城市網(wǎng)格精細(xì)化管理困境與深化路徑

陳海松

摘要：網(wǎng)格化管理已從城市管理向社會治理和公共服務(wù)延伸，但面臨條線化、碎片化的困境，制約著社會治理整體效能。以上海市閔行區(qū)網(wǎng)格精細(xì)化管理為背景進(jìn)行實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)，社會治理“一張網(wǎng)”必須搭載于城市網(wǎng)格基礎(chǔ)平臺之上，只有把基礎(chǔ)圖層畫好，才能激活城市精細(xì)化管理“神經(jīng)末梢”，提升社會治理整體效能，實(shí)現(xiàn)共建共治共享的社會治理格局。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)格精細(xì)化;基層社會治理;整體效能

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2019.06.005

網(wǎng)格化管理是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理的基本路徑。2004年，北京市東城區(qū)首創(chuàng)萬米單元網(wǎng)格化城市管理模式后，迅速在許多城市被復(fù)制、推廣，逐步由城市管理向消防、社區(qū)、黨建、突發(fā)事件等社會管理領(lǐng)域以及公共服務(wù)領(lǐng)域延伸，呈條線狀發(fā)展態(tài)勢。網(wǎng)格化管理是現(xiàn)代技術(shù)與城市管理的有機(jī)結(jié)合，具有精細(xì)化、責(zé)任化、科學(xué)化、高效化特征，但也面臨著網(wǎng)格劃分不夠細(xì)、責(zé)任不夠明、功能不夠全，以及條線化、碎片化的困境。如何深化拓展網(wǎng)格化管理，盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層，使基層有職有權(quán)有物，更好為群眾提供精準(zhǔn)有效的服務(wù)和管理，進(jìn)而提升社會治理整體效能，這是滿足人民日益增長的美好生活需要、建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的必然要求。上海市閔行區(qū)以網(wǎng)格化平臺為基礎(chǔ)，以多部門聯(lián)動、管理力量下沉、社會自治共治、智能輔助等為主要手段，以條線力量和自治力量嵌入基層網(wǎng)格的方式，彌合基層社會治理的縫隙，探索一條以網(wǎng)格精細(xì)化管理提升社會治理整體效能的新路徑。

一、網(wǎng)格精細(xì)化管理的閔行實(shí)踐

2009年，上海市閔行區(qū)首創(chuàng)了城市綜合管理和應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制，建成了區(qū)、街鎮(zhèn)、居村三級“大聯(lián)動”平臺。2015年，隨著市委“創(chuàng)新社會治理、加強(qiáng)基層建設(shè)”的推進(jìn)，閔行區(qū)繼續(xù)深化“大聯(lián)動”機(jī)制，重點(diǎn)做強(qiáng)街鎮(zhèn)網(wǎng)格化綜合管理平臺，向街鎮(zhèn)下沉執(zhí)法力量，增強(qiáng)解決問題能力。2017年，以黨建引領(lǐng)基層社會治理，以居村“班長工程”建設(shè)為抓手，做實(shí)居村網(wǎng)格化工作站，加強(qiáng)基層社會自治共治。2018年下半年以來，深入探索網(wǎng)格精細(xì)化管理，為群眾提供精準(zhǔn)有效的管理和服務(wù)。

（一）以區(qū)網(wǎng)格化中心統(tǒng)籌網(wǎng)格精細(xì)化管理

閔行區(qū)城市網(wǎng)格化綜合管理中心統(tǒng)籌推進(jìn)“區(qū)-街鎮(zhèn)-居村”三級城市網(wǎng)格化綜合管理體系優(yōu)化，對居、村、街面和拓展責(zé)任網(wǎng)格進(jìn)行調(diào)整，并將網(wǎng)格向下細(xì)化至責(zé)任塊（段），現(xiàn)已劃分責(zé)任網(wǎng)格835個(gè)、責(zé)任塊（段）5 589個(gè)，形成“區(qū)-街鎮(zhèn)-責(zé)任網(wǎng)格-責(zé)任塊”四級網(wǎng)格，初步實(shí)現(xiàn)屬地化管理橫向到邊、縱向到底的全覆蓋。同時(shí)，在區(qū)網(wǎng)格中心的牽頭下，各街鎮(zhèn)又基于自身特點(diǎn)不斷創(chuàng)新網(wǎng)格管理模式，如新虹街道以20分鐘步行巡視范圍劃分“微網(wǎng)格”，將城管、公安、市容、綠化、養(yǎng)護(hù)、環(huán)衛(wèi)、交通等執(zhí)法管理養(yǎng)護(hù)力量整合，形成城市管理“最小作戰(zhàn)單元”，實(shí)現(xiàn)全天候動態(tài)管控。

