社會(huì)幫扶網(wǎng)絡(luò)體系下的困境兒童問題研究

賈雯婷 吳俊燕 陳楊

摘要：相對于普通兒童來說，困境兒童在自身、家庭等多方面均存在著各種各樣的問題。以上海市閔行區(qū)為研究重點(diǎn)，梳理上海市困境兒童社會(huì)幫扶體系發(fā)展現(xiàn)狀，主要對目前有關(guān)政策展開相應(yīng)評估，提出現(xiàn)有政策的瓶頸;面向未來，分析上海困境兒童社會(huì)幫扶體系發(fā)展趨勢，構(gòu)建未來戰(zhàn)略目標(biāo);并綜合設(shè)計(jì)既繼承傳統(tǒng)又有所創(chuàng)新的上海困境兒童社會(huì)幫扶體系。

關(guān)鍵詞：困境兒童 社會(huì)幫扶體系 福利多元化

中圖分類號：G521? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? 文章編號：1009—5349（2019）21—0083—03

近年來，社會(huì)的變遷和流動(dòng)加快推動(dòng)著婚姻家庭向脆弱化和小型化的方向發(fā)展，破壞了原先的家庭模式，將家庭中的兒童置于危機(jī)和問題之中。困境兒童，是近些年來一個(gè)新的群體，他們沒有辦法像普通兒童一樣健康快樂地成長和生活，他們的很多基本權(quán)利也處于一個(gè)缺失的狀態(tài)，急需政府部門等多方主體的政策保障。

一、上海閔行區(qū)困境兒童現(xiàn)狀、支持措施及成效

（一）上海閔行區(qū)困境兒童現(xiàn)狀

本文在前期由青少年社工及村居委訪問員歷時(shí)2個(gè)月排摸形成的初步檔案的基礎(chǔ)上，結(jié)合本次110例困境兒童的生活現(xiàn)狀問卷調(diào)查情況，現(xiàn)將上海市閔行區(qū)困境兒童的基本情況、家庭結(jié)構(gòu)與監(jiān)護(hù)狀況，歸納整理如下：

1.困境兒童數(shù)量

目前上海共約有4000多名困境兒童，本次課題前經(jīng)過青少年社工及村居委訪問員歷時(shí)2個(gè)月的上門走訪，閔行區(qū)內(nèi)共累積排摸人數(shù)242人，其中符合條件完成短卷100份，長卷22份。

2.困境兒童類型

一般來說，遇險(xiǎn)兒童是指因各種原因生活困難的兒童。 本文選擇兒童困境的困境和需求差異作為復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)的類型，將困境中的兒童類型劃分為以下三種。

（1）家庭貧困。由家庭貧困引起的貧困兒童是指因缺乏物質(zhì)生活而無法滿足其生存和發(fā)展的正常需求的兒童。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有困難兒童的家庭收入普遍較低，大多數(shù)有貧困兒童的家庭屬于社會(huì)低收入階層。具體而言，非低收入家庭占21.5%，低收入家庭占69.4%。最低生活保障的家庭占9.1%，表明生活津貼或接近生活津貼的家庭約占80%。

（2）身體殘疾。身體殘疾主要是指由于先天性或后天性原因引發(fā)的不同程度、類型的殘留疾病，比如身體、精神等方面的疾病。這些疾病通常會(huì)影響他們的正常生存和發(fā)展。在接受調(diào)查的110名受困兒童中，有20名患者感到不適或生病，占被調(diào)查兒童總數(shù)的18.18%。在20名兒童中，有15名殘疾兒童和5名患病兒童。其中，殘疾兒童的殘疾類型主要包括四種類型：多種殘疾、身體殘疾、智力殘疾和精神殘疾。

（3）家庭監(jiān)護(hù)缺失或監(jiān)護(hù)不當(dāng)。監(jiān)護(hù)不當(dāng)是指由于監(jiān)護(hù)權(quán)缺少、失職和其他因素，兒童無法獲得監(jiān)護(hù)人的照顧和支持，進(jìn)而陷入困境。一般來說，監(jiān)護(hù)不當(dāng)主要包括兩種情況：其一是長期監(jiān)禁，強(qiáng)迫吸毒，父母一方或雙方死亡或失蹤（人民法院判決或公安機(jī)關(guān)證明）;其二是監(jiān)護(hù)人對兒童生活、學(xué)習(xí)和交流不夠關(guān)注。這導(dǎo)致監(jiān)護(hù)質(zhì)量差，這在代替監(jiān)護(hù)中尤為明顯。

