城市社區(qū)工作者成長(zhǎng)的制約因素與建設(shè)路徑

崔蘇菁 翟年祥

摘? ?要： 社區(qū)治理是國(guó)家治理體系中最基礎(chǔ)的組成要素，也是打造共建共治共享的社會(huì)治理格局的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。要進(jìn)一步發(fā)揮社區(qū)治理在新時(shí)代治理能力現(xiàn)代化過(guò)程中的作用，就需要建設(shè)一支適應(yīng)新形勢(shì)、新要求，有能力、敢擔(dān)當(dāng)?shù)纳鐓^(qū)工作者隊(duì)伍。為進(jìn)一步提高社區(qū)治理水平，促進(jìn)銅陵社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)，必須提高隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)素質(zhì)和職業(yè)素養(yǎng)、完善隊(duì)伍的綜合培訓(xùn)機(jī)制、注重隊(duì)伍的激勵(lì)制度建設(shè)、構(gòu)建配套的績(jī)效考評(píng)體系、規(guī)范社區(qū)工作的職能定位。

關(guān)鍵詞： 城市社區(qū); 社區(qū)治理; 社區(qū)工作者

中圖分類(lèi)號(hào)： F038.2? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2019.04.009

2017年黨的十九大報(bào)告明確提出要“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”，并要求不斷“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移”。社區(qū)是城市的細(xì)胞，是城市最基層的組織。社區(qū)工作者作為執(zhí)政的“神經(jīng)末梢”，其治理社區(qū)的能力與水平不僅影響到能否將黨和國(guó)家治理意圖全面落到實(shí)處，能否提供讓人民群眾滿(mǎn)意的服務(wù)，更是形成良好的政社關(guān)系的關(guān)鍵“粘合劑”。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的進(jìn)程日益加速。在加速過(guò)程中，社區(qū)的發(fā)展出現(xiàn)了更為復(fù)雜的情況，比如社區(qū)居民人口不斷增加、社區(qū)人口結(jié)構(gòu)愈加復(fù)雜化等。這些日益復(fù)雜的情況和變化一方面對(duì)城市社區(qū)治理工作提出了新的挑戰(zhàn)，另一方面也對(duì)直接從事社區(qū)治理的社區(qū)工作者提出了更高更嚴(yán)的新要求。筆者通過(guò)對(duì)城市社區(qū)工作者的概念界定，影響銅陵市TG區(qū)社區(qū)工作者功能發(fā)揮的制約因素入手，有針對(duì)性地提出如何建設(shè)一支高素質(zhì)、專(zhuān)業(yè)化的人才隊(duì)伍，以更好地發(fā)揮社區(qū)工作者的功能和作用，滿(mǎn)足城市社區(qū)治理的新要求。

一、城市社區(qū)和社區(qū)工作者概述

（一）城市社區(qū)和社區(qū)工作者概念

社區(qū)是一個(gè)城市治理的基本單位，也是一個(gè)城市開(kāi)展各項(xiàng)工作的落腳點(diǎn)。[1] 費(fèi)孝通先生是我國(guó)最早將社區(qū)作為分析社會(huì)組織和制度的基本單元的學(xué)者，他認(rèn)中國(guó)社區(qū)有著自己獨(dú)特的構(gòu)成樣態(tài)及組織功能。[2] 隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科技的進(jìn)步，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速發(fā)展，國(guó)家—社會(huì)關(guān)系從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的管控階段逐步邁向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的多元治理階段，最初以普通街道居民區(qū)、單位大院社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)為主的傳統(tǒng)社區(qū)模式已然發(fā)生改變。我國(guó)社會(huì)正在從熟人社會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)槟吧松鐣?huì)，各類(lèi)新型社區(qū)類(lèi)型及相應(yīng)的新型鄰里關(guān)系不斷涌現(xiàn)，比如各類(lèi)商品房小區(qū)、回遷房和房改房小區(qū)以及新型農(nóng)村社區(qū)等。新的城市社區(qū)已然是現(xiàn)代社會(huì)治理的主要對(duì)象。就行政體系而言，民政部早在《關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》中指出，城市社區(qū)是指經(jīng)過(guò)社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調(diào)整的居民委員會(huì)轄區(qū)。結(jié)合近些年學(xué)者對(duì)城市社區(qū)的研究，筆者所指的城市社區(qū)為：在一定省、市地域范圍內(nèi)，建立在城市規(guī)劃基礎(chǔ)上的、有著共同的公共利益訴求和需要的人們相互交往而形成的、有較為一致認(rèn)同感的社會(huì)生活共同體。