（二）以力量下沉支撐城市網(wǎng)格精細(xì)化管理

1.執(zhí)法力量向街鎮(zhèn)集中，解決基層政府權(quán)責(zé)不一致的難題

閔行區(qū)堅(jiān)持眼睛向下，將房管、規(guī)土、水務(wù)、城管等6個(gè)部門管理執(zhí)法力量下沉到街鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)“街（鎮(zhèn)）屬、街（鎮(zhèn)）管、街（鎮(zhèn)）用”，使街鎮(zhèn)成為實(shí)施城市精細(xì)化管理的主體。同時(shí)，推動執(zhí)法力量相對集中辦公，實(shí)現(xiàn)物理位置融合，并成立街鎮(zhèn)聯(lián)動執(zhí)法辦，建立了“2+X”（公安、城管為主）多部門聯(lián)動執(zhí)法模式，進(jìn)一步落實(shí)街道綜合管理權(quán)。例如，馬橋鎮(zhèn)將網(wǎng)格化中心、城管中隊(duì)、水務(wù)站、派出所警務(wù)室等八個(gè)部門集中辦公，信息溝通更及時(shí)，隊(duì)伍集合更快速，聯(lián)勤聯(lián)動更高效。

2.整合隊(duì)伍向社區(qū)下沉，為源頭管理提供強(qiáng)力支撐

閔行區(qū)將原來由條線部門管理使用的綜治協(xié)管、房屋協(xié)管、城管協(xié)管、市容環(huán)境協(xié)管等人員與物業(yè)保安、自愿者等組成綜合巡管員隊(duì)伍，充實(shí)到居村網(wǎng)格工作站，解決了基層網(wǎng)格巡查力量不足的問題。江川路街道將城市管理、房屋管理、公安民警、市場監(jiān)管、綜合巡管和專業(yè)律師等六支力量下沉到居村、社區(qū)，實(shí)行定崗、定人、定責(zé)、定時(shí)，形成了“六進(jìn)六協(xié)同”的工作模式，將城市頑癥和民生訴求發(fā)現(xiàn)在初期、處置在前端、解決在基層，初步實(shí)現(xiàn)了“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”的基層治理“微循環(huán)”和“自循環(huán)”。

（三）以黨建引領(lǐng)推動城市網(wǎng)格精細(xì)化管理

1.扎實(shí)推動“班長工程”

推動“班長工程”，就是要強(qiáng)化居民區(qū)黨組織統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)，將資源、服務(wù)、管理力量整合進(jìn)社區(qū)、入網(wǎng)格。過去，面對違法群租、違法搭建等頑癥時(shí)，居委會不得不通過職能部門來處置，而在處置的流程運(yùn)轉(zhuǎn)中往往又耗費(fèi)了大量的時(shí)間，錯(cuò)過了最佳的整治時(shí)機(jī)。如今，通過居民區(qū)黨組織統(tǒng)籌，建立了以城管為骨干，公安為保障，市場監(jiān)管、房管等職能部門共同參與的“社區(qū)小聯(lián)動”機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社區(qū)綜合治理前端化、社區(qū)矛盾處置源頭化。

2.堅(jiān)持“自治+共治”原則

在社區(qū)治理方面，閔行區(qū)率先提出“黨建領(lǐng)航·紅色物業(yè)”構(gòu)想，推進(jìn)居民區(qū)由黨組織引領(lǐng)，居委會、業(yè)委會、物業(yè)“三駕馬車”協(xié)同運(yùn)轉(zhuǎn)，破解住宅小區(qū)物業(yè)治理難題。在街面治理方面，閔行區(qū)首創(chuàng)路管會、市場化公司、網(wǎng)格員、路段長、總路段長“五級治理”機(jī)制，通過路管會的自治與職能部門的共治，共同消除街面亂象。目前，全區(qū)建立路管會自律組織62個(gè)，大部分街鎮(zhèn)聘用市場化公司人員擔(dān)任網(wǎng)格巡查員，依靠第三方公司參與管理，黨建引領(lǐng)街面自治共治初步形成。