在這項(xiàng)研究中，監(jiān)護(hù)不當(dāng)情況非常普遍。在調(diào)查問卷顯示的110名受困兒童中，近78名處于困境中的兒童處于父母一方或雙方都缺乏監(jiān)護(hù)權(quán)的狀態(tài)，導(dǎo)致陷入困境的兒童處于高危生活狀態(tài)。

3.困境兒童生活現(xiàn)狀

通過上述的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和訪談，我們可以發(fā)現(xiàn)因缺乏家庭監(jiān)督或不當(dāng)監(jiān)護(hù)而受到人身安全威脅或侵犯的兒童，如虐待、遺棄、意外傷害或非法侵權(quán)等，通常會(huì)覆蓋成因多元性、呈現(xiàn)隱蔽性、事件突發(fā)性等特點(diǎn)，往往屬于政策無法及時(shí)覆蓋到的困境兒童，因此也是目前介入幫扶的重點(diǎn)類型。

（二）主要支持措施

1.基本生活幫扶支持

2018年1月1日，上海市建立“困境兒童基本生活保障制度”，保障標(biāo)準(zhǔn)參照散居孤兒，對所有符合條件的困境兒童，都可以申請領(lǐng)取每人每月1800元的基本生活費(fèi)。另外，政策要求，根據(jù)困境兒童的不同情況，將一些滿足條件的困境兒童納入特困人員救助供養(yǎng)范圍或散居孤兒基本生活保障范圍。要求對存在突發(fā)性、緊急性或暫時(shí)性基本生活困難等狀況的兒童，在提供臨時(shí)救濟(jì)時(shí)，適當(dāng)提高對這類兒童的救濟(jì)水平。[1]

2.醫(yī)療與康復(fù)幫扶支持

在醫(yī)療與康復(fù)幫扶支持上，首先政策規(guī)定，要進(jìn)一步做好本市兒童參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)和少兒住院基金的工作。對符合上海醫(yī)療救助條件的低收入和低保家庭的兒童，應(yīng)當(dāng)及時(shí)給予救濟(jì)。積極推進(jìn)將小兒行為聽力檢測等醫(yī)療康復(fù)項(xiàng)目納入基本醫(yī)療保障范圍。目前上海市還實(shí)行“陽光寶寶卡”政策，為0—16歲的智力、聽力、肢體、視力、自閉癥兒童提供康復(fù)服務(wù)補(bǔ)貼。

3.教育幫扶支持

對經(jīng)濟(jì)困難家庭的兒童，要繼續(xù)落實(shí)和完善義務(wù)教育階段的教育資助政策和“兩免一補(bǔ)”政策。殘疾兒童享有學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中等階段的免費(fèi)教育。支持殘疾兒童在特殊教育學(xué)校、普通幼兒園、獲準(zhǔn)辦學(xué)的殘疾兒童康復(fù)機(jī)構(gòu)和條件允許的殘疾兒童福利機(jī)構(gòu)接受早期教育。支持兒童福利機(jī)構(gòu)特教班為社會(huì)殘疾兒童提供特殊教育。完善義務(wù)教育輟學(xué)控制機(jī)制，保障困難兒童入學(xué)、留校，依法完成義務(wù)教育。

4.司法保護(hù)制度

該政策規(guī)定，如果已建立父母或領(lǐng)養(yǎng)關(guān)系的養(yǎng)父母不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，則應(yīng)依法追究父母和養(yǎng)父母的法律責(zé)任。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)詢問是否有未成年子女需要為決定實(shí)施行政拘留的人或者實(shí)施人身自由刑事強(qiáng)制措施的犯罪嫌疑人委托臨時(shí)照顧;對于為囚犯提供服務(wù)或強(qiáng)行隔離吸毒者的未成年人，執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)為委托臨時(shí)生活護(hù)理提供協(xié)助（包括通過委托親屬，民政部門設(shè)立的其他成人或兒童福利機(jī)構(gòu)，以及救助和保護(hù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行臨時(shí)登記。此外，上海市高級人民法院建立了法苑兒童基金，專門用于訴訟案件中處于特殊困境下的未成年人）。