社區(qū)工作者是我國(guó)社區(qū)建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的一個(gè)新名詞，是社會(huì)工作者的重要組成部分。[3] 城市社區(qū)工作者在社區(qū)治理過(guò)程中，既是黨和國(guó)家政策和理念的傳達(dá)和宣傳者，更是社區(qū)共建單位和社區(qū)居民服務(wù)的踐行者。就城市社區(qū)工作者的界定而言，國(guó)外研究通常認(rèn)為其是“雙專(zhuān)業(yè)化”的社會(huì)工作者，一方面具他們有著專(zhuān)業(yè)化的社工教育背景，另一方面他們擁有專(zhuān)業(yè)化的工作執(zhí)照。社區(qū)工作者受雇于社會(huì)福利服務(wù)機(jī)構(gòu)，他們?cè)谏鐓^(qū)范圍內(nèi)開(kāi)展工作，以社區(qū)發(fā)展及居民需求的滿(mǎn)足為工作目標(biāo)。[4] 鑒于中外歷史淵源和社會(huì)發(fā)展階段的不同，國(guó)外的定義并不適用于我國(guó)對(duì)社區(qū)工作者的界定和研究。目前我國(guó)對(duì)社區(qū)工作者的研究?jī)?nèi)容雖各有側(cè)重，但在定義社區(qū)工作者時(shí)不同的研究也是存在一致性的。首先，社區(qū)工作者是社會(huì)工作者的組成部分。社區(qū)工作者是社區(qū)社會(huì)工作者的簡(jiǎn)稱(chēng)，它的外延要小于社會(huì)工作者。其次，社區(qū)工作者有廣義和狹義之分。廣義的社區(qū)工作者是指從事社區(qū)建設(shè)和服務(wù)的所有專(zhuān)職和兼職人員。如宋豪（2018）在其研究中指出，社區(qū)工作隊(duì)伍包括以下幾類(lèi)：一是社區(qū)專(zhuān)職工作者， 如書(shū)記、主任和其他專(zhuān)職人員;二是由街道招聘后委托第三方人力資源公司予以聘用的工作人員，如治安義務(wù)巡防隊(duì)、流動(dòng)人口協(xié)管員等;三是由相關(guān)部門(mén)直接管理指派到社區(qū)從事相關(guān)工作的人員，比如法律咨詢(xún)、社區(qū)矯正工作者和禁毒工作者等。[5] 他認(rèn)為這些專(zhuān)職工作人員和志愿者隊(duì)伍， 都為社區(qū)建設(shè)和社區(qū)事業(yè)貢獻(xiàn)出了力量， 都屬于社區(qū)工作隊(duì)伍中的一員。狹義的社區(qū)工作者指的是社區(qū)居民委員會(huì)工作人員，如郭圣莉、 張良（2018）認(rèn)為以提供社區(qū)服務(wù)、促進(jìn)社區(qū)發(fā)展為主要職業(yè)的專(zhuān)職工作人員是現(xiàn)代社會(huì)治理中的社區(qū)工作者。[6] 李敏（2008）認(rèn)為社區(qū)居委會(huì)所有成員，無(wú)論是社區(qū)黨組織書(shū)記與副書(shū)記，還是社區(qū)居委會(huì)主任與副主任，抑或是黨務(wù)工作者等都是社區(qū)工作者。[7]筆者所研究的社區(qū)工作者就是狹義層面上的社區(qū)工作者。

