市屬中學(xué)績(jī)效預(yù)算管理研究文獻(xiàn)綜述

(重慶理工大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院 重慶 400054)

一、研究意義

2011年財(cái)政部出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見》(財(cái)預(yù)〔2011〕416號(hào))明確指出“預(yù)算編制有目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控，預(yù)算完成有評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋，反饋結(jié)果有應(yīng)用”，此后，行政事業(yè)單位預(yù)算改革的重點(diǎn)就轉(zhuǎn)變成為績(jī)效預(yù)算。然而，我國(guó)的績(jī)效預(yù)算發(fā)展進(jìn)程緩慢，存在諸多問題，如管理制度不健全、基礎(chǔ)工作相對(duì)滯后等。針對(duì)這些問題，國(guó)家相繼出臺(tái)了法律及管理辦法，強(qiáng)調(diào)各單位貫徹執(zhí)行績(jī)效預(yù)算的理念，加強(qiáng)績(jī)效監(jiān)督并開展績(jī)效評(píng)價(jià)，再將評(píng)價(jià)結(jié)果與下期預(yù)算相掛鉤，為我國(guó)中學(xué)創(chuàng)建系統(tǒng)化的績(jī)效預(yù)算管理模式提供助力。

全額撥款事業(yè)單位的最大特點(diǎn)是經(jīng)費(fèi)來源單一，其中典型代表就是市屬中學(xué)。目前中央及地方財(cái)政部門正積極地研制并試行績(jī)效預(yù)算管理辦法，部分單位已初見成效，然而大部分行政事業(yè)單位在具體實(shí)施過程中仍收效甚微。對(duì)于市屬中學(xué)，其教育年度與預(yù)算年度不同，社會(huì)屬性比較突出，因此，其績(jī)效預(yù)算管理體系需要更加科學(xué)化和精細(xì)化。

二、概念界定

本文提到的研究對(duì)象“市屬中學(xué)”是指收入來源于全額財(cái)政撥款、按照國(guó)家教育部相關(guān)法律法規(guī)設(shè)立的、由國(guó)家承辦的初級(jí)中學(xué)。其設(shè)立目的旨在為初中一年級(jí)至初中三年級(jí)的學(xué)生提供教育教學(xué)服務(wù)，不包括由社會(huì)人士或機(jī)構(gòu)承辦、管理的私立中學(xué)或其他非財(cái)政全額撥款單位。

三、現(xiàn)狀分析

本文通過學(xué)校圖書館借閱書籍、搜索中國(guó)知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫等多種途徑，廣泛查閱英、美、德、法等多國(guó)教育績(jī)效預(yù)算管理研究成果，并進(jìn)行整理提煉，希望能為我國(guó)績(jī)效預(yù)算管理發(fā)展提供助力。

(一)國(guó)外研究現(xiàn)狀

Charles Benson(1989)研究指出，一個(gè)國(guó)家在教育領(lǐng)域的投入能否取得較好的結(jié)果，取決于教育經(jīng)費(fèi)的充分投入、教育成果的基本實(shí)現(xiàn)以及教育資源的公平分配。其中，每個(gè)學(xué)生接觸到的教育資源對(duì)其學(xué)業(yè)能力培養(yǎng)和人生發(fā)展有重大意義，但教育資源平均分配的前提是要求國(guó)家各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展。