（三）實(shí)施成效

1.建立聯(lián)合排查機(jī)制

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)困難兒童工作的意見》和《關(guān)于加強(qiáng)保障城市困難兒童工作的上海市人民政府的意見》，閔行區(qū)收到排摸下發(fā)民政困境兒童人數(shù)228人。青少年社工及村居委訪問員全面展開排查工作，歷時(shí)2個(gè)月的上門走訪，摸清區(qū)域內(nèi)困境兒童數(shù)量規(guī)模、分布區(qū)域、結(jié)構(gòu)組成、家庭狀況、生活照料、教育就學(xué)等基本情況，共累積排摸人數(shù)242人，其中符合條件完成短卷100份，長卷22份。同時(shí)，通過對困境兒童進(jìn)行深度訪談?wù){(diào)查，了解困境兒童心理狀況、相關(guān)人員的監(jiān)護(hù)能力等，建立完整的個(gè)人檔案，保障困境兒童的長期幫扶和信息更新。

2.構(gòu)筑初步的支持體系

2018年，閔行區(qū)團(tuán)區(qū)委與閔行區(qū)司法社會(huì)工作促進(jìn)會(huì)積極合作，通過項(xiàng)目化形式，針對困境兒童的不同特征提供心理咨詢、精神護(hù)理、家庭教育指導(dǎo)和維權(quán)等服務(wù)。通過排摸走訪，確定困境兒童重點(diǎn)幫扶對象，對接“一對一”幫扶社工，并建立起信息較為完善的服務(wù)檔案。針對個(gè)性化問題與危機(jī)事件，以困境兒童需求為導(dǎo)向，為兒童及家庭提供心理疏導(dǎo)、親職教育、學(xué)業(yè)輔導(dǎo)等，幫助困境兒童緩解心理壓力，形成良好人際互動(dòng)關(guān)系。

3.探索幫扶操作規(guī)程

目前，上海頒布的“運(yùn)作規(guī)則”明確了發(fā)現(xiàn)報(bào)告，它更有效地指導(dǎo)和規(guī)范了基層兒童的安全保護(hù)。建立健全“城市、區(qū)、街道和村（村）4級受困兒童安全工作網(wǎng)”，在全市每個(gè)街道都設(shè)置了“困境兒童社區(qū)工作者”。根據(jù)村委會(huì)的說法，第一次找到遇險(xiǎn)兒童，為遇險(xiǎn)兒童提供全面援助的初步程序規(guī)范。2017年5月31日，上海首例宣傳申請撤銷民政部門監(jiān)管的案件。根據(jù)法律規(guī)定，司法部門將對違法者實(shí)施刑事處罰，并撤銷其監(jiān)護(hù)資格。

二、上海閔行區(qū)困境兒童保護(hù)服務(wù)現(xiàn)狀

（一）幫扶主體不能及時(shí)介入

政府在困境兒童幫扶中占主導(dǎo)地位是閔行區(qū)現(xiàn)行的兒童福利政策的一個(gè)鮮明旗幟，但這樣做沒有充分調(diào)動(dòng)其他非政府組織的力量，不能形成暢通的多元主體參與機(jī)制，而且各主體的介入存在很大局限性。[2]例如南京的“女童餓死案件”，由于父親的入獄，且母親因?yàn)槲径鴨适д疹櫤⒆拥哪芰Γ瑥睦碚撋现v，其他親屬、社區(qū)和政府的工作人員都應(yīng)該是福利主體，但是因?yàn)樗麄儾]有及時(shí)介入導(dǎo)致了悲劇的發(fā)生。