（二）社區(qū)工作者在社區(qū)治理中的功能定位

社區(qū)工作者的功能定位是指對(duì)其在實(shí)際社會(huì)工作中，按照職業(yè)的規(guī)范和要求，對(duì)自身工作的專(zhuān)業(yè)認(rèn)知。[8] 社區(qū)工作者是社區(qū)治理工作的踐行者，其在社區(qū)發(fā)展過(guò)程中的角色扮演情況直接決定著社區(qū)治理工作的功能和成效，也影響著社區(qū)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。羅斯（Murray Ross）認(rèn)為社區(qū)工作者是引導(dǎo)者、促成者、治療者，通過(guò)幫助居民選擇發(fā)展目標(biāo)和決定需要、鼓勵(lì)參與社區(qū)發(fā)展、緩和社區(qū)矛盾與沖突、消除社區(qū)緊張以及調(diào)和社區(qū)結(jié)構(gòu)等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)其功能發(fā)揮。[9]? 隋玉杰指出社區(qū)工作者承擔(dān)了促進(jìn)者、中介者、服務(wù)者、調(diào)查設(shè)計(jì)者、合法權(quán)益維護(hù)者和宣傳者六種角色。[9] 總體說(shuō)來(lái)，社區(qū)工作者的角色和功能在社區(qū)發(fā)展的不同階段和不同問(wèn)題方面呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)。結(jié)合對(duì)以上研究的梳理，社區(qū)工作者的具體功能和作用可概括為以下三種：

一是社區(qū)治理的踐行者。社區(qū)工作者是基層治理的實(shí)踐者，政府部門(mén)的各項(xiàng)工作，無(wú)論是政策宣傳還是政策的執(zhí)行和落實(shí)，都需要社區(qū)工作者作為治理主體來(lái)完成。有關(guān)調(diào)研顯示，社區(qū)居委會(huì)的實(shí)際工作內(nèi)容有十大類(lèi) 110 余項(xiàng)[10]，這百多項(xiàng)工作的落實(shí)都需要社區(qū)工作者來(lái)具體執(zhí)行。

二是社區(qū)居民的服務(wù)者。社區(qū)工作者根據(jù)居民需要和偏好提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù);同時(shí)根據(jù)社區(qū)資源情況，提供多元化的服務(wù)項(xiàng)目，滿(mǎn)足社區(qū)發(fā)展需求。

三是社區(qū)發(fā)展的協(xié)調(diào)者。社區(qū)在政府和居民之間的中介作用決定了社區(qū)工作者是社區(qū)與外界、社區(qū)之間、社區(qū)內(nèi)部群體之間的溝通者和協(xié)調(diào)者。通過(guò)承擔(dān)這種媒介角色，社區(qū)工作者向基層政府反饋居民意見(jiàn)和建議，獲得群眾對(duì)政府的認(rèn)可和支持，形成政社聯(lián)動(dòng)，共同推進(jìn)社區(qū)發(fā)展和社區(qū)治理。

二、制約社區(qū)工作者隊(duì)伍功能發(fā)揮的影響要素分析

（一）銅陵市社區(qū)工作者概況

銅陵市現(xiàn)轄三區(qū)一縣，總?cè)藬?shù)171.2萬(wàn)人。銅陵市社區(qū)工作者1331人，其中TG區(qū)社區(qū)工作者846人，占社區(qū)工作者總?cè)藬?shù)63.56%。TG區(qū)是銅陵市的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和商業(yè)中心，其社區(qū)工作者的學(xué)歷層次和專(zhuān)業(yè)水平目前在銅陵市所轄三區(qū)一縣中較為領(lǐng)先。選取TG區(qū)作為該市社區(qū)工作者研究的樣本對(duì)象，是基于該區(qū)在全市的政治經(jīng)濟(jì)地位，以及社區(qū)工作者人數(shù)在全市占比中高于半數(shù)，具有一定的代表性。為了充分了解TG區(qū)社區(qū)工作者現(xiàn)狀，本次調(diào)研采用了3種調(diào)查分析方式。一是發(fā)放紙質(zhì)、電子問(wèn)卷。主要發(fā)放對(duì)象為社區(qū)工作者、社區(qū)居民等。問(wèn)卷發(fā)放是紙質(zhì)版和電子版同時(shí)推進(jìn)，本次調(diào)研共發(fā)出問(wèn)卷450份，收回有效問(wèn)卷408份。二是召開(kāi)座談會(huì)。為了調(diào)查更具代表性，本次實(shí)證研究選取了不同規(guī)模的5個(gè)直管社區(qū)，分別召開(kāi)座談會(huì)了解其社區(qū)工作者實(shí)況。三是個(gè)別訪(fǎng)談。個(gè)別訪(fǎng)談分別對(duì)社區(qū)工作者和社區(qū)居民進(jìn)行了無(wú)記名訪(fǎng)談，總頻次為43人次。

