論非議。”如果按照原敬內閣協(xié)調主義的新對華借款方針，參戰(zhàn)借款屬于應該被立即取消或暫停的借款，但在10月29日的閣議通報中卻有如下說明：“陸軍大臣(田中義一)認為二千萬日元的參戰(zhàn)借款，系按照其用途監(jiān)督的方法嚴格執(zhí)行，故作為例外?！?20)《対中國借款善後方針ニ関スル閣議決定通報ノ件》(1918年10月29日)，外務省編纂：《日本外交文書》大正七年第二冊下巻，第947頁。無論是作為平民出身的宰相，還是作為以民黨力量成立的內閣，二者依然缺乏對日本陸軍事務的發(fā)言權，20年代日本的“協(xié)調外交”或“幣原外交”最終被“自主外交”或“田中外交”所取代，正肇因于此。無論如何，原敬內閣在實際上延續(xù)了寺內內閣的援段政策。

如果說延續(xù)參戰(zhàn)借款是原敬內閣迫于陸軍的壓力，那么在吉黑林礦借款問題上，則完全展現(xiàn)出原敬內閣順勢對華擴張的政策底流。在10月19日“要綱”中，吉黑林礦借款因日俄協(xié)約之故，采取了暫時觀望的對策。11月11日的三省協(xié)商中，延續(xù)了這一決定，即：雖然日俄協(xié)約將來有可能被廢止，但就目前而言，還不可讓列國認為日本有意趁俄國遇難之際圖謀私利；小幡酉吉(駐華公使)若受到中方派遣林礦技師的催促，需采取遷延之策，暫停派遣。(21)《対中國借款問題ニ関スル外務大蔵及農商務三省會議ノ議事及決議ノ件》(1918年11月11日)，外務省編纂：《日本外交文書》大正七年第二冊下巻，第953—954頁。原敬內閣此后一直遵循這一“協(xié)調”政策，但日本向來覬覦吉黑兩省森林和金礦，此事并未結束。時至1921年4月，在“俄國國情變化和日本對俄關系突然改變”的情況下，便開始“積極地講究本借款活用之途”“援助和指導兩省的事業(yè)經營”，更投下事業(yè)資金，派遣調查班對兩省的森林金礦進行“周密地調查”。(22)鈴木武雄監(jiān)修：《西原借款資料研究》，第377—378頁。也就是說，當原敬內閣感覺不能通過日俄協(xié)約維持“滿蒙”勢力圈后，立即拋棄了日俄“協(xié)調”，采取了單獨開發(fā)“北滿”資源的策略。

另一個能夠體現(xiàn)原敬內閣順勢擴張的案例是有線電信借款。該借款成立于1918年4月，日本通過該借款獲得了中國全國有線電信的財產及其收入擔保權，并有派遣技師監(jiān)督指導中國有線電信事業(yè)改良的利權。由于2000萬日元的電信借款絕大多數流用于軍費和政費，(23)北村敬直編：《夢の七十余年——西原亀三自伝》，東京：平凡社，1965年，第185頁。投入電信事業(yè)者僅120萬日元，電信改良事業(yè)自然擱淺。隨后在該借款契約基礎上，中國交通部與東亞興業(yè)會社簽訂了1500萬日元的第二次有線電信借款契約，架設了山東芝罘至上海的海底電線。(24)鈴木武雄監(jiān)修：《西原借款資料研究》，第375—376頁。按照契約，日本對此線擁有監(jiān)督權，掌控了中國東部沿海地區(qū)重要的信息傳播工具，可謂落實了寺內內閣時期電信借款所獲之利權。