（二）福利制度保障力度較小

閔行區(qū)現(xiàn)行的兒童福利政策大多將關(guān)注點(diǎn)放在困境兒童自身上，而忽視了兒童成長的家庭環(huán)境和兒童家庭所處的一個(gè)整體環(huán)境。這樣雖能快速解決兒童身上存在的一些問題，但卻沒有辦法深層次地挖掘問題本身的本質(zhì)和原因?？稍诙唐趦?nèi)發(fā)揮政策的成效性和顯著性，但從長期的角度來講，卻是治標(biāo)不治本。困境兒童是一個(gè)較為復(fù)雜、綜合的問題，亟待系統(tǒng)而長遠(yuǎn)地考量。

（三）采取傳統(tǒng)福利策略

“問題導(dǎo)向”仍然是兒童福利制度的主要模式，而“積極福利”這一策略則尚未被采用。而在西方國家，如何最大限度地預(yù)防困境兒童的產(chǎn)生，早已成為社會(huì)上福利政策的積極理念，包括對兒童成長過程中各個(gè)階段（如家庭、社區(qū)、早教等）的支持。在考慮“治療是否有效”這一問題時(shí)，西方更注重思考的問題是“為什么我要去醫(yī)院治療”和“為什么預(yù)防性服務(wù)沒有用”。因此，對比西方國家，我們要做的便是如何將困境兒童的工作盡可能地解決在成型之前。

（四）福利提供內(nèi)容較少

在傳統(tǒng)觀念影響之下，家庭是提供兒童福利的重要甚至是唯一主體。除此之外，其他的主體則對兒童福利的介入少之又少，如政府、社區(qū)和社會(huì)組織等。與此同時(shí)，兒童福利提供的方式和內(nèi)容也十分單一，主要為補(bǔ)貼或者津貼，鮮有其他更加靈活豐富的形式，缺乏福利政策的多元性，難以滿足兒童的實(shí)際需求。

三、困境兒童社會(huì)幫扶網(wǎng)絡(luò)體系構(gòu)建

針對目前上海閔行區(qū)困境兒童幫扶所存在的問題，本文以期建立多層次、網(wǎng)絡(luò)化的困境兒童幫扶體系，加強(qiáng)社會(huì)力量在困境兒童幫扶工作中的參與度，構(gòu)建創(chuàng)新型困境兒童保護(hù)的專業(yè)化、規(guī)范化、制度化與法治化發(fā)展路徑。

（一）構(gòu)建多方協(xié)同的支持網(wǎng)絡(luò)

1.政府主導(dǎo)

國家及各級政府是主導(dǎo)，提供強(qiáng)制性支持。2016年6月頒布的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》中第一次提出了“困境兒童”的概念，是指導(dǎo)困境兒童幫扶工作的綱領(lǐng)性政策。政府是組織困境兒童救助工作開展最有力的主體，應(yīng)從法律層面著手真正地保障兒童權(quán)益，并向發(fā)展性保障政策轉(zhuǎn)型，盡快頒布《兒童救助法》，明確救助的額數(shù)、方式與范圍等。[3]

2.共青團(tuán)牽頭

共青團(tuán)應(yīng)調(diào)動(dòng)其他社會(huì)力量積極參與到困境兒童的幫扶工作中。確保各項(xiàng)幫扶措施行之有效，完善困境兒童檔案，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。同時(shí)做好督察工作，保證幫扶措施落到實(shí)處，監(jiān)督隊(duì)伍深入到基層，及時(shí)發(fā)現(xiàn)各項(xiàng)政策具體貫徹執(zhí)行過程中所出現(xiàn)的各種問題，保證各福利供給主體有效地為困境兒童的多元福利體系完善作出貢獻(xiàn)。

3.專業(yè)機(jī)構(gòu)為支撐

與政府相比，民間的專業(yè)福利機(jī)構(gòu)不僅在救助方面的專業(yè)性更強(qiáng)，相對而言成本也更低。社會(huì)組織可以利用其專業(yè)知識和技術(shù)對困境兒童的情況進(jìn)行分析，安排合適的救助方式，并且在未來要進(jìn)一步加強(qiáng)人才支撐，形成專業(yè)的困境兒童保障隊(duì)伍。包括引進(jìn)從事心理學(xué)工作的專業(yè)人才，或者與高校的社會(huì)工作相關(guān)專業(yè)建立合作，把幫扶困境兒童機(jī)構(gòu)作為高校的實(shí)習(xí)基地。