2018-2019年，銅陵根據(jù)市委市政府《關(guān)于深化社區(qū)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《關(guān)于印發(fā)建設(shè)專(zhuān)業(yè)化社區(qū)工作者隊(duì)伍的實(shí)施辦法的通知》等文件精神，以深化社區(qū)改革為抓手，在推動(dòng)和發(fā)展專(zhuān)業(yè)社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)的實(shí)踐層面進(jìn)行了探索。經(jīng)過(guò)近幾年的努力，全市社區(qū)工作者整體素質(zhì)有所提升，但與社區(qū)治理體系和能力現(xiàn)代化的目標(biāo)相比，還存在一定差距，影響社區(qū)工作者隊(duì)伍功能發(fā)揮的制約因素仍然存在。

（二）制約社區(qū)工作者隊(duì)伍功能發(fā)揮的影響要素分析

1. 隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不夠優(yōu)化。社區(qū)工作者隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)關(guān)系到這支隊(duì)伍的生命力和執(zhí)行力。近幾年，銅陵通過(guò)各種招錄招考，越來(lái)越多大學(xué)生進(jìn)入社區(qū)工作崗位，為社區(qū)治理帶來(lái)了活力和朝氣。目前銅陵社區(qū)工作者隊(duì)伍的整體結(jié)構(gòu)與過(guò)去相比，年輕化優(yōu)勢(shì)有所顯現(xiàn)。

但從調(diào)查數(shù)據(jù)和訪(fǎng)談情況來(lái)看，TG區(qū)社區(qū)工作者隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題仍然存在：一是性別結(jié)構(gòu)有待改善。本次調(diào)查顯示，女性在社區(qū)工作者中的占比高達(dá)79.11%，特別是基層網(wǎng)格管理人員，很少有男性出現(xiàn)。女性社區(qū)工作者在面向群眾做好社區(qū)服務(wù)工作中具備細(xì)心耐心等優(yōu)點(diǎn)，但在一些特殊時(shí)段和特殊性質(zhì)的工作中，顯得力所不及，這嚴(yán)重制約著社區(qū)工作者的執(zhí)行力。二是穩(wěn)定性不足。40歲以下社區(qū)工作者占總?cè)藬?shù)的47.3%，給社區(qū)工作者隊(duì)伍帶來(lái)了活力。但受社會(huì)地位和福利待遇等因素影響，社區(qū)工作者隊(duì)伍流動(dòng)性較大，很多招考進(jìn)來(lái)的學(xué)歷較高的社區(qū)工作者只是把社區(qū)工作當(dāng)跳板。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，4個(gè)區(qū)直管社區(qū)近兩年有11人離開(kāi)社區(qū)工作者崗位。這嚴(yán)重影響了社區(qū)工作的穩(wěn)定性和延續(xù)性。

2. 專(zhuān)業(yè)化水平不高。社區(qū)工作者在城市管理和社會(huì)發(fā)展中扮演著越來(lái)越重要的角色，以往以居委會(huì)成員為主的社區(qū)工作者隊(duì)伍已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)新形勢(shì)，只有以專(zhuān)業(yè)知識(shí)和專(zhuān)業(yè)能力為基礎(chǔ)開(kāi)展社區(qū)治理和服務(wù)才能承載新型社區(qū)的建設(shè)任務(wù)。這就要求社區(qū)工作者具備相關(guān)的教育背景和專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)。但如表一所示，TG區(qū)社區(qū)工作者中僅有32.67%的人是社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)或相關(guān)專(zhuān)業(yè)畢業(yè)。根據(jù)學(xué)者測(cè)算，我國(guó)2050年初步實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化之時(shí)，城市化率將達(dá)到70%～80%，這意味著我國(guó)的每年約有1000萬(wàn)～1200萬(wàn)人口從鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移到城市。巨大的人口遷移，將帶來(lái)居住、就業(yè)、生活方式和消費(fèi)方式的深刻變化，這必然需要更多直接為這些居民提供服務(wù)的社會(huì)工作人才的參與。但該市持證社工共275人，僅占總數(shù)的20.19%，主要是初級(jí)和中級(jí)社工師，高級(jí)社工師人數(shù)尚未破零。專(zhuān)業(yè)化水平不高，專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)與現(xiàn)實(shí)差距較大，這必然會(huì)對(duì)銅陵進(jìn)一步深化社區(qū)改革、實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理現(xiàn)代化目標(biāo)產(chǎn)生影響。