催促中國政府與日本盡快簽訂吉會鐵路借款正式契約的談判是原敬內閣最典型的順勢擴張表現(xiàn)。當初西原在與曹汝霖談判吉會鐵路借款期間，因奉行“日中親善”，準備拋棄歷來外國對華鐵路借款之利權獲得主義，“約定將一切積弊鏟除，成一模范合同”(25)章宗祥：《東京之三年》，《近代史資料》總38號，北京：中華書局，1979年，第83頁。，故在預備借款契約上明確規(guī)定“準照光緒三十三年十二月十日訂定之津浦鐵路借款合同”(26)《交通部抄送吉會鐵路借款預備合同致財政部咨》(1918年6月22日)，財政科學研究所、中國第二歷史檔案館編：《民國外債檔案史料》第六卷，北京：檔案出版社，1991年，第321頁。，放棄了鐵路會計和運輸兩主任的利權，僅保留推薦技師長的利權，這明顯與日本一貫的對華鐵路借款政策不符。有鑒于此，芳澤謙吉在前述報告中特意備注：“根據間島條約的明文規(guī)定，吉會鐵路的鋪設方法應與吉長鐵路一致，但該契約規(guī)定應與津浦鐵路一致。……為了確保債權者的利益，今后要解決運輸與會計兩主任的聘用問題?！庇葹橹匾氖?，吉會鐵路是聯(lián)結朝鮮鐵路與南滿鐵路的橫貫線，對于日本的大陸政策意義非凡，修建該路是日本陸軍的一貫主張，原敬內閣亦深知此點，很早就做出了加快與中國談判簽訂正式契約的決定。

1918年12月14日，根據外務省指令，芳澤謙吉向中國外交部部長陸徵祥提交了要求進行吉會鐵路借款正式契約談判的照會，同時會見交通總長兼財政總長曹汝霖面陳此事。1919年1月8日，陸徵祥回復日本可以開始吉會鐵路借款善后談判，并選任交通部顧問權量為中方交涉委員。隨后，自1919年1月20日召開第一次會議開始，直至11月18日第十二次會議，中日間圍繞會計和運輸兩主任聘用問題爭執(zhí)不下，即使小幡酉吉連續(xù)施壓，“中國方面態(tài)度依然頑強”，其間又因五四運動之影響，中國反日民族主義空前高漲，交通總長曹汝霖被迫辭職，中方任何談判者都不敢甘冒“賣國賊”的風險。因此，日本在用盡一切手段都無法獲取預期利權的情況下，1920年5月不得不宣布暫時停止談判，留待日后解決。(27)鈴木武雄監(jiān)修：《西原借款資料研究》，第379—389頁。“滿蒙”四鐵路和山東二鐵路面臨同樣問題，隨著吉會鐵路借款談判的暫停，兩者亦隨之中止。

雖然日本在極力推進的吉會鐵路借款正式契約談判上遭遇中國民族主義的抵抗而未能獲得任何成果，但原敬內閣致力推進借款談判本身就是對寺內內閣經濟侵華政策之繼承和順延。正如內田康哉在回答眾議院議員望月小太郎的質疑時所言：“前內閣所訂借款之中，如山東鐵路延長線、滿蒙四鐵路、吉會鐵路等屬實業(yè)借款者，如其用途真實則并無妨礙，現(xiàn)正在商訂正約中。”(28)《預算委員會議録(速記)第六回》(1919年1月28日)，衆(zhòng)議院事務局：《衆(zhòng)議院議事速記録》第41回，東京：大藏省印刷局，1919年，第75—76頁。即一反“協(xié)調”外交之閣議，延用寺內內閣之方法，借口“實業(yè)借款”，力求獲得更加確實之鐵路利權。

四、退守底線：圍繞“滿蒙除外”的日美博弈

巴黎和會期間，雖然威爾遜提出的“十四點原則”得到中國之追捧，奉為弱國外交新理念，但一戰(zhàn)后“帝國主義”理念尚未褪色，日本憑借與英、法之間的秘密協(xié)定并以退出和會相威脅，逼迫美國最后在山東問題上不再支持中國，可以說美國在與日本的爭鋒中打了敗仗。不過，美國并未就此收手，遏制日本的遠東戰(zhàn)略依然未變，隨后即以新銀行團為工具掣肘日本，上演了一場日美博弈的劇幕。

