淺析基層政府公共危機管理的困境與對策

摘 要：在社會轉(zhuǎn)型的大背景下，農(nóng)村社會矛盾日益凸顯，農(nóng)村公共危機事件多發(fā)，快速高效的處理公共危機事件，對于維護社會穩(wěn)定和構建基層治理現(xiàn)代化具有十分重要的作用。

關鍵詞：公共危機;基層治理;能力提升

一、問題的提出

在社會轉(zhuǎn)型的背景下，我國農(nóng)村社會矛盾也日漸凸顯，特別是城鎮(zhèn)化推進過程中，城郊結(jié)合部的農(nóng)村地區(qū)社會摩擦與利益沖突增多，矛盾的領域不斷擴大，因山界林權、集體土地征用、土地及資產(chǎn)兌外發(fā)包、財務問題、房屋拆遷、工程欠款等方面的糾紛引起的公共危機，涉及到經(jīng)濟、民事、行政、涉法訴訟、行政執(zhí)法等多個領域，公共危機事件發(fā)生的頻率和規(guī)模也在不斷增長?；鶎诱鳛檗r(nóng)村區(qū)域最直接的管理主體，農(nóng)村公共危機事件對基層政府管理直接提出了現(xiàn)實考驗，其行為影響著公共危機事件的處理效果。因此，提升基層政府公共管理能力，構建公共危機管理體系對于基層治理現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實意義。

二、基層政府公共危機管理中存在的問題

（一）理念方面的缺失

基層政府相關工作開展的過程中，部分工作人員自身的理念存在著一定的錯位，并且內(nèi)心存在對于社會和工作方面的不滿，工作過程中，價值取向出現(xiàn)錯誤，工作參與不夠積極，對于工作中的問題不能及時進行解決，工作效率較低，造成群眾對基層工作人員不信任，訴求難以解決。在公共危機管理情境中，這種危機主要是由于服務意識和利益訴求方面問題所造成的。對于突發(fā)事件的處理上，部分基層政府工作人員自身缺乏足夠的服務意識，對于公眾的生命財產(chǎn)安全不夠重視，并且在具體處理中，部分人員存在一定的隱瞞和作假的情況，對于政績過分關注，而不能合理、快速地對危機進行解決，導致了危機加劇。

（二）制度方面的缺失

對于公共管理工作來說，制度本身的制定和執(zhí)行是管理工作開展的重要前提，很多公共危機的出現(xiàn)都是由于制度方面存在問題，或者相關政策遭受質(zhì)疑所產(chǎn)生的。這種公共事務危機的影響力是不容忽視的，并且其表現(xiàn)形式較為廣泛，具有較強的積累性特點，具有較大的負面影響，其會導致公眾對于政府的使命、宗旨以及性質(zhì)產(chǎn)生懷疑。當前公共危機預警制度不夠完善，對于公共危機缺乏較強的防范能力，很難實現(xiàn)對于各類危機的有效預警和檢測。在危機的應對和處理上，相關法律法規(guī)不夠健全，法制基礎較為薄弱，很難為快速化解公共危機提供基礎。相關機構方面也存在一定的缺失，在對于公共危機解決的過程中，沒有設定專門的公共危機應對機構，相關運作的機制不夠科學規(guī)范，并且相關危機的處理上經(jīng)驗有限，很難確保有效地危機處理能力，從而導致了危機處理不適當?shù)葐栴}。

（三）人才隊伍方面的缺失

基層政府仍缺少應對公共危機的專業(yè)化隊伍。基層政府及各部門雖然成立了應對突發(fā)事件的管理機構，但在人員配備上大都實行兼職，人員編制沒有配備到位。由于各部門內(nèi)部負責的工作內(nèi)容繁雜，人力有限，難以全面綜合地開展各項應急的常規(guī)工作，這種狀況容易造成政令不通，管理不到位。同時，應對公共危機的專業(yè)人員的專業(yè)水平有待進一步提高。從調(diào)研中筆者了解到，一些部門應對突發(fā)危機事件的人員缺少專業(yè)化知識培訓，特別是遇到危害性極大的突發(fā)事件，由于工作人員的專業(yè)化水平有限，容易給應急人員帶來一定的傷害，從而導致另外一個危機事件的發(fā)生。專業(yè)知識的匱乏必然導致危機事件發(fā)生頻率的增加和危機事件影響范圍的擴大。因此，提高應對突發(fā)事件的專業(yè)人員的業(yè)務素質(zhì)是目前公共危機管理的一項重要內(nèi)容。

（四）應急物資儲備機制的缺失

基層政府應對公共危機的財政支出比例小，應急物資儲備機制不健全。從調(diào)研中筆者了解到，基層政府在預算中對應對公共危機管理的財政支出比例相當小，有的政府部門甚至沒有這項預算，只是在危機事件發(fā)生后，臨時從財政撥款，從而出現(xiàn)了“應急財政”的現(xiàn)象。由于用于公共危機管理的財政支出比例小，常規(guī)培訓和例行演練工作難以開展，這就導致了應急人員專業(yè)化隊伍建設落后的問題。同時，應急物資儲備機制不健全，快速調(diào)運保障能力弱?，F(xiàn)有的應急物資缺乏統(tǒng)籌管理，缺少應急物資儲備和快速調(diào)用的科學評估與決策機制，尚未形成科學規(guī)劃、布局合理的應急物資儲備，更新、輪換、補償政策不健全，物資儲備時間長，品種落后，不適應實際應急需要，沒有專項物資儲備配套。