3.? 薪酬待遇總體水平偏低。TG區(qū)社區(qū)工作者的職業(yè)身份主要包括以下三大類(lèi)：一是行政、參公編制人員，主要集中在社區(qū)兩委班子成員中;二是事業(yè)編制及參照事業(yè)管理的聘用人員，主要是退役士兵安置人員;三是基層特崗人員和聘用人員。在調(diào)查中，這三類(lèi)人員占總數(shù)分別為5.7%、9.2%、85.1%。在占主體的聘用人員中，其工作人員月均收入大約在2000-3000元之間，總體水平較低。中央在《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會(huì)建設(shè)工作的意見(jiàn)》中明確指出，社區(qū)居民委員會(huì)成員、社區(qū)專(zhuān)職工作人員的報(bào)酬原則上不低于上年度當(dāng)?shù)厣鐣?huì)平均工資水平。安徽省2017年在崗職工月平均工資為5423元（來(lái)源：省統(tǒng)計(jì)局），遠(yuǎn)高于社區(qū)工作者薪酬水平。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，占總數(shù)69%的社區(qū)工作者對(duì)薪酬感覺(jué)不滿(mǎn)意，其中選擇“不滿(mǎn)意”的人數(shù)為33%，選擇“非常不滿(mǎn)意”的人數(shù)為36%，整體滿(mǎn)意度較低。而薪酬水平的高低，一方面影響到社會(huì)對(duì)社區(qū)工作者崗位的肯定和認(rèn)可，從而對(duì)社區(qū)工作者發(fā)展前景產(chǎn)生影響;另一方面也關(guān)系到社區(qū)工作者的自我身份認(rèn)同，進(jìn)而對(duì)其工作積極性和創(chuàng)造性產(chǎn)生影響。

4.任務(wù)重壓力大。城鎮(zhèn)化和城市建設(shè)速度的加快，給社區(qū)治理工作帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。2016年銅陵迎來(lái)了新一輪行政區(qū)劃調(diào)整。城區(qū)總?cè)丝诤土鲃?dòng)人口不斷增加，社區(qū)人口結(jié)構(gòu)變化日益復(fù)雜化，這些新情況使得基層的社區(qū)治理和服務(wù)工作量不斷加大。與此同時(shí)，社區(qū)除了履行自身的社區(qū)治理和服務(wù)工作外，也不斷在承接體制改革中的部分政府職能。社區(qū)工作者各種常規(guī)性工作和臨時(shí)性工作量大規(guī)模增加。目前，銅陵市社區(qū)工作者一般都實(shí)行AB崗制度，即社區(qū)工作者一方面承擔(dān)了作為A崗的諸如計(jì)生、社保、民政等社會(huì)公共服務(wù)體系性質(zhì)工作，以及經(jīng)管、黨建、文明創(chuàng)建、綜合治理等行政性工作，同時(shí)還承擔(dān)了B崗的網(wǎng)格化管理工作任務(wù)。社區(qū)工作者往往疲于應(yīng)付上級(jí)部門(mén)布置的各類(lèi)行政任務(wù)，根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，社區(qū)工作者認(rèn)為職業(yè)壓力來(lái)源于多方面，前三項(xiàng)壓力來(lái)源包括“事務(wù)繁雜，勞動(dòng)強(qiáng)度大”、“福利待遇與付出不成正比”、“職業(yè)晉升空間小”?！笆聞?wù)繁雜，勞動(dòng)強(qiáng)度大”是社區(qū)工作者在實(shí)際工作中感受到的最深的職業(yè)壓力來(lái)源。在一定程度上，紛繁復(fù)雜的事務(wù)性工作不僅影響了社區(qū)工作者的專(zhuān)業(yè)性，處理事務(wù)性工作的時(shí)間和精力消耗也降低了社區(qū)工作者服務(wù)社區(qū)居民的有效性。