一戰(zhàn)前，國際銀行團曾規(guī)定“六國財團合同的條款不再適用于工業(yè)和鐵路貸款”(29)《在東方匯理銀行辦事處舉行的六國財團的會議記錄》(1913年9月26日)，上海市檔案館、財政部財政科學研究所編：《中國外債檔案史料匯編》第2卷，1988年，第73頁。，因此日本借此漏洞乘機推行西原借款，在華獲得七條鐵路(吉會鐵路、山東二鐵路、“滿蒙”四鐵路)之利權，超越英、美，成為中國鐵路的最大債權者。美國對此形勢十分了解，雖曾在1916年單獨給中國大量貸款，但尚不及日本，且中國向美國商議借款時國際銀行團便“從中作梗”(30)《顧維鈞關于美組織新銀團事致外交部函》(1918年7月21日)，財政科學研究所、中國第二歷史檔案館編：《民國外債檔案史料》第一卷，北京：檔案出版社，1991年，第173頁。，所以準備以組建新銀行團的方式，在經濟上牽制英、法并遏制日本。一戰(zhàn)期間，日本曾向美國提議共同進行以煙酒稅為擔保的對華借款，美國國務卿蘭辛(Robert Lansing，1864—1928)回復說：“美國政府希望合作僅限于經濟領域，而不含任何政治目的?！?31)United States Department of State: Papers Relating to the Foreign Relations of the United States， 1917， Washington， D.C.: U.S.Government Printing Office， 1917， p.121.對日本帶有政治目的的借款防范有加。1917年11月，美國國務院決定首先組織新的美國銀行團。(32)United States Department of State: Papers Relating to the Foreign Relations of the United States， 1917， p.153.1918年6月20日，蘭辛向威爾遜建議由美國發(fā)起組建新的國際銀行團，并特意強調在日本大舉對華借款時，美國卻沒有任何貸款給予中國。(33)United States Department of State: Papers Relating to the Foreign Relations of the United States， 1918， Washington， D.C.: U.S.Government Printing Office， 1918， pp.169-170.兩天后，蘭辛致函美國銀行家，建議美國的私立銀行給中國貸款。7月8日，美國銀行家向國務院提出加入四國財團(美、英、法、日)的前提條件是：“財團的成員應將他們現(xiàn)在享有的進行貸款的任何約定經營權讓與中國或讓與財團，并且他們中的任何一個成員對中國的一切貸款應被認為是四國財團的業(yè)務?！币钊眨瑖鴦赵簭秃骸氨菊斀吡κ惯@種放棄約定經營權的愿望能付諸實施?！?34)United States Department of State: Papers Relating to the Foreign Relations of the United States， 1918， pp.173-175.7月10日，蘭辛向協(xié)約國發(fā)出組建新國際銀行團的邀請，加入條件之一就是讓出所有已經取得的對華借款優(yōu)先權，將此作為新銀行團的共同事業(yè)。美國此舉正是針對日本假實業(yè)借款之名、行政治借款之實的貸款。(35)United States Department of State: Papers Relating to the Foreign Relations of the United States， 1918， p.187.

1919年3月，英國對美國的邀請表示同意，同時通知日本駐英大使：“英國政府已授權英國財團參與建議中的國際財團工作，并且對具有政府擔保和所有今后公開發(fā)行的中國公債，不論其為工業(yè)方面的、行政方面的或財政方面的，保證給以全面的官方支持。”(36)《英國外交大臣寇仁勛爵致日本代辦》(1919年3月22日)，上海市檔案館、財政部財政科學研究所：《中國外債檔案史料匯編》第2卷，第105頁。5月6日，外相內田康哉提議：“未來美國必然會在中國進行大量投資，此乃大勢所趨，日本不如就此加入新借款團，在對華投資上密切日美合作，在大局上將歐美的資本勢力導向有利于我之方向才是上策。”(37)《米國提議ノ対中國新借款団ニ関スル件》(1919年)，外務省編纂：《日本外交文書》大正八年第二冊上巻，東京：外務省，1970年，第234頁。5月11日，新四國銀行團在巴黎議決了總體方針，正式確認了其成員需要讓出借款優(yōu)先權和約定經營權。5月20日，日本同意加入新銀行團，但強調：“日本對滿蒙具有地理和歷史上的特殊感情及利害關系。上述關系不僅多次為英、美、俄、法各國所承認，而且在簽署現(xiàn)今之借款團規(guī)章時，我也提出過保留滿蒙之事，所以想排除在滿蒙新借款團之外?！?38)《米國提議ノ対中國新借款団ニ関スル件》(1919年)，外務省編纂：《日本外交文書》大正八年第二冊上巻，第245—246頁。即加入新銀行團的前提是要保證“滿蒙除外”。同日，內田康哉指示駐法大使松井慶四郎：“關于山東、福建，不必持保留意見，可贊同美國之意見”，“關于滿蒙問題，必須明示我方主張”。(39)《米國提議ノ対中國新借款団ニ関スル件》(1919年)，外務省編纂：《日本外交文書》大正八年第二冊上巻，第247、266頁。正如臼井勝美所言，日本這是在和英美做交易：“即使最后犧牲了山東、福建，也可通過英國等國勢力圈的開放，在整個中國擴展經濟活動。”(40)臼井勝美：《日本と中國：大正時代》，東京：原書房，1972年，第164頁。6月18日，日本正式向英、美、法三國提出了“滿蒙除外”的要求。