（四）以管理標(biāo)準(zhǔn)保障城市網(wǎng)格精細(xì)化管理

1.統(tǒng)一制定網(wǎng)格化管理工作標(biāo)準(zhǔn)

區(qū)網(wǎng)格中心聯(lián)合區(qū)法制辦，牽頭26家區(qū)級職能部門逐項(xiàng)梳理職責(zé)清單，統(tǒng)一案件辦理的操作流程和工作標(biāo)準(zhǔn)，制定了《閔行“大聯(lián)動”三級管理平臺案件辦理工作手冊》，明確16類、261項(xiàng)事（部）件的執(zhí)法管理依據(jù)、職責(zé)管理任務(wù)、辦案操作流程、結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)等，為案件辦理提供了統(tǒng)一的工作規(guī)范。同時(shí)，統(tǒng)一制定居、村、街面和拓展責(zé)任網(wǎng)格的前端管理任務(wù)清單。其中，居、村責(zé)任網(wǎng)格涉及公共管理、公共安全、公共服務(wù)等3類10項(xiàng)任務(wù)，街面責(zé)任網(wǎng)格為3類11項(xiàng)任務(wù)，拓展責(zé)任網(wǎng)格為3類5項(xiàng)任務(wù)。

1.強(qiáng)化工作推進(jìn)機(jī)制

在區(qū)級層面建立集規(guī)劃決策、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督查考評為一體的基層社會治理“一張網(wǎng)”推進(jìn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭抓總，區(qū)委、區(qū)政府相關(guān)分管領(lǐng)導(dǎo)協(xié)同推進(jìn)，確定總體目標(biāo)，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，統(tǒng)籌項(xiàng)目推進(jìn)。

2.完善城市綜合運(yùn)行體系

以城市網(wǎng)格化綜合管理體系為基礎(chǔ)，整合應(yīng)急管理指揮平臺、城管執(zhí)法應(yīng)急指揮平臺等，建立區(qū)級城市運(yùn)行綜合管理中心，加掛“區(qū)城市網(wǎng)格化綜合管理中心”牌子，同步開發(fā)街鎮(zhèn)城市運(yùn)行綜合管理分中心（加掛“街鎮(zhèn)城市網(wǎng)格化綜合管理中心”牌子），構(gòu)建“1個(gè)區(qū)級中心+14街鎮(zhèn)分中心+610居村工作站”城市運(yùn)行三級管理體系，形成“多平臺合一、多任務(wù)切換”的城市運(yùn)行管理新模式，遇到緊急事件，城市運(yùn)行中心轉(zhuǎn)為非常態(tài)應(yīng)急指揮平臺。

3.推進(jìn)街鎮(zhèn)“多網(wǎng)合一”建設(shè)

利用現(xiàn)有城市網(wǎng)格化基礎(chǔ)，在街鎮(zhèn)層面將上級部門在基層設(shè)置的多個(gè)網(wǎng)格整合為一個(gè)綜合網(wǎng)格。先期將基層黨建、網(wǎng)格化管理、應(yīng)急管理、綜合治理“四網(wǎng)合一”，構(gòu)建基層社會治理“一張網(wǎng)”，將網(wǎng)格管理、綜合治理、社區(qū)管理、應(yīng)急管理等資源和力量統(tǒng)籌運(yùn)用。條件成熟后，采取審核準(zhǔn)入制，逐步將其他公共管理、公共服務(wù)、公共安全等內(nèi)容，疊加進(jìn)入基層社會治理“一張網(wǎng)”，增強(qiáng)社會治理的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性、精準(zhǔn)性和高效性。

（二）畫好網(wǎng)格基礎(chǔ)圖層，激活城市精細(xì)化管理“神經(jīng)末梢”

