對我國房地產(chǎn)稅建設(shè)的思考

文/侯曉燕，閩江學院經(jīng)濟與管理學院

1 引言

2010年，我國提出要加快房地產(chǎn)稅改革的工作，并在2011年在重慶、上海、杭州等地開展房地產(chǎn)稅的試點工作。2015年，國家頒布實施了《不動產(chǎn)登記暫行條例》，為房地產(chǎn)稅的開征奠定了一定的基礎(chǔ)。2018 年全國人大常委會將房地產(chǎn)稅法列入五年立法規(guī)劃的第一類項目，我國房地產(chǎn)稅的開征工作一直在穩(wěn)步推進。

2 開征房地產(chǎn)稅的意義

2.1 調(diào)控房價、穩(wěn)定房價

房地產(chǎn)稅的開征，在一定程度上可以改變房地產(chǎn)的成本，進而改變供求關(guān)系，影響房價。因此，通過適當?shù)亩愂瞻才?，可以利用房地產(chǎn)稅來調(diào)控房價、穩(wěn)定房價，改變我國房地產(chǎn)市場價格居高不下的現(xiàn)狀。具體來說，房地產(chǎn)稅可以在開發(fā)、持有和流通三個階段對房價產(chǎn)生影響：在房地產(chǎn)開發(fā)階段，開征房地產(chǎn)稅使開發(fā)商的成本提高，進而影響供給，造成供給下降；在流通階段，房地產(chǎn)稅的征收可以從供求兩個方面影響房價：一方面，稅負的變化造成買方成本的變化，影響房屋需求，另一方面，稅負的變化也同樣影響到賣方的成本，從而影響房屋供給；在房地產(chǎn)持有階段，征收房地產(chǎn)稅會使持有人的持有成本增加，從而影響到房屋需求，進而抑制投機?？偠灾?，開征房地產(chǎn)稅，對供求雙方的成本產(chǎn)生影響，通過改變供求關(guān)系，對房價產(chǎn)生影響，減少了房地產(chǎn)市場的投機需求，使房價更為穩(wěn)定。

2.2 調(diào)節(jié)居民收入差距

我國居民貧富差距較大，據(jù)測算，我國的基尼系數(shù)已經(jīng)達到了0.47（甚至有學者測算為0.5），遠遠超過了國際警戒線0.4的水平，說明我國當前貧富差異懸殊。而住房是我國居民的重要財產(chǎn)，多數(shù)情況下占據(jù)居民財富的極高比重，住房擁有量的差異是影響居民財富水平的重要指標。通過開征房地產(chǎn)稅，對住房擁有量較多的居民征收較多的稅收，可以縮小貧富差距，調(diào)節(jié)社會分配不均的問題，提高社會公平。

2.3 增加地方財政收入，提高地方公共建設(shè)收入

從國際經(jīng)驗來看，各國的房地產(chǎn)稅都是地方財政收入的來源，我國現(xiàn)有的房地產(chǎn)相關(guān)的稅收收入也是歸屬于地方的，但其比例遠遠低于發(fā)達國家的水平：在美國，房地產(chǎn)稅占地方財政收入的15%左右，韓國則占到了20%，而日本的這一比例甚至達到了40%，我國遠遠低于這一水平，以實行房地產(chǎn)稅試點的上海和重慶為例，其房地產(chǎn)稅收入僅占到地方財政收入的2.5%和3.5%。而房地產(chǎn)和土地天然的聯(lián)系也決定了地方在房地產(chǎn)稅的征收和管理上具有更多的優(yōu)勢，可以以較小的行政管理成本，較為高效地獲得房地產(chǎn)稅收收入。因此，開征房地產(chǎn)稅，可以增加地方財政收入，改變現(xiàn)在地方財政過多依賴土地出讓金的現(xiàn)狀，地方財政收入提高了，地方的公共建設(shè)和公共服務水平也將隨之提高。

2.4 保護土地資源

我國的地方財政收入不足，致使許多地方政府通過“賣地”來籌集地方財政資金。開征房地產(chǎn)稅可以說是解決地方財政困境的突破點，可以增加地方財政收入，調(diào)動地方政府改革的積極性，改變這種地方政府對土地財政的過多依賴現(xiàn)象，從而間接起到了保護土地資源的作用。而且調(diào)整后的房地產(chǎn)稅如果在計稅依據(jù)中能夠體現(xiàn)土地的增值，也有利于納稅人因稅負增加而重視土地資源的稀缺性，從而有利于保護土地資源。

3 我國當前對房地產(chǎn)征稅存在的問題

3.1 多稅并行，較為混亂

我國當前的稅制體系中涉及對房地產(chǎn)征稅的稅種較多：在房地產(chǎn)的開發(fā)環(huán)節(jié)，有耕地占用稅和土地增值稅；在房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)，有增值稅、城市維護和建設(shè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、印花稅、契稅，還有教育費附加；在房地產(chǎn)的保有環(huán)節(jié)，則有房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅。稅收種類多且混亂，交叉重復與缺位現(xiàn)象同時存在，由此難免帶來管理上的混亂。

