在西方行政學(xué)說史中尋求問題

李婷

摘 要：西方行政學(xué)的發(fā)展會涉及到多個學(xué)科之間的融合和交叉，似乎難以展現(xiàn)出涇渭分明的發(fā)展邏輯，以至于對于自身各時期的范式解讀并不明朗;同時行政學(xué)的各個發(fā)展時期始終繞不開政治與行政、價值和效率這兩個元命題，而當(dāng)前公共價值管理理論將行政學(xué)的發(fā)展推向了兩者相結(jié)合而尋求一種平衡導(dǎo)向。文章旨在研究政治性對于行政學(xué)發(fā)展的重要性，并且從工具理性和價值理性的角度探究在政治性這一根本導(dǎo)向下，行政是否能獲得公共性的準(zhǔn)確定位。因此，文章回歸到政治性的視角，認(rèn)為行政學(xué)未來的發(fā)展可能需要借助政治學(xué)知識來獲得延伸，并且其指導(dǎo)下在內(nèi)容合理性上形成理性格局，從而更好地引領(lǐng)行政技術(shù)性上的發(fā)展，實現(xiàn)社會的良治。

關(guān)鍵詞：學(xué)科發(fā)展;政治性視角;工具理性;價值理性

一、行政學(xué)的發(fā)展指向何處

行政學(xué)的發(fā)展都是需要政治學(xué)、管理學(xué)等多個學(xué)科為其提供概念借鑒，汲取著各大學(xué)科的經(jīng)驗和知識才能建構(gòu)起相關(guān)的理論，行政學(xué)包涵有很多的東西。尤其體現(xiàn)在西方行政學(xué)說從建立那時起就與政治有著很深的淵源，行政是從政治中獨(dú)立出來。很多人會對這門學(xué)科本身產(chǎn)生一定的質(zhì)疑，尤其質(zhì)疑行政學(xué)研究理論在范式解釋上的不確定性，正是因為行政學(xué)理論對其他社會科學(xué)尤其是政治學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)尚未從根本上擺脫一種固有的依附性，以至于屬于行政學(xué)自身的思想模式、學(xué)理途徑和研究方法的理論尚無法形成共識，無法依靠幾個原則就構(gòu)建“范式”理論體系。那么究竟行政學(xué)得以發(fā)展的最終動力來源于哪里？行政學(xué)的內(nèi)容包容很多，那其特質(zhì)是什么？回溯行政學(xué)的發(fā)展歷史，行政學(xué)的未來指向何處？本文以政治性的視角來看待行政學(xué)各個階段的發(fā)展，探究行政學(xué)的未來發(fā)展終歸是要回歸于政治性，需要強(qiáng)調(diào)行政的政治性追求。

二、行政學(xué)內(nèi)在述求具有政治性

追溯行政學(xué)的發(fā)展，可以發(fā)現(xiàn)行政學(xué)的發(fā)展總是繞不開這兩個元命題“政治與行政”、“價值與效率”。將行政思想的各個階段進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)在傳統(tǒng)公共行政時期，即從威爾遜時期開始創(chuàng)立的行政學(xué)單獨(dú)將行政學(xué)從政治學(xué)中獨(dú)立出來，將行政從政治中分離使行政成為一個獨(dú)立學(xué)科，將更多是將公共行政作為實踐上的一門顯學(xué)，是將其視為政府在運(yùn)用技術(shù)性的、中立的一種管理過程，不涉及政治價值而單純是為著實現(xiàn)民主價值的手段。但是需要看到的是威爾遜所堅持的政治與行政二分原則并非是絕對的分割或是分裂，而是保持著一種相對獨(dú)立，并不代表著行政完全不受到政治的影響，西方公共行政學(xué)與政治學(xué)的發(fā)展在一定程度上可以說是發(fā)展同步的。正如尼古拉斯·亨利在《公共行政與公共事務(wù)》一書中指出的那樣，政治學(xué)是公共行政的母學(xué)科，對這個領(lǐng)域的性質(zhì)明顯有著深遠(yuǎn)的影響，公共行政學(xué)在政治學(xué)的大廈中誕生，在政治學(xué)的后院里被撫養(yǎng)長大。威爾遜認(rèn)為作為美國行政科學(xué)基礎(chǔ)的原則，本質(zhì)上也應(yīng)該包含民主決策的原則，這表明這也是由于公共行政中所包含的“公共”一詞的特性所決定的，“公共”實現(xiàn)涉及到政治哲學(xué)，沒有民主、公平等價值作為目標(biāo)，邏輯實證主義只會成為無方向的利器，“行政”一詞有保有理性主義的傾向，更帶著管理主義，沒有邏輯實證主義的研究，我們無法了解真實的世界。雖然兩者都重要，但是最根本的依舊是以政治導(dǎo)向為根本，效率更多的是一種工具輔佐。通俗地說，在行政過程中，縱然強(qiáng)調(diào)技術(shù)性，例如邏輯實證主義的代表者——赫伯特·西蒙（ Herbert Simon） 就認(rèn)為公共管理是純技術(shù)性，他強(qiáng)調(diào)價值中立。但是行政終究是人的活動，在決策和活動過程中做出選擇，不可避免地帶有主觀色彩。因此，可以將行政看成“是一種政治行為也是一種管理行為”。