對日本的提議，三國財團均表示異議。英國認為日本的要求會“在其他國家引起類似要求的復活”(41)《英國外交部給日本大使的備忘錄》(1919年8月11日)，上海市檔案館、財政部財政科學研究所：《中國外債檔案史料匯編》第2卷，第144頁。，如法國對中國西南部、英國對長江流域的除外要求等。這顯然違背了新銀行團“用相互合并優(yōu)先權和取舍權的辦法來消除在中國的一切特殊的利益范圍”(42)弗雷德里克·V·斐爾德：《美國參加中國銀行團的經過》，呂浦譯，北京：商務印書館，1965年，第128頁。的提議。美國甚至提議排除日本，由美、英、法三國組建新銀行團。(43)United States Department of State: Papers Relating to the Foreign Relations of the United States， 1919， pp.454-455.面對三國的壓力，日本內部出現(xiàn)了意見對立：一是主張加入新銀團，挽回一戰(zhàn)后日本的孤立地位，“區(qū)區(qū)滿蒙問題，要在實力競爭之如何，此時無條件加入可也”；二是堅持“滿蒙除外”，認為美國成立新銀行團之真正意圖，“在置中國于國際管理，在日本自無利益”。(44)《國務院關于日本當局對新銀團分為兩派致財政部公函》(1919年8月20日)，財政科學研究所、中國第二歷史檔案館編：《民國外債檔案史料》第1卷，北京：檔案出版社，1990年，第192頁。最終“國是論”占了上風，日本依然堅持“滿蒙除外”，并于8月27日將此意見轉告美國。(45)United States Department of State: Papers Relating to the Foreign Relations of the United States， 1919， Volume I， 1919， pp.454-455.

11月20日，英國提醒日本：“如果作為領土上的要求，英國政府不能接受將南滿和內蒙古東部排除在西方財團的活動范圍以外的要求”，日本在內蒙古東部的“南面邊界實際上已將北京包圍，并侵占了直隸省”。(46)《英國外交部給日本大使的備忘錄》(1919年11月20日)，上海市檔案館、財政部財政科學研究所：《中國外債檔案史料匯編》第2卷，第145—146頁。1920年3月16日，美國國務院回復日本大使：“為日本經濟與政治上安全之故，謂洮南至熱河之鐵路以及其通海之支線，必須由日本獨自建筑掌管，則美國政府實有未能遽信者矣?！?47)United States Department of State: Papers Relating to the Foreign Relations of the United States， 1920， Volume I， Washington， D.C.: U.S.Government Printing Office， 1920， p.513.同日，日本向英國提出“滿蒙除外”的三條說貼，第三條指出：“吉會鐵路、鄭洮鐵路、長洮鐵路、開吉鐵路、洮熱鐵路及由洮熱鐵路之一點至一海口之鐵路，或為南滿鐵路之支線，或為南滿鐵路之挹注線；且此等路線不特與日本之國防有重要關系，抑亦在維持遠東之治安與秩序為一有力之要素?！?48)《日本大使致寇臣伯爵節(jié)略》(1920年3月16日)，財政科學研究所、中國第二歷史檔案館編：《民國外債檔案史料》第1卷，第214—215頁。3月21日，英國再次強調：上述保留條件第三條所提位于南滿鐵路以西的三條鐵路，英國政府不能相信必須由日本單獨建筑和加以控制，規(guī)定特別區(qū)域，必致發(fā)生各國承認利益范圍之說。因美英與日本各不相讓，談判一度陷入僵局。不過，盡管英國人認為“日本人毫無疑問懷有對中東路、東蒙和北滿的企圖”(49)《藍普森致寇松》(1920年4月5日)，王建朗主編：《中華民國時期外交文獻匯編(1911—1949)》第二卷下，北京：中華書局，2015年，第999頁。，同時卻指出“南滿”與朝鮮毗鄰，一直被日本視為重要地區(qū)，英美可在此對日讓步，但內蒙古必須從保留條件中刪除。美國雖然不愿接受這種地區(qū)性“領土例外”的保留，但也準備做出一些讓步。