3.2 稅制設(shè)計不合理

我國當前對房地產(chǎn)的征稅，開發(fā)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅種多且稅負重，而保有環(huán)節(jié)僅有城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅，且這兩個稅種的征稅范圍僅限于城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)，大量的農(nóng)村房產(chǎn)地產(chǎn)被摒棄在征稅范圍之外，再加上較多的免稅規(guī)定，所以造成了現(xiàn)有征稅范圍狹窄的事實。而在稅制設(shè)計上，城鎮(zhèn)土地使用稅以實際占有的土地面積作為計稅依據(jù)，不能體現(xiàn)土地增值問題；而房產(chǎn)稅以扣除一定費用后的房產(chǎn)原值和房產(chǎn)租金作為計稅依據(jù)也有其不合理性，房產(chǎn)原值不能體現(xiàn)房屋價值的變化，而房產(chǎn)租金作為納稅人的所得，歸入財產(chǎn)稅中征稅也缺乏一定的科學性。此外，現(xiàn)有稅制重開發(fā)流轉(zhuǎn)而輕保有的設(shè)計，使流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅種多且稅負重，而保有環(huán)節(jié)稅種少且稅負輕，這不僅不利于抑制房價，反而助長了房地產(chǎn)的投機行為。

3.3 稅費混淆不清

我國在房地產(chǎn)的管理上，除了設(shè)計有多種稅收，還有名目繁多的各種行政性收費，如房地產(chǎn)綜合開發(fā)管理費、土地登記費、土地閑置費、征地管理費、征地補償安置費、城市房屋安全鑒定費、土地權(quán)屬調(diào)查費、建筑施工安全管理費、城市房屋拆遷管理費、新增建設(shè)用地有償使用費等等，各種收費名目繁多，達到幾十種，加上現(xiàn)有的對房地產(chǎn)的各種征稅，稅費交雜，十分混亂。

3.4 城鄉(xiāng)差異明顯

我國目前對房地產(chǎn)的多種征稅主要限于城鎮(zhèn)，農(nóng)村的房屋不在征稅之列，這與國外的情況多有不同，各國在房地產(chǎn)的征稅上多把農(nóng)村的房屋涵蓋在內(nèi)。這種現(xiàn)象是由我國的城鄉(xiāng)差異現(xiàn)實造成的，我國農(nóng)村的房屋多屬于農(nóng)民家庭所有，農(nóng)民受收入限制，對房地產(chǎn)稅的負擔能力較差，這一現(xiàn)實造成了我國現(xiàn)有稅制的城鄉(xiāng)差異。

4 開征房地產(chǎn)稅面臨的難題

4.1 保護住房剛需問題

房地產(chǎn)稅開征的目的之一就是穩(wěn)定房價，因此，如何在保護住房剛需的情況下開征房地產(chǎn)稅是稅制設(shè)計中需要重點考慮的問題。我國當前房價高，居民買房負擔沉重，而從上海、重慶這幾年試點的結(jié)果以及國外征稅的情況來看，房地產(chǎn)稅在降低房價方面的作用極小，而是有利于房價穩(wěn)定，因此房地產(chǎn)稅開征后居民的購房成本并不會降低，購房依然是沉重的負擔之一，而在購房負擔之外再開征房地產(chǎn)稅，無疑會增加居民的住房負擔，這將不利于社會穩(wěn)定。因此，保護住房剛需的問題就理所當然的成了房地產(chǎn)稅制設(shè)計中的重點問題，如何在諸多的住房信息中將剛需的部分提煉出來實行免征是房地產(chǎn)稅面臨的難題之一。

4.2 房地產(chǎn)登記與估值系統(tǒng)完善問題

完善的房地產(chǎn)登記與估值系統(tǒng)是開征房地產(chǎn)稅的前提，2015年，我國出臺了《不動產(chǎn)登記暫行條例》，為房地產(chǎn)稅的開征奠定了一定的基礎(chǔ)，但我國目前的房地產(chǎn)登記與估值系統(tǒng)還達不到開征房地產(chǎn)稅的條件。全面開征房地產(chǎn)稅需要全面了解和掌握個人住房的相關(guān)信息以及個人家庭和婚姻的全面信息，而我國目前還做不到這一點。此外，房地產(chǎn)稅的計稅依據(jù)，需要房地產(chǎn)評估的專業(yè)人員根據(jù)房屋的實際狀況對房屋的價值給出精確的估值，這需要成立專門的評估機構(gòu)，并需要大量的專業(yè)評估人員，這一點當前也很難做到。

4.3 避免重復征稅問題

我國目前對房地產(chǎn)存在多個稅種的征稅及名目繁多的各種收費，若不簡并現(xiàn)有的稅種而直接開征房地產(chǎn)稅，必然使重復征稅問題更加嚴重。而簡并稅種，需要考慮的問題極多，這也是房地產(chǎn)稅開征面臨的難題之一。首先要確定哪些稅費存在零散征收、重復征收的問題，其次要確定整合簡并的稅費種類，第三，確定了需要整合的稅費之后如何將這些項目安排到新的房地產(chǎn)稅中，按照什么樣的比例和基數(shù)進行整合，這些都是要經(jīng)過大量的繁瑣的工作才能完成的任務。