5. 成長(zhǎng)通道不夠順暢。一是培訓(xùn)機(jī)制不夠完善。目前，社區(qū)工作人員的工作能力獲取主要靠傳統(tǒng)的傳、幫、帶形式，獲取工作能力的主要目的也是完成上級(jí)指定任務(wù)，所接受的培訓(xùn)也僅限于為完成任務(wù)所必須接受的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，而缺少了諸如群眾工作能力、應(yīng)變協(xié)調(diào)能力、開(kāi)拓創(chuàng)新能力等綜合性培訓(xùn)。二是交流機(jī)制不夠完善。社區(qū)工作人員固定化，一般只能在本社區(qū)內(nèi)部流動(dòng)，即便如此，在社區(qū)內(nèi)部也極少輪崗。三是職稱(chēng)激勵(lì)機(jī)制不夠完善。調(diào)查顯示，TG區(qū)獲得初級(jí)和中級(jí)社會(huì)工作者證書(shū)的人員每月工資僅增加50元和100元，而安徽省內(nèi)其他城市，如宣城對(duì)獲得初級(jí)和中級(jí)社會(huì)工作者證書(shū)的人員每月工資分別增加200元、300元。在職稱(chēng)激勵(lì)方面還存在一定差距。同時(shí)，缺乏其他有效手段激勵(lì)社區(qū)工作人員進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提升自身職業(yè)能力等級(jí)。四是晉升和發(fā)展機(jī)制不夠完善。參照企業(yè)分類(lèi)，社區(qū)工作者隊(duì)伍基本可分為管理層、中層和基層三大類(lèi)，分別對(duì)應(yīng)社區(qū)書(shū)記、居委會(huì)主任和一般工作人員。從圖1中對(duì)社區(qū)工作者晉升預(yù)期的分析可以看出社區(qū)工作者中層和基層存在發(fā)展瓶頸：一是社區(qū)工作人員的職務(wù)晉升存在天花板。社區(qū)的中層管理人員事情多、責(zé)任大、職務(wù)待遇低，一般社區(qū)工作人員晉升到中層領(lǐng)導(dǎo)的動(dòng)力不強(qiáng);二是社區(qū)中層干部晉升希望渺茫。社區(qū)一般只有主要領(lǐng)導(dǎo)屬公務(wù)員或者事業(yè)編制身份，社區(qū)中層及其他人員多為聘用人員身份，因此社區(qū)中層和其他人員受身份限制，晉升可能性較低。雖然銅陵市2019年出臺(tái)了《關(guān)于印發(fā)建設(shè)專(zhuān)業(yè)化社區(qū)工作者隊(duì)伍的實(shí)施辦法的通知》等相關(guān)文件，在公務(wù)員和事業(yè)單位招考中對(duì)社區(qū)干部有一定的政策傾斜，但截至2019年7月僅有2個(gè)社區(qū)黨委書(shū)記走上更高的工作崗位，對(duì)社區(qū)工作者中層和基層的工作積極性造成一定影響。

三、促進(jìn)城市社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)的路徑分析

（一）提高隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)素質(zhì)和職業(yè)素養(yǎng)

建立嚴(yán)格的招考和選拔機(jī)制來(lái)規(guī)范社區(qū)工作者隊(duì)伍的“入口”。在招考中，以專(zhuān)業(yè)為主、年齡梯次、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)為原則，優(yōu)先錄用銅陵市社區(qū)治理工作中較為緊缺的、有較強(qiáng)專(zhuān)業(yè)性的大學(xué)畢業(yè)生，以及已經(jīng)具有社會(huì)工作職業(yè)資格證書(shū)或國(guó)家認(rèn)定的各類(lèi)專(zhuān)業(yè)技能證書(shū)的專(zhuān)業(yè)人才，充實(shí)銅陵市社區(qū)工作者隊(duì)伍，提升專(zhuān)業(yè)化服務(wù)水平，助力社區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。