4.社區(qū)支持為依托

社區(qū)是困境兒童保障供給機(jī)制落地的重要場域，對困境兒童的思想、行為和人際交往具有最直接的影響作用。社區(qū)范圍應(yīng)為困境兒童提供服務(wù)的責(zé)任主體主要包括：居委會(huì)、困境兒童社區(qū)工作者、學(xué)校、家庭（家族）等。主要工作內(nèi)容包括：收集與整理困境兒童信息、探索建立社區(qū)內(nèi)困境兒童“1+1+N”幫扶模式、宣傳兒童權(quán)利與兒童保護(hù)的理念、建立兒童服務(wù)工作站、建立自我監(jiān)督機(jī)制等。

（二）完善困境兒童支持發(fā)展型政策

1.保障困境兒童基本生活需求

設(shè)立專門面向困境兒童家庭的專項(xiàng)資金，同時(shí)需要注重“預(yù)防”功能，補(bǔ)貼家庭養(yǎng)育孩子所付出的成本，讓家庭滿足兒童成長所需要的必要開支;改變原有的“一刀切”的方式，將家庭津貼轉(zhuǎn)向“分類保障”的方式，尤其是對存在父母重病重殘、吸毒服刑等情況的家庭。在未來，隨著福利政策深入，還應(yīng)逐步擴(kuò)大家庭津貼的保障范圍，增設(shè)稅收減免等福利措施。

2.加大基本醫(yī)療財(cái)政投入

對于困境兒童家庭急需的醫(yī)療救助與康復(fù)支持服務(wù)，要制定相關(guān)的配套政策保證實(shí)現(xiàn)常態(tài)化的長期合作，保證其醫(yī)療救助與康復(fù)支持福利需求的可持續(xù)性。加大政府財(cái)政支持力度，增加殘病兒童專項(xiàng)救助基金，將救治病種推進(jìn)覆蓋全科范圍，健全重特大疾病的保障機(jī)制。另外，還應(yīng)再適當(dāng)提高困境兒童醫(yī)療的報(bào)銷比例。

3.保證困境兒童享受義務(wù)教育

要對困境兒童進(jìn)行分類教育精準(zhǔn)支持，建立困境兒童教育安置體系。根據(jù)兒童的不同處境與困境，提供具有針對性的教育服務(wù)與保障。例如，對于具有接受義務(wù)教育能力但在學(xué)校、家庭往返路程上有不便之處的重度殘疾適齡兒童，為其提供送教服務(wù)。同時(shí)也要注意促進(jìn)普通教育與特殊教育的融合教育。[4]

4.為困境兒童提供全面司法保護(hù)機(jī)制

司法保護(hù)可以說是為保護(hù)未成年人權(quán)益設(shè)立的最后一道防線。目前上海高院所建立的法苑天平兒童基金，就是突破現(xiàn)有對未成年的司法保護(hù)框架，為涉案困境未成年人提供更加全面的保護(hù)。據(jù)媒體報(bào)道，法苑天平兒童基金成立以來，已救助涉案困境未成年人23人，共計(jì)49.7萬元，已經(jīng)起到了一定程度的保障效果。因此，加強(qiáng)上海未成年人司法救助基金的財(cái)政支持，并且進(jìn)一步擴(kuò)大涉案困境未成年人的救助范圍顯得十分重要。

（三）優(yōu)化困境兒童社工支持流程機(jī)制

1.發(fā)現(xiàn)篩查機(jī)制

《操作規(guī)程》中制定了強(qiáng)制報(bào)告制度，明確了負(fù)有強(qiáng)制報(bào)告的主體和報(bào)告的對象，可以說在制度的保障上較之前已有了明顯的發(fā)展。在發(fā)現(xiàn)機(jī)制上，通過設(shè)立未成年人保護(hù)專線的方式，在全市范圍內(nèi)設(shè)立未成年人保護(hù)熱線電話，來受理未成年人權(quán)益保護(hù)相關(guān)的求助、投訴、建議和咨詢。