Alina(1996)提出物價(jià)上升以及受教學(xué)生數(shù)量不斷增加，導(dǎo)致多數(shù)學(xué)校的教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算出現(xiàn)較大偏差，因此，政府致力于推進(jìn)校企合作、加大撥款力度以及完善學(xué)校自身經(jīng)費(fèi)績(jī)效預(yù)算管理等方式實(shí)現(xiàn)其他收入。此外，實(shí)施績(jī)效導(dǎo)向監(jiān)督政策和提升高校水平競(jìng)爭(zhēng)力是德國(guó)教育績(jī)效預(yù)算管理的重大改革。高校必須對(duì)自己做的每一項(xiàng)決策負(fù)責(zé),并且能夠充分利用財(cái)政撥款收入，制訂合適的教育發(fā)展計(jì)劃，科學(xué)配置教育資源，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)經(jīng)費(fèi)使用觀念。Massimiliano Bratty建立以科研、教學(xué)輔助、學(xué)校管理、教學(xué)和后勤為基礎(chǔ)的英國(guó)高?？?jī)效指標(biāo)體系，并分別設(shè)置了針對(duì)性的關(guān)鍵指標(biāo)。Vern Brimley提出：“教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算不是簡(jiǎn)單地根據(jù)在校生人數(shù)來制訂教育經(jīng)費(fèi)的分配情況，而應(yīng)基于學(xué)生的實(shí)際需求制定學(xué)校相關(guān)教育計(jì)劃和發(fā)展計(jì)劃，再通過編制預(yù)算計(jì)劃，確保實(shí)現(xiàn)目標(biāo)?！彼麄冋J(rèn)為根據(jù)學(xué)生的需求和學(xué)校的發(fā)展計(jì)劃來編制預(yù)算，才能有力保障財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)的合理使用。

盡管這些文章發(fā)表時(shí)間久遠(yuǎn)，但詳盡論述了國(guó)外綜合性高校早期預(yù)算管理改革過程和所取得的結(jié)果。整體上看，其績(jī)效改革是比較成功的，故也值得我國(guó)參考借鑒，并對(duì)我國(guó)市屬中學(xué)教育單位預(yù)算改革具有一定的指導(dǎo)意義。

(二)國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀

喬春華(2013)認(rèn)為，我國(guó)高校預(yù)算存在的幾大問題：預(yù)算編制與高校戰(zhàn)略規(guī)劃不匹配，預(yù)算編制方法單一，忽視預(yù)算的執(zhí)行，未編制績(jī)效預(yù)算，缺乏績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)，預(yù)算不公開透明，預(yù)算編制政治色彩強(qiáng)，預(yù)算的罰則不明晰。市屬中學(xué)預(yù)算管理中也存在著相似問題。

萬波也指出，市屬中學(xué)預(yù)算的關(guān)鍵問題是缺乏準(zhǔn)確性和科學(xué)性的預(yù)算編制，執(zhí)行力度不夠，績(jī)效預(yù)算體系不健全，認(rèn)為只有完善市屬中學(xué)績(jī)效預(yù)算制度，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行力和約束力等，才能解決學(xué)校經(jīng)費(fèi)管理所處的困境。薛海平教授強(qiáng)調(diào)，健全我國(guó)市屬中學(xué)的績(jī)效預(yù)算制度需著手于推行校本預(yù)算、改革學(xué)校預(yù)算績(jī)效考核模式、實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期、建立學(xué)校會(huì)計(jì)基金管理系統(tǒng)、建立全國(guó)市屬中學(xué)預(yù)算數(shù)據(jù)庫。

凌蕓(2015)在優(yōu)化高校經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)研討會(huì)中表明，明確經(jīng)費(fèi)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，并以此為基礎(chǔ)編制預(yù)算才是績(jī)效管理關(guān)鍵；同時(shí)健全考評(píng)系統(tǒng)，量化評(píng)價(jià)各項(xiàng)資源實(shí)際轉(zhuǎn)化的成果。除此之外，他提出政府首先要補(bǔ)充完善法律法規(guī)體系，核心在于適應(yīng)中學(xué)績(jī)效預(yù)算體制改革潛在要求，并強(qiáng)化預(yù)算約束力；其次要引進(jìn)戰(zhàn)略地圖、平衡計(jì)分卡等績(jī)效評(píng)價(jià)方法；最后是對(duì)績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督。