政府行政也與管理密不可分，需要依靠不同的管理技術(shù)。再者，我們可以看到行政學(xué)科的主流范式似乎并沒有得到普遍的承認(rèn)，對于范式的解讀是存疑的，這也與行政學(xué)自身特殊的學(xué)科背景有關(guān)。正如沃爾多所認(rèn)為“如果要滿足現(xiàn)代世界文明對公共行政的需求，那么，行政思想就必須與人類知識王國中每一個主要領(lǐng)域都建立起一種工作關(guān)系?！毙姓W(xué)自身的學(xué)科定位是建立在各學(xué)科知識之上的運(yùn)轉(zhuǎn)，為著提升行政的效率，需要了解、借鑒和吸收不同的學(xué)科知識，以開放的方式拓寬自己的技術(shù)與知識基礎(chǔ)，這就涉及到人文價值關(guān)懷、社會科學(xué)思想、專業(yè)技術(shù)和自然科學(xué)等等。那么，在這些學(xué)科知識的結(jié)合之上必須有一個共同的目的指引，那就必須強(qiáng)調(diào)行政學(xué)上的政治性追求，這種行政的政治性的強(qiáng)調(diào)并不是只關(guān)注政治統(tǒng)治，而是會從行政自身的需要來考慮政治性其他的內(nèi)涵。作為國家生活和國家體系的一部分，國家行政的政治性和統(tǒng)治性及其功能是客觀的存在，不以人的意志為轉(zhuǎn)移，離開政治和統(tǒng)治談何國家行政。正是政治和統(tǒng)治的存在決定了行政眾多的生態(tài)及其演變，并且政治和統(tǒng)治會直接影響到國家治理秩序、價值利益分配和權(quán)力責(zé)任配置的格局及演變其過程。因此，如果在行政學(xué)的發(fā)展中過于強(qiáng)調(diào)去政治的研究取向，就會阻礙公共管理與現(xiàn)實政治實踐的對接程度提升，使得公共管理發(fā)展對于變革和變化中的政治生活缺失靈敏度，降低對現(xiàn)實矛盾和問題的解決能力和應(yīng)對能力，這就會阻礙行政學(xué)科的正常發(fā)展，使得行政難以與現(xiàn)實相適應(yīng)。

三、理性考量與人文關(guān)懷之必要

行政學(xué)的發(fā)展從正統(tǒng)論到新公共行政，再到新公共管理、新公共服務(wù)和公共治理，再到現(xiàn)在的公共價值管理，這些理論或執(zhí)著于追求效率，或執(zhí)著于追求價值。并且從西蒙的價值中立標(biāo)準(zhǔn)建立之后，西方行政的主流思想就演變成以技術(shù)性為唯一的最高追求，這樣的標(biāo)準(zhǔn)堅持所造成的就是公共管理主要依賴科層制的治理形式，技術(shù)理性夸大化，沒有現(xiàn)實的價值分析維度，公共管理與現(xiàn)實價值問題亦不相關(guān)，公共管理只會越發(fā)脫離現(xiàn)實人們的期望和需求;并且在這期間，當(dāng)科層制的變革缺乏足夠的力度時，危機(jī)便出現(xiàn)了，學(xué)科也就變成了烏托邦式的虛擬研究空間。