4.4 住房權(quán)屬關(guān)系復雜

目前，我國住房的權(quán)屬關(guān)系復雜，多種產(chǎn)權(quán)并存，包括國有產(chǎn)權(quán)的房產(chǎn)、集體所有的房產(chǎn)、私人所有的房產(chǎn)等，個人的房產(chǎn)也分為商品房、保障房、經(jīng)濟適用房、房改房、拆遷安置房等等，另外還有不具有法律地位的小產(chǎn)權(quán)房，相同現(xiàn)值的住房可能代表不同的取得成本和不同的個人收入狀況，這些不同權(quán)屬的住房是一視同仁的全部征稅，還是分門別類的區(qū)別對待，也是房地產(chǎn)稅設(shè)計上的難點。

4.5 現(xiàn)有土地與財政制度限制

房地產(chǎn)稅征稅的前提是私有財產(chǎn)，而我國的國有土地所有權(quán)是屬于國家的，房屋所有人擁有的是一定期限內(nèi)的土地使用權(quán)，目前住宅建設(shè)用地在使用期滿后自動續(xù)期的規(guī)定在一定程度上為房地產(chǎn)的征稅確立了前提，但是在所有權(quán)國有的情況下，依然存在名不正言不順的問題。另外，我國地方財政長期依賴土地出讓金，如果征收房地產(chǎn)稅，則要用房地產(chǎn)稅來替代土地出讓金，如何理順二者的關(guān)系也是一個難題。

5 房地產(chǎn)稅設(shè)計的思路

5.1 征稅對象選擇

新的房地產(chǎn)稅在征稅范圍的選擇上建議將所有地區(qū)、所有類型的房地產(chǎn)均納入征稅，這就意味著房地產(chǎn)的征稅范圍從城鎮(zhèn)擴大到了農(nóng)村，能夠把農(nóng)村和小城鎮(zhèn)中多套豪宅的擁有者涵蓋入征稅范圍，也將各種不同產(chǎn)權(quán)的住房均涵蓋在內(nèi)，包括了經(jīng)營性和非經(jīng)營性的房地產(chǎn)，并對流轉(zhuǎn)和持有同時征稅。這樣的稅制設(shè)計在征稅范圍上具有廣泛性，突破了原有的城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅的限制，使新的房地產(chǎn)稅能夠簡并替代原有的城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅，這也將使征稅更加穩(wěn)定，有利于保證地方的財政收入，也為今后房地產(chǎn)稅的發(fā)展留出了空間。至于現(xiàn)存的部分農(nóng)村納稅人需要照顧、行政事業(yè)單位房產(chǎn)需要免稅、低收入的納稅人及不同產(chǎn)權(quán)的納稅人需要區(qū)別對待的問題，可以在減免稅項目中做出規(guī)定。

5.2 稅率設(shè)計

我國現(xiàn)有的在房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)征收的城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅稅負明顯偏低，若以此為依據(jù)制定稅率，則不能適應新房地產(chǎn)稅代替土地出讓金成為地方主要財政收入的功能，建議根據(jù)現(xiàn)有的土地出讓金、城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅的收入總額來核算新房地產(chǎn)稅的稅收規(guī)模，并根據(jù)稅收規(guī)模來確定稅率。中央根據(jù)統(tǒng)計情況設(shè)定幅度比例稅率，由各地在幅度內(nèi)進行選擇，形成實際上的差別比例稅率，體現(xiàn)因地制宜的原則。

5.3 減免稅與免征額

可參照現(xiàn)行的房產(chǎn)稅與城鎮(zhèn)土地使用稅的規(guī)定，對農(nóng)村居民的普通住宅免稅，對行政與事業(yè)的辦公用地免稅，對公共設(shè)施、公共建設(shè)用地免稅。對于征稅的房地產(chǎn)，合理設(shè)計免征額。免征額有按套免征與按面積免征的區(qū)別，由于不同類型、不同區(qū)域的房地產(chǎn)價值差異過大，按套免征顯然不合理。而按面積免征，有兩種做法，一是對一個家庭統(tǒng)一規(guī)定一個免征的面積，另一種做法是規(guī)定人均的免征面積，按家庭的實際人口進行核算。第一種做法操作上更為簡便，但對于家庭人口不同的納稅人也有征稅上的不公平存在。第二種做法更為復雜，對稅收征管的要求更高，但也更為公平和現(xiàn)實。而新的房地產(chǎn)稅要做到更為公平合理，顯然采用第二種做法更為可取。

5.4 計稅依據(jù)

根據(jù)國外的普遍情況，建議將房地產(chǎn)的評估值作為計稅依據(jù)，這樣的計稅依據(jù)將使房地產(chǎn)稅具有一定的彈性。這一計稅依據(jù)的設(shè)立也需要地方成立專門的房地產(chǎn)評估部門并培養(yǎng)評估技術(shù)人員，同時要建立各部門互相配合的機制，如此才能保證房地產(chǎn)稅的有效征收。