田園綜合體PPP融資模式分析

李圣梅　肖立華　關(guān)小艷

摘要：田園綜合體因其建設(shè)周期長、所需金額大，項(xiàng)目具有一定的公共產(chǎn)品特性而適合采用PPP融資模式。從田園綜合體項(xiàng)目采用PPP融資模式的必要性與可行性入手，結(jié)合財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫中的田園綜合體PPP項(xiàng)目，分析了田園綜合體PPP項(xiàng)目的運(yùn)行流程與運(yùn)作模式以及投資回報(bào)機(jī)制，提出了田園綜合體PPP項(xiàng)目實(shí)施的關(guān)鍵性問題，即選擇專業(yè)化社會資本進(jìn)行項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營、確定合理的利益分享與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制、確保PPP項(xiàng)目合同的靈活性和合理性。

Abstract： The Pastoral Complex is suitable for PPP financing mode because of its long construction period， large amount capital and certain public product characteristics. Starting from the necessity and feasibility of adopting PPP financing mode in the Pastoral Complex project， combined with the Pastoral Complex PPP project in the PPP project database of the Ministry of Finance， this paper analyzes the operation process， operation mode and investment return mechanism of the Pastoral Complex PPP project， and puts forward the key issues of the implementation of the Pastoral Complex PPP project， that is， select professional social capital for the construction and operation of the project， determine reasonable mechanism of benefit sharing and risk sharing， and ensure the flexibility and rationality of PPP project contract.

關(guān)鍵詞：田園綜合體;PPP融資模式;運(yùn)行模式;投資回報(bào)機(jī)制

Key words： the Pastoral Complex;PPP financing mode;operation mode;the mechanism of return on investment

中圖分類號：F283;F323? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2019）33-0123-03

0? 引言

田園綜合體是2017年中央一號文件中提出來的新概念，是以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，集農(nóng)業(yè)、旅游、康養(yǎng)等多產(chǎn)業(yè)為一體的綜合體，是順應(yīng)農(nóng)村供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的一種可持續(xù)性模式，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要支撐。依據(jù)山東省田園綜合體建設(shè)地方標(biāo)準(zhǔn)，田園綜合體建設(shè)涉及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)、生活居住區(qū)、文化景觀區(qū)、休閑聚居區(qū)和公共服務(wù)區(qū)五大功能區(qū)域，農(nóng)業(yè)多功能的開發(fā)和綜合體內(nèi)配套設(shè)施的建設(shè)周期長，所需資金數(shù)量大，解決田園綜合體建設(shè)資金成為現(xiàn)代農(nóng)村發(fā)展的關(guān)鍵問題。2014年以來，中央出臺大量文件大力推廣政府與社會資本合作模式（即PPP模式），鼓勵(lì)社會資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，取得了一定的成績，也積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。田園綜合體的基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施具有公共產(chǎn)品的特性，非常適合政府與社會資本合作的模式。在田園綜合體發(fā)展的新時(shí)期，采用PPP模式充分利用市場吸引社會資本參與田園綜合體建設(shè)，對解決建設(shè)資金問題具有重要意義。

1? 田園綜合體項(xiàng)目采用PPP融資模式的必要性與可行性

1.1 田園綜合體項(xiàng)目采用PPP融資模式的必要性

1.1.1 PPP模式可以撬動(dòng)社會資本，擴(kuò)大建設(shè)資金來源，減輕政府財(cái)政壓力

田園綜合體建設(shè)涉及到農(nóng)民安置、土地資源整合、各種配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)以及功能區(qū)的建設(shè)等，所需投資總額巨大。通過PPP模式，開展政府與社會資本合作，可以發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，擴(kuò)大資金來源，撬動(dòng)社會資本投入田園綜合體的建設(shè)，解決田園綜合體建設(shè)資金問題。

1.1.2 PPP模式可以“融智”，提高項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效率與時(shí)間效率

PPP模式通過政府和社會資本合作，由政府和社會資本通過風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)與利益共享的方式共同來提供公共產(chǎn)品和基礎(chǔ)設(shè)施。田園綜合體的開發(fā)建設(shè)與建成后的運(yùn)營管理都需要專業(yè)能力和專業(yè)經(jīng)驗(yàn)，PPP模式不僅可以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目融資，還可以通過項(xiàng)目招標(biāo)選擇專業(yè)化企業(yè)進(jìn)行合作，實(shí)現(xiàn)“融智”，引入專業(yè)資源，讓專業(yè)的人干專業(yè)的事，從而提高項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效率和時(shí)間效率。

1.2 田園綜合體項(xiàng)目采用PPP融資模式的可行性

1.2.1 國家政策鼓勵(lì)支持社會資本參與田園綜合體建設(shè)

2017年6月，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會資本合作的實(shí)施意見》（財(cái)金[2017]50號），明確提出“加大對農(nóng)業(yè)農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域推廣運(yùn)用PPP模式的政策扶持力度”，重點(diǎn)引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會資本參與包括田園綜合體在內(nèi)的六大領(lǐng)域農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，田園綜合體成為農(nóng)業(yè)PPP投資的重點(diǎn)領(lǐng)域。

3.2 確定合理的利益分享與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制

田園綜合體PPP模式的關(guān)鍵是統(tǒng)籌安排和平衡分配政府、社會資本和用戶的利益，通過政府與社會資本合作，政府主導(dǎo)公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，社會資本實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的合理回報(bào)，用戶享受高性價(jià)比的公共產(chǎn)品和服務(wù)。

田園綜合體PPP項(xiàng)目中政府和社會資本所獲得的收益應(yīng)與其所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)相匹配。田園綜合體PPP項(xiàng)目在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享方面，不同的投資回報(bào)機(jī)制下風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)和收益分配情況應(yīng)有所不同。不同投資回報(bào)機(jī)制下田園綜合體PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與收益分配如表4所示。

3.3 確保PPP項(xiàng)目合同的靈活性和合理性

由于田園綜合體PPP項(xiàng)目合同期限長，在合同起草時(shí)，往往很難充分考慮、準(zhǔn)確把握將來會發(fā)生的變化，只能根據(jù)當(dāng)前情況制定合同條款。當(dāng)環(huán)境條件發(fā)生變化時(shí)，可能會出現(xiàn)合同條款已不能滿足項(xiàng)目管理的需要，但還得按照合同條款執(zhí)行的不合理現(xiàn)象。因此在項(xiàng)目初期應(yīng)通過專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)研和分析，全面評估項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，盡可能做好項(xiàng)目生命周期各階段的規(guī)劃。同時(shí)，在起草合同時(shí)，保留一定的靈活性，以應(yīng)對將來可能的環(huán)境條件改變。

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