當(dāng)具體分析行政學(xué)的思想時，會發(fā)現(xiàn)行政學(xué)發(fā)展依賴于技術(shù)性的發(fā)展，技術(shù)帶來創(chuàng)新的行政方式，或是帶來新的衡量指標(biāo)等等，技術(shù)成為了行政提升效率的典型途徑。尤其是當(dāng)現(xiàn)今網(wǎng)絡(luò)時代的到來，在互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和虛擬化平臺的技術(shù)支持下，辦公系統(tǒng)逐步實現(xiàn)電子化，網(wǎng)絡(luò)化操作的實現(xiàn)解決了很多行政效率提升的現(xiàn)實問題，同時資源共享更加便捷，再加上網(wǎng)格化的治理模式提出，公共參與將實現(xiàn)前所未有深度和廣度。這些都體現(xiàn)著現(xiàn)代技術(shù)給行政帶來的便捷和高效。此時，網(wǎng)絡(luò)化帶來了國家行政能力體系變化，豐富著各類知識體系，也推動著國家和社會關(guān)系與治理體系的變革。國家治理將走向更加民主和開放的多元合作治理，日益僵化科層制及其治理方式也有望被網(wǎng)絡(luò)化的組織體系和治理方式所取代和打破。

在這些過程中，我們可以將行政看做是一種理性的行為和思考方式，因為在追求某一水平的達(dá)成和目標(biāo)的實現(xiàn)過程中，會運(yùn)用到各種現(xiàn)有的資源和體系來提升行政有效性。這樣看來，行政的價值理性和工具理性是在同等地位上的，價值理性的追求更多的是一種政治意蘊(yùn)上的指導(dǎo)和內(nèi)心的期望，行政的利益導(dǎo)向、使命和意義的合理性，是行政的價值訴求和政治考量，而非是單純的工具理性，當(dāng)然也需要工具理性的加持，因為其反映了行政作為管理行為所應(yīng)具有的屬性和邏輯。只有這樣，行政才能走得更遠(yuǎn)。當(dāng)我們看到“行政的價值內(nèi)容與技術(shù)內(nèi)容糾纏在一起，這是行政區(qū)別于一般管理和社會事務(wù)，區(qū)別于一般政治行為的特質(zhì)所在?！辈⑶覐男姓W(xué)的整體發(fā)展趨勢來看，公共行政學(xué)界在要么偏向于價值理性的公共價值管理理論，要么偏向于工具理性的整體性治理理論之后，將逐步接近工具理性與價值理性的一種融合狀態(tài)。

四、行政學(xué)的政治性視野的回歸

政治性視野的回歸依舊是行政學(xué)發(fā)展的必然，行政學(xué)的發(fā)展和行政效率的提升依賴于政治性的概念和原則指導(dǎo)，政治與行政并非絕對的分離，行政依舊是在政治的指導(dǎo)下、潛移默化的干預(yù)下發(fā)揮著自身的作用，只不過在隨著時代的發(fā)展，政府工具的創(chuàng)新性出現(xiàn)使得行政呈現(xiàn)出大量的技術(shù)性色彩。

那我們可以將政治性的發(fā)展，視為行政發(fā)展的重要動力來源。使得行政在其指導(dǎo)下有著整體性、系統(tǒng)化的發(fā)展概念、理念和框架，從而行政能更加深刻、全面系統(tǒng)地被認(rèn)知。同時需要正視行政之于統(tǒng)治的有效性和合法性，促使政治性視野回歸，準(zhǔn)確定位公共性的坐標(biāo)，引領(lǐng)行政得以取得技術(shù)性的發(fā)展。當(dāng)行政將精力過多的投入如何去完善已存在的手段來達(dá)到某些目的，往往會忘記之前所堅持的目的是什么。借用巴德·舒伯格的話，大意就是恰恰是奔跑會使得我們?nèi)ケ寂埽欢?dāng)我們?nèi)绱说孛τ诒寂芏疵蚯?，卻忽略了一個問題：沒有時間來思考一下到底是往哪里跑？同樣的，過度強(qiáng)調(diào)技術(shù)性的發(fā)揮，效率的提升，而沒有政治性作為最終的導(dǎo)向與原則支撐，只會將行政帶入一個南轅北轍的境地，效率越提升，離公共性和最終的行政期望只會越走越遠(yuǎn)，政府效率的提升會導(dǎo)致一種行政發(fā)展上的政府悖論，政府會成為效率的最大阻礙，從而影響政府的合法性地位，行政的意義也將不復(fù)存在。使政治性回歸到行政的理論與實踐視野，或許能為為行政未來開啟新的助力。

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