2.接案介入機(jī)制

對被發(fā)現(xiàn)的困境兒童，委托社會(huì)組織進(jìn)行評估，根據(jù)評估結(jié)果，進(jìn)一步制定科學(xué)專業(yè)化的干預(yù)方案。尤其是對于父母處于服刑、重病重殘等情況或者受到虐待的兒童，要加強(qiáng)對家庭的介入，進(jìn)行緊急干預(yù)，定期跟蹤隨訪。建立監(jiān)護(hù)能力評估機(jī)制，由專業(yè)的社會(huì)機(jī)構(gòu)對兒童家庭環(huán)境、監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)能力進(jìn)行評估，并覆蓋對困境兒童幫扶的整個(gè)過程中，形成動(dòng)態(tài)評估機(jī)制。[5]

3.精準(zhǔn)幫扶機(jī)制

在整個(gè)對困境兒童進(jìn)行幫扶的過程中應(yīng)當(dāng)根據(jù)困境兒童的致困成因和需求差異，制定困境等級評估標(biāo)準(zhǔn)，明確困境兒童的類型及其困境的等級，施行精準(zhǔn)幫扶。在上海市開展標(biāo)準(zhǔn)化評估工作，制定統(tǒng)一量表或問卷，用來評估困境兒童現(xiàn)狀及其所處的風(fēng)險(xiǎn)等級，其家庭（生活環(huán)境）發(fā)揮保障功能的能力和程度等。繼而可以根據(jù)困境兒童的類型、風(fēng)險(xiǎn)等級提供不同層次、不同類別的保障，落實(shí)精確幫扶的要求。

4.結(jié)案跟蹤機(jī)制

建立“解困”的長效機(jī)制。這就要求首先要引入信息化的管理機(jī)制，全面追蹤困境兒童保護(hù)工作，把困境兒童的基本信息、評估情況和社會(huì)組織服務(wù)日志進(jìn)行三位一體的記錄和管理，并建立長效追蹤機(jī)制。由社區(qū)來負(fù)責(zé)對困境兒童的動(dòng)態(tài)管理檔案做長期觀察、回訪。關(guān)注困境兒童在受幫扶后未來的成長和心理健康。

四、結(jié)語

單純由任何一方福利供給主體來提供服務(wù)，都不能夠滿足困境兒童日益復(fù)雜多樣的福利需求。而社會(huì)幫扶網(wǎng)絡(luò)體系，恰好為我們提供了一個(gè)可以借鑒的理論模式：避免政府過度地提供福利，同時(shí)也可以避免福利依賴的產(chǎn)生，更好地發(fā)揮不同福利提供主體的作用，以豐富福利提供內(nèi)容，優(yōu)化福利傳遞方式，進(jìn)而滿足我國困境兒童各方面不同的福利需求。我們應(yīng)該將社會(huì)幫扶網(wǎng)絡(luò)體系嵌入到我國的福利結(jié)構(gòu)中，基于社會(huì)幫扶網(wǎng)絡(luò)體系的視角，積極完善我國困境兒童福利發(fā)展體系，構(gòu)建一個(gè)穩(wěn)定和諧的社會(huì)。

參考文獻(xiàn)：

[1]楊蘋.社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)下困境兒童多重困境分析[D].南京大學(xué)，2018.

[2]王夢怡.身份與照顧：農(nóng)村“雙失”兒童的福利困境——基于南京市溧水區(qū)的調(diào)查[J].社會(huì)工作與管理，2018，18（4）.

[3]張柳清.困境兒童保護(hù)研究——以社會(huì)工作機(jī)構(gòu)參與困境兒童保護(hù)為例[J].社會(huì)福利，2017（11）.

[4]方舒，陳晨.論我國兒童福利服務(wù)的社會(huì)工作介入模式——基于多地兒童福利院的實(shí)證分析[J].社會(huì)工作，2017（3）.

[5]李洪波.實(shí)現(xiàn)中的權(quán)利：困境兒童社會(huì)保障政策研究[J].求是學(xué)刊，2017，44（2）.? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 責(zé)任編輯：趙慧敏