吳艷芳(2016)提出通過決策成本法和建模，在學(xué)校各項(xiàng)預(yù)算支出項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)投入，與學(xué)?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)產(chǎn)出搭建合理的“因果關(guān)系”模型，以此完善預(yù)算編制提供決策信息，實(shí)現(xiàn)中央對(duì)學(xué)校財(cái)政撥款的有效評(píng)估和管理。

四、文獻(xiàn)評(píng)述

關(guān)于教育績(jī)效預(yù)算，不同的學(xué)者有不同的理解和研究。綜合國(guó)內(nèi)外專家學(xué)者多年研究，在財(cái)政教育資源的配置、教育經(jīng)費(fèi)管理、財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理等方面取得了累累碩果。然而現(xiàn)有研究成果往往側(cè)重于理論，缺乏實(shí)務(wù)案例研究，尤其突出缺少的是中小學(xué)教育績(jī)效的案例研究。除此之外，現(xiàn)有文獻(xiàn)主要集中于預(yù)算制度與編制方法，對(duì)績(jī)效預(yù)算的研究相對(duì)匱乏，且研究對(duì)象也主要選取高校，對(duì)中小學(xué)預(yù)算的關(guān)注遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。市屬中學(xué)不同于基礎(chǔ)義務(wù)教育范疇，也與高校管理存在區(qū)別，不僅數(shù)量多于高校，而且財(cái)政撥款金額大，因此，有必要對(duì)其特殊的預(yù)算管理進(jìn)行單獨(dú)研究。

通過對(duì)學(xué)者們的文獻(xiàn)研究，本文認(rèn)為，我國(guó)市屬中學(xué)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展不僅需要財(cái)政部、教育部投入經(jīng)費(fèi)，還需要多方進(jìn)行資源整合，開拓融資渠道、優(yōu)化預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)共享，關(guān)注資金投入成本與使用效益。教育預(yù)算中，學(xué)生需求、教師待遇和積極性問題不容忽視，美國(guó)等OECD國(guó)家實(shí)行的校本預(yù)算迎合了這種內(nèi)在需求，具有民主性、科學(xué)性、先進(jìn)性。其改革后的績(jī)效預(yù)算管理強(qiáng)調(diào)優(yōu)化績(jī)效評(píng)價(jià)與預(yù)算執(zhí)行，將評(píng)價(jià)與成果掛鉤、下放管理權(quán)限并堅(jiān)決落實(shí)執(zhí)行問責(zé)。

隨著我國(guó)教育改革的深入，教育資源管理與經(jīng)費(fèi)績(jī)效預(yù)算管理逐步成為國(guó)民關(guān)注熱點(diǎn)。市屬中學(xué)合法的財(cái)務(wù)收入來源、完整的會(huì)計(jì)入賬管理，合理合法的財(cái)務(wù)支出范圍，安全管理的資金，精準(zhǔn)的會(huì)計(jì)處理，專項(xiàng)資金是否?？顚Ｓ?，經(jīng)費(fèi)投入產(chǎn)出比，是否有效益，能否促進(jìn)貫徹落實(shí)教育的重大舉措等問題的解決都迫在眉睫。我國(guó)市屬中學(xué)績(jī)效預(yù)算管理仍處于探索階段，為了使教育經(jīng)費(fèi)利用最大化，必須促使學(xué)校樹立績(jī)效管理理念，但在實(shí)際執(zhí)行過程中，具有財(cái)政教育投入投資成本大、產(chǎn)出效果低、資金使用不合適、缺乏有效管理等問題。一方面，資金使用直接影響對(duì)財(cái)政資源的使用，為了克服這些不良觀念，必須完善系統(tǒng)的法律法規(guī)，提升資金的使用效能。因此，對(duì)于中等學(xué)校的管理者而言，在財(cái)政經(jīng)費(fèi)績(jī)效預(yù)算管理中，我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到學(xué)校經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的制約因素，通過完善績(jī)效預(yù)算管理政策，促進(jìn)中等學(xué)?？?jī)效預(yù)算管理經(jīng)濟(jì)體系和教育體系的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。