社會治理“一張網(wǎng)”搭載于城市網(wǎng)格基礎(chǔ)平臺之上，基礎(chǔ)圖層一定要畫好。

1.網(wǎng)格再精細(xì)，由基礎(chǔ)網(wǎng)格向?qū)I(yè)網(wǎng)格延伸

在區(qū)網(wǎng)格化中心主導(dǎo)下，按照邊界無縫銜接、規(guī)模大小適度、服務(wù)管理方便、資源配置有效、屬地管理為主、條線監(jiān)管到位的原則，街鎮(zhèn)制定網(wǎng)格精細(xì)化劃分標(biāo)準(zhǔn)，將居委、村委、街面三類責(zé)任網(wǎng)格確定為基礎(chǔ)網(wǎng)格，并細(xì)化至責(zé)任塊和具體路段;將拓展責(zé)任網(wǎng)格確定為專業(yè)網(wǎng)格，并細(xì)分為教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、河道、綠地、安全生產(chǎn)等十三種類型，形成“基礎(chǔ)網(wǎng)格+專業(yè)網(wǎng)格”模式，實(shí)行責(zé)任網(wǎng)格統(tǒng)一編號管理。

2.標(biāo)準(zhǔn)再提高，因地制宜推進(jìn)網(wǎng)格標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

一是在區(qū)級精細(xì)化管理標(biāo)準(zhǔn)底板上，各街鎮(zhèn)結(jié)合自身特色制定個(gè)性化標(biāo)準(zhǔn)，并針對城區(qū)、近郊區(qū)、鄉(xiāng)村、工業(yè)區(qū)不同地域類型，以及進(jìn)博會區(qū)域等重點(diǎn)地區(qū)的差異性，因地制宜制定分類分級標(biāo)準(zhǔn)體系。二是加快填補(bǔ)新型城市管理部件、事件的管理標(biāo)準(zhǔn)。

3.責(zé)任再明晰，管理責(zé)任由體制內(nèi)向體制外延伸

以區(qū)網(wǎng)格化中心為主導(dǎo)，明確各類自治共治主體的管理責(zé)任。一是將社會治理的管理事項(xiàng)、管理標(biāo)準(zhǔn)、管理力量對應(yīng)進(jìn)入網(wǎng)格，確定責(zé)任網(wǎng)格基礎(chǔ)信息模板，逐步將責(zé)任網(wǎng)格基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)一錄入信息平臺，與責(zé)任網(wǎng)格關(guān)聯(lián)對應(yīng)，實(shí)現(xiàn)動態(tài)顯示和追溯管理。二是按照網(wǎng)格管理全覆蓋和“多網(wǎng)合一”要求，進(jìn)一步明確基礎(chǔ)網(wǎng)格和專業(yè)網(wǎng)格的監(jiān)管主體責(zé)任，相關(guān)職能部門分別在基礎(chǔ)網(wǎng)格和專業(yè)網(wǎng)格的監(jiān)管任務(wù)。三是合理確定網(wǎng)格監(jiān)管任務(wù)和事項(xiàng)，科學(xué)配置網(wǎng)格員力量，實(shí)行定人、定崗、定責(zé)。四是街鎮(zhèn)相關(guān)部門應(yīng)按照“誰主管誰負(fù)責(zé)、誰得益誰負(fù)責(zé)”原則，將所屬網(wǎng)格巡管責(zé)任履職到位，并通過宣傳引導(dǎo)和剛性約束，推動沿街商戶、企事業(yè)單位等落實(shí)自我管理、自我約束的主體責(zé)任。五是完善績效考核制度。區(qū)網(wǎng)格中心會同區(qū)政府督查室等部門，對網(wǎng)格精細(xì)化管理機(jī)制推進(jìn)、案件處置績效等項(xiàng)目任務(wù)落實(shí)情況，階段性開展專項(xiàng)督查活動。

4.資源再整合，將執(zhí)法管理力量延伸到網(wǎng)格化管理前端

以各街鎮(zhèn)為主體，重點(diǎn)推廣“六進(jìn)六協(xié)同”工作模式，把城管、市場監(jiān)管等執(zhí)法人員下沉到居村網(wǎng)格工作站，對于區(qū)域面積較大或社會管理任務(wù)較重的街鎮(zhèn)，執(zhí)法力量無法做到居村一一對應(yīng)的，可以將若干個(gè)居村網(wǎng)格設(shè)置為一個(gè)管理單元，以一對多的方式，對接進(jìn)入居村網(wǎng)格，提高第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)問題和前端處置問題的能力。