建立完善的職業(yè)發(fā)展體系來(lái)推進(jìn)職業(yè)化隊(duì)伍的發(fā)展。山東、上海、天津、宿遷等省市根據(jù)社區(qū)工作者的崗位職責(zé)、社區(qū)工作年限、受教育程度、相關(guān)專(zhuān)業(yè)水平等綜合因素，確立社區(qū)正職、副職和工作人員三類(lèi)崗位共十八級(jí)的等級(jí)序列，形成了較為完整的職業(yè)發(fā)展體系。完善的職業(yè)發(fā)展體系有助于激發(fā)工作熱情，從而提升社區(qū)工作者的專(zhuān)業(yè)水平和職業(yè)素養(yǎng)。銅陵可以結(jié)合這些先進(jìn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)做法，召集相關(guān)部門(mén)召開(kāi)專(zhuān)項(xiàng)會(huì)議，探索適合本市社區(qū)工作者職業(yè)化發(fā)展的道路。

（二）完善隊(duì)伍的綜合培訓(xùn)機(jī)制

一是完善培訓(xùn)體系。有專(zhuān)業(yè)、懂管理、會(huì)服務(wù)，這是新形勢(shì)下社區(qū)治理工作對(duì)社區(qū)工作者提出的新要求。要提升能力和水平，培訓(xùn)體系就要不斷完善。目前銅陵可以在全市推廣以黨建工作培訓(xùn)和業(yè)務(wù)工作培訓(xùn)為內(nèi)容的“雙育”模式，建立全員培訓(xùn)、骨干培訓(xùn)、專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)相結(jié)合的市、區(qū)、社區(qū)三級(jí)社區(qū)工作者綜合培訓(xùn)體系。二是拓展培訓(xùn)渠道。區(qū)別專(zhuān)業(yè)性和事務(wù)性學(xué)習(xí)教育，自主創(chuàng)建更為系統(tǒng)的培訓(xùn)體系，激勵(lì)和引導(dǎo)社區(qū)工作者主動(dòng)參加各類(lèi)專(zhuān)業(yè)性學(xué)習(xí)和教育培訓(xùn)。依托銅陵市委黨校、銅陵學(xué)院等院校的師資力量建立社區(qū)工作者培訓(xùn)基地。三是明確培訓(xùn)重點(diǎn)。社區(qū)工作者是與社區(qū)居民直接面對(duì)面的群體，因此明確社區(qū)工作者能力培訓(xùn)重點(diǎn)有助于兩者之間的溝通和信任。以群眾工作方法、溝通與協(xié)調(diào)能力建設(shè)、應(yīng)變與應(yīng)急能力提升作為社區(qū)工作者培訓(xùn)內(nèi)容重點(diǎn)，著力打造一支符合社區(qū)治理新要求的社區(qū)工作者隊(duì)伍，提升管理和服務(wù)水平。

（三）注重隊(duì)伍的激勵(lì)制度建設(shè)

一是業(yè)務(wù)榮譽(yù)激勵(lì)。參考其他行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，嘗試將社區(qū)工作者的職稱(chēng)評(píng)定工作納入整個(gè)行業(yè)職稱(chēng)評(píng)定體系，形成更為專(zhuān)業(yè)的社區(qū)工作者職稱(chēng)評(píng)定制度。建立社區(qū)工作者職稱(chēng)評(píng)定機(jī)制，將社區(qū)工作者的專(zhuān)業(yè)職稱(chēng)評(píng)定工作納入行業(yè)職稱(chēng)評(píng)定序列;定期表彰一批先進(jìn)的社區(qū)工作者，樹(shù)立社區(qū)工作者良好形象，做好輿論宣傳工作，提升社區(qū)工作者的社會(huì)認(rèn)同度和自我認(rèn)同度。二是經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。建立健全經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。貫徹落實(shí)省市文件關(guān)于社區(qū)工作者工資待遇不低于全市職工平均工資的精神，切實(shí)保障和提高社區(qū)工作者薪酬待遇水平。以科學(xué)分配為關(guān)鍵，不斷提高社區(qū)工作者報(bào)酬待遇，建立完善社區(qū)工作者基本工資和津補(bǔ)貼的增長(zhǎng)機(jī)制，根據(jù)取得的社工證情況、行政崗位、職稱(chēng)情況、工齡等，適當(dāng)拉開(kāi)收入差距，激勵(lì)廣大社區(qū)工作者的上進(jìn)心，政府績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)面向社區(qū)工作者全覆蓋，提高社工的社會(huì)認(rèn)同感和工作積極性。三是政治激勵(lì)。建立完善社區(qū)工作者的成長(zhǎng)機(jī)制，打破社區(qū)工作者職業(yè)晉升“天花板”，仿照“三類(lèi)人”進(jìn)班子制度，堅(jiān)持“德才兼?zhèn)?、以德為先”，?duì)長(zhǎng)期服務(wù)基層、埋頭干事、敢于擔(dān)當(dāng)、群眾公認(rèn)的優(yōu)秀社區(qū)黨委領(lǐng)導(dǎo)干部要給予提拔，對(duì)工作能力強(qiáng)、政治素質(zhì)高的部門(mén)負(fù)責(zé)人給予晉升機(jī)會(huì)。進(jìn)一步提升公務(wù)員、事業(yè)單位招考社區(qū)干部的優(yōu)惠幅度和加分力度，讓社區(qū)工作者感到有上升空間。