在歷次交涉談判中，日本感受到美、英的堅持力度和強大的外交壓力，為了維護“協(xié)調”外交的大局，也不再堅持“概括主義”(50)服部龍二：《東アジア國際環(huán)境の変動と日本外交：1918—1931》，東京：有斐閣，2001年，第20頁。的“滿蒙除外”。1920年5月11日，日本在得到“新銀行團決不致有侵害日本國防與其經濟生存之任何行動”的保證下，最終同意以“列記主義”的方式，有條件地讓出“滿蒙”地區(qū)的兩條鐵路線，即一直為美、英所反對之深入“東蒙”和華北的“洮熱線”和“洮熱線間一點至某海港”的鐵路，并在此基礎上加入新銀行團。(51)United States Department of State: Papers Relating to the Foreign Relations of the United States， 1920， pp.556-557.9月8日，新四國銀行團正式成立。此后，在華盛頓會議期間，中日間締結了《解決山東懸案條約》，其中規(guī)定：“關于青島濟南鐵路二延長線之讓予權，即濟順線、高徐線，應令開放為國際財團共同動作，由中國政府自行與該團協(xié)商條件?！?52)《解決山東懸案條約》，《政府公報》第2251號，1922年6月9日，第7頁。

可以說，美國通過成立新銀行團和主持召開華盛頓會議，先后逼迫日本在“東蒙”和山東地區(qū)讓渡了通過投機性的西原借款劫得的四條主要鐵路線，基本上達到了在遠東遏制日本擴張的戰(zhàn)略目標，為巴黎和會期間的敗仗扳回一局。另一方面，日本不得不在“協(xié)調外交”的名義下退守底線，僅保留了西原借款中的吉會線、長洮線、吉開線三條鐵路，勉強保住了“南滿”這一傳統(tǒng)勢力范圍，吐出了在大戰(zhàn)期間以趁火打劫方式獲得的諸多利權。這也說明，20世紀20年代日本所謂的“協(xié)調”外交路線，與美國的亞太政策尤其是中國的民族獨立運動，在根底上是水火難容的，成為日本外交政策的極限。(53)周頌倫：《戰(zhàn)前日本協(xié)調外交遭遇困境原因探析》，《北華大學學報》2005年第5期。

綜上所述，從原敬內閣的西原借款善后策中可以看出，鑒于一戰(zhàn)后日本面臨的外交困境，原敬內閣通過修改對華借款方針、取消作為西原借款基本構想的兩大借款等方式展現(xiàn)出與列國主動協(xié)調的一面，同時卻在延續(xù)參戰(zhàn)借款、獨自開發(fā)吉黑兩省林礦、續(xù)簽電信借款合同、推進吉會鐵路借款談判中凸顯了其順勢擴張的政策底流。美國為了維持遠東均勢，采取了伙同英國遏制日本的戰(zhàn)略，以組建新銀行團和召開華盛頓會議的方式逼迫日本節(jié)節(jié)退讓，最終使日本不得不采取退守底線之策。在三方博弈過程中，當日本讓出山東、福建甚至“東蒙”而退守“南滿”并聲稱絕不可再讓時，美、英對日本的遏制戰(zhàn)略也在“南滿”邊界戛然而止?？梢姡粦?zhàn)后日、美、英三國共享的對華外交政策思維正是“勢力圈外交”。