5.機(jī)制再優(yōu)化，由部門聯(lián)動聯(lián)勤到社會協(xié)同共治

社會治理的重心在基層、在社區(qū)。黨建引領(lǐng)社會治理的工作重點(diǎn)就是要緊緊依靠基層黨組織的力量，給基層賦能，調(diào)動各方力量，形成共建共治社會治理格局。一是推進(jìn)黨建引領(lǐng)下的街面自治共治機(jī)制。在街面責(zé)任網(wǎng)格上建立黨支部或黨小組，通過區(qū)域化黨建聯(lián)建方式，動員轄區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位參與網(wǎng)格化管理，進(jìn)一步發(fā)揮“路管會”等自治組織作用，完善“五級治理”責(zé)任清單和運(yùn)行機(jī)制。二是完善黨建引領(lǐng)下的居村自治共治機(jī)制。繼續(xù)推進(jìn)“班長工程”，建立居村與職能部門的連帶責(zé)任制度，實(shí)現(xiàn)條塊之間責(zé)任相捆綁，促使各支力量真正形成共治合力。

6.效能再提升，由點(diǎn)到面有序推進(jìn)“智能+精細(xì)化管理”

信息化智能化建設(shè)和體制機(jī)制建設(shè)不可偏廢，但要科學(xué)評估智能化建設(shè)投入產(chǎn)出成效，按照實(shí)用與必要原則，在確保信息安全前提下，有序推進(jìn)信息化智能化建設(shè)。一是持續(xù)推進(jìn)馬橋鎮(zhèn)人工智能創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，建立“智能+精細(xì)化管理”示范高地，形成可復(fù)制、可推廣的典型經(jīng)驗(yàn)。二是加快推進(jìn)區(qū)級“城市中腦”建設(shè)，上接市級“城市大腦”，下通街鎮(zhèn)“城市小腦”，重點(diǎn)圍繞城市管理、社會治理、民生服務(wù)等需求，搭建豐富的人工智能應(yīng)用場景，探索跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和服務(wù)，推動城市網(wǎng)格化管理與社會綜合治理的深度融合，全面提高城市精細(xì)化管理水平。

四、結(jié)論

當(dāng)前，城市管理網(wǎng)格作為社會治理的基礎(chǔ)網(wǎng)格，與其他專業(yè)網(wǎng)格，呈條線狀發(fā)展，資源沒有得到整合，社會治理的整體效能沒有發(fā)揮出來。因此，借助整體性治理理論，通過整合、協(xié)調(diào)、責(zé)任治理機(jī)制，提高社會治理整體效能是重要路徑。首先是整合，形成基層社會治理一張網(wǎng)。即以城市網(wǎng)格化綜合管理體系為基礎(chǔ)，整合應(yīng)急管理指揮平臺，建立區(qū)級城市運(yùn)行綜合管理中心，并協(xié)調(diào)推進(jìn)街鎮(zhèn)“多網(wǎng)合一”建設(shè)。其次是需要從網(wǎng)格劃分、責(zé)任、標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)制、資源、效能等方面，進(jìn)一步推動網(wǎng)格精細(xì)化管理。最后，本文只是對閔行區(qū)進(jìn)行個(gè)案研究，缺乏對比研究，這需要在后續(xù)研究中加以深化。

Abstract：Grid management has been extended from urban management to social governance and public services， but it is linear and fragmented， which restricts the overall efficiency of social governance.We take the refined management based on grid in Minhang district of Shanghai as the context to carry out the empirical analysis，and find the " net" of social governance must be set on the city grid platform. Only when we lay the foundation well， we can then activate the "nerve endings" of refined city management， promote the overall efficiency of social governance， realize ?the social governance structure which is built by all， governed by all and shared by all.

Key words：grid refinement;grassroots social governance;overall efficiency

責(zé)任編輯：王 ?縉