（四）構(gòu)建配套的績(jī)效考評(píng)體系

一是真正落實(shí)試用期制度，試用期結(jié)束不合格者“下”。二是制定完善的績(jī)效考核制度，每年對(duì)社區(qū)干部從“德” “才”兩方面進(jìn)行考核，讓不稱(chēng)職者“下”，讓有能力者脫穎而出。完善上級(jí)考核與同級(jí)評(píng)議、群眾評(píng)議相結(jié)合、日常考核與年終考核相結(jié)合、業(yè)務(wù)考核與綜合考核相結(jié)合的考評(píng)辦法，將考評(píng)結(jié)果作為公務(wù)員、事業(yè)單位面向社區(qū)干部招考的優(yōu)惠加分依據(jù)，以此推動(dòng)社區(qū)工作崗位選配有“為”的優(yōu)秀社區(qū)工作者，確保有“為”者有其“位”。三是健全監(jiān)督機(jī)制，建立對(duì)群眾投訴多、滿(mǎn)意度差的社區(qū)工作人員進(jìn)行紅、黃、黑牌提醒制度，構(gòu)建“能上能下”“能進(jìn)能出”的選人用人機(jī)制。

（五）規(guī)范社區(qū)工作的職能定位

哈佛大學(xué)普特南指出，培育社區(qū)社會(huì)資本需要具備三個(gè)條件：信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)。[11]一個(gè)良性發(fā)展的和諧社區(qū)，各個(gè)主體之間是具備彼此信任基礎(chǔ)的。但在現(xiàn)實(shí)的社區(qū)工作中，社區(qū)承擔(dān)過(guò)多行政事務(wù)，導(dǎo)致社區(qū)工作者沒(méi)有時(shí)間和精力走入居民生活，建立彼此信任的感情聯(lián)系。因此，必須進(jìn)一步規(guī)范社區(qū)職能，深化社區(qū)去“行政化”改革，回收政府行政性事務(wù)。可以借鑒和學(xué)習(xí)一線(xiàn)城市社區(qū)公共服務(wù)“整體外包”改革，為社區(qū)“松綁”。對(duì)涉及城市評(píng)選評(píng)比表彰的各類(lèi)創(chuàng)建活動(dòng)進(jìn)行集中清理，優(yōu)化改進(jìn)各種督查考核和調(diào)研活動(dòng)，不干擾基層正常工作。為社區(qū)減負(fù)，讓社區(qū)工作者有時(shí)間走入居民家，將工作重心轉(zhuǎn)移到為居民服務(wù)上，讓社區(qū)工作者走進(jìn)家庭、融入群眾、精準(zhǔn)定位、跟蹤服務(wù)。深化社區(qū)改革，積極推動(dòng)基層行政管理體制改革，通過(guò)聚焦社區(qū)居民自治和提升社區(qū)工作者服務(wù)水平，來(lái)進(jìn)一步做細(xì)做深社區(qū)“扁平化”、“網(wǎng)格化”服務(wù)管理，強(qiáng)化社區(qū)的社會(huì)治理和公共服務(wù)職能。