三、提高基層政府公共危機管理能力的途徑

（一）加強理論指導，增強基層政府領導的公共危機意識，增強公民抗危機能力

先進的危機管理機制是建立在先進的危機管理意識之上的，危機意識是危機管理的起點。就絕大多數(shù)情況而言，突發(fā)公共事件的現(xiàn)場都在基層。第一時間、第一現(xiàn)場的基層干部、群眾怎樣應對突發(fā)事件，對于控制事態(tài)、搶險救援、戰(zhàn)勝災難至關重要。因此，應該加強基層領導公共危機管理的理論學習，把危機管理的教育和培訓納入到對政府官員和公共管理人員的教育和培訓中。對比分析國內(nèi)國際應對公共危機的先進經(jīng)驗，對提高基層領導公共危機意識，控制危機事件的發(fā)生，減少危機造成的損失將起到重要的作用。同時，還要注重培養(yǎng)公眾的危機意識，提高公民的抗危機能力。把應對各種突發(fā)事件的基本知識和技能教育列入教學計劃，盡早對公民開展危機應對教育。采取多種方式對社會公眾進行危機管理知識和技能教學，讓公眾掌握正確的應對危機的措施和方法，明確個人在危機中的職責，逐步提高公眾的抗危機能力。

（二）建立健全基層政府有效應對公共危機的預警機制

美國管理學家戴維·奧斯本和特得·蓋布勒曾經(jīng)說過：“政府管理的目的是使用少量錢預防，而不是花大量錢治療。”最有效的危機管理是避免危機與災害的發(fā)生。因此，現(xiàn)代政府危機管理的工作中心更傾向于災前防范。危機預警機制可以幫助政府對一定時期內(nèi)可能會發(fā)生的各種危機事先有充分的估計，并做好應急準備，選擇最佳應對策略。事實表明，健全的危機管理機制能夠使政府的處理措施更具針對性和有效性。因此，在公共危機管理上，需要建立健全基層政府的預警機制，設立危機信息的監(jiān)測平臺暢通危機信息的傳送通道，提升危機信息的分析能力，從而制定出有效應對危機的決策方案。

（三）提高基層政府公共危機管理專業(yè)人員的業(yè)務水平

采取理論學習、到上級對口部門擴大專業(yè)知識面及參加實際演練等形式，提高基層政府公共危機管理專業(yè)人員的業(yè)務素養(yǎng)。同時，可以在大學開設公共危機管理專業(yè)及課程，系統(tǒng)地培養(yǎng)應對公共危機的專業(yè)人員，并在就業(yè)時配置到基層危機管理機構。設置和增加基層政府公共危機管理專業(yè)人員的編制，為更好地應對未來的危機事件做好人力資源儲備工作。

（四）加大基層政府應對公共危機的財政投入力度

在應對公共危機事件的過程中，政府財政支出的根本作用在于化解風險，維護社會穩(wěn)定。從這個意義上講，各級政府應該根據(jù)公共風險來決定財政支出。當前政府在公共管理服務方面的投入嚴重不足，特別是應對公共危機的公共財政支出存在許多問題。面對各種公共危機，在公共財政的框架內(nèi)，基層政府啟動了財政應急撥款，為及時解決公共危機提供了強大的資金保障。但從政府處理歷次公共危機事件的過程中我們發(fā)現(xiàn)，財政的應急撥款屬于急事急辦、特事特辦的行政行為或決策，決策環(huán)節(jié)主要是人為因素在起作用。因此，基層政府在轉(zhuǎn)變政府職能的過程中，應該合理調(diào)整公共財政支出范圍，建立危機管理的財政保障體系，把危機管理經(jīng)費納入國家預算體系，建立國家反危機基金。解決資金問題除了政府承擔主體責任，擴大財政在公共事務方面的投入力度外，還應建立社會動員機制，擴大社會保險的覆蓋面，廣泛籌集社會資金。同時，借鑒國際成功經(jīng)驗，一方面提高預備費的提取比例，另一方面調(diào)整公共危機的政府投入結(jié)構。結(jié)構的調(diào)整主要體現(xiàn)在兩個方面：一是重視用于預警管理投入，這部分投入仍屬于日常管理所需，但最終落實到各部門經(jīng)常性預算安排中;二是穩(wěn)定事后救助投入，這部分投入是通過提取一定比例的預備費等形式來體現(xiàn)。通過提高公共財政在應對危機管理中的比例，進一步加強基層政府公共危機管理的效果。

基層政府是公共危機管理中解決突發(fā)事件的最直接的部門。當前我國危機管理的核心問題不是如何加強中央監(jiān)管的問題，而是如何盡快提高基層政府公共危機管理能力的問題。因此，必須采取有效措施提高基層政府應對突發(fā)事件的能力，以減少公共危機事件發(fā)生的頻率和損失。

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作者簡介：張翱（1993—），女，漢族，湖北宜昌人，碩士在讀，研究方向：區(qū)域社會治理。