我國海上反恐怖主義犯罪程序立法的不足和完善

馮志順 黃家彬

摘 要：海上恐怖主義犯罪是指一定海事范圍內的具有明顯政治目的、針對過往船只或是固定平臺及其上的人員使用暴力手段，制造社會恐慌的恐怖主義犯罪行為。因其出現(xiàn)的時間較短，我國的海上反恐立法也處于起步階段，還沒有形成完善的刑事規(guī)制體系。對于海上恐怖主義犯罪，在程序法方面存在執(zhí)法部門之間協(xié)作不夠順暢、缺少海上反恐的特別訴訟程序、國際協(xié)作機制不完善等問題。針對上述問題應當從程序法方面完善我國海上反恐怖主義犯罪的立法，以形成系統(tǒng)的刑事法律體系，建立刑事特別程序，加強國際合作，建立協(xié)調順暢的海上反恐機制。

關鍵詞：海上恐怖主義犯罪;刑事立法;程序法

中圖分類號：D993.5文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）29-0019-03

作者簡介：馮志順（1978-），漢族，河北衡水人，法學碩士，武警海警學院基礎部法律教研室，講師，研究方向：法學、海上維權執(zhí)法;黃家彬（1996-），廣西防城港人，武警海警學院，2015級法學專業(yè)學員。

一、加強海上反恐怖主義犯罪程序立法的背景分析

海洋是各國經貿文化交流的天然紐帶，共建“21世紀海上絲綢之路”，是在全球政治、貿易格局不斷變化形勢下，中國連接世界的新型貿易之路，其核心價值是通道價值和戰(zhàn)略安全。尤其在中國成為世界上第二大經濟體，全球政治經濟格局合縱連橫的背景下，“21世紀海上絲綢之路”的開辟和拓展無疑將大大增強中國的戰(zhàn)略安全[1]。確保海洋的安全成為一個重要課題，但恐怖主義在全球嚴厲打擊下也在往薄弱地區(qū)其中包括海上方向轉移，我國海洋船舶、沿岸設施、海上平臺等成為海上恐怖襲擊目標的可能性在增加。針對中國的海上恐怖主義犯罪的潛在風險主要有兩個：首先，中國在海上的財產和人員安全將受到嚴重威脅。以南海為例，該海域是我國重要的漁業(yè)捕撈區(qū)和交通動脈，是我國進行海洋貿易的必經之路，若是不對該地區(qū)頻繁活動的海上恐怖主義犯罪進行打擊，將可能對人員生命和經濟活動造成重大損失。其次，它將對海上絲綢之路的建設產生重大不利影響。海上基礎設施的互連是海上絲綢之路倡議的重要組成部分，涵蓋海上石油平臺、風電平臺等固定平臺，還有海底石油和天然氣管道以及沿海港口設施。從犯罪學的角度和以往經驗來看，這些設施是海上恐怖主義組織進行恐怖襲擊的首選目標。此外，猖獗的海上恐怖活動將增加投資者的心理壓力，使得某些海域的投資吸引力不斷降低，中國在該地區(qū)的投資也面臨巨大風險。

二、我國海上反恐怖主義犯罪程序立法現(xiàn)狀及其存在的問題

近年來海上恐怖主義活動開始活躍起來，引起了全世界包括我國的關注，我國對于海上反恐怖主義程序立法剛剛處于起步階段。目前大致形成了以憲法和刑事訴訟法為主體、相關部門制定的行政規(guī)章為實施細則、運用我國締結或參與的國際條約的規(guī)定加以輔助的一個相對分散的海上反恐怖主義犯罪的法律體系。存在的問題主要有：

（一）辦案機關之間協(xié)作機制不暢

按照我國現(xiàn)階段的程序法律規(guī)定，對此類犯罪的前期處置階段更多的只能是依據(jù)公安部或者交通部等部門制定的部門規(guī)章進行處置，這類行政規(guī)章并不具有很高的法律效力。在實際處置具體事件時，常常會出現(xiàn)執(zhí)法機關沒有管轄權、執(zhí)法人員受程序規(guī)定不足或存在矛盾的限制不能靈活地對現(xiàn)場情況進行處置等問題。

對于海上恐怖主義犯罪的執(zhí)法處置，我國是以海軍、海警、公安機關還有海事部門為主要力量，分擔各自的職能任務。在海上反恐機制建設方面，距離形成靈活聯(lián)動、高效順暢的機制還有一些差距;在全面的情報交換方面，也存在一定的障礙，交流不暢、信息不對稱的情況也偶爾出現(xiàn)。這樣就容易出現(xiàn)各部門職責不夠清晰，不能及時有效地打擊海上有關涉恐的犯罪。

（二）海上反恐怖主義犯罪特別訴訟程序缺失

通過對世界海域內發(fā)生的海上恐怖主義活動的特點的分析研究，可以看到我國對于相關國際條約的國內化程度不足，許多處置程序沒有明確。以登臨權為例，在事前對船只的登臨檢查可以起到很好的預防和阻斷恐怖主義犯罪的作用，執(zhí)法人員行使登臨權有很重要的意義。SUA公約2005年議定書中為其提供了三種可能，但行動起來仍需要更詳細的實施細則。我國對登臨機制的詳細程序規(guī)定還不充分，執(zhí)法人員在對他國船只行使登臨權時出現(xiàn)的問題并沒有很好的解決辦法[2]。再比如對他國領海內的海上恐怖主義犯罪分子的管轄和引渡規(guī)范也沒有詳細規(guī)定?，F(xiàn)階段對海上反恐的程序規(guī)范和部門行政規(guī)章的法律條款不能滿足海洋治理和海上反恐的需要，這就是我國要設立針對海上反恐怖主義犯罪的特別程序的必要性所在。

所以，打擊海上恐怖主義犯罪活動，單單靠完善實體法是遠遠不夠的，在程序設立方面也急需完善。就中國的實際情況看，針對海上恐怖主義的特殊性，我國運用刑事訴訟程序治理恐怖主義犯罪的需要與刑事程序針對性立法的不足之間矛盾突出，一般的刑事程序法不能有效地處理所要面對的狀況。

（三）打擊海上恐怖主義犯罪的國際協(xié)作機制不完善

以我國南海海域為例，周邊國家眾多，各國的自身利益和政治主張各不相同，在打擊處置海上恐怖主義犯罪時很容易產生各國對于國家主權主張和管轄權爭議等復雜矛盾。對待這一類危害嚴重的犯罪打擊力度自然也就難以統(tǒng)一，建立一個協(xié)調有效、普遍接受的國際間聯(lián)合反恐機制也就難上加難。常年混跡于這片海域的恐怖組織利用這一漏洞，四處逃竄，便利隱匿地進行恐怖主義活動。在現(xiàn)實狀況中，對于海上恐怖主義犯罪的處置更加復雜，比如說對于恐怖主義分子利用熟悉的海上環(huán)境和各國法律制度的漏洞，跟執(zhí)法人員進行靈活狡詐的對抗，當場處置的執(zhí)法人員常常因相關權限不夠不能因地制宜地抓捕犯罪分子，導致了處置海上恐怖主義犯罪的效率不夠高。另一方面也凸顯出了我國與南海海域周邊各國的協(xié)調合作不足，情報交換和交流不通暢，沒有具體流暢的聯(lián)合打擊機制，這是我國需要進行國際間合作的重要原因之一。[3]

總的來說，在當前的海上恐怖主義犯罪發(fā)展的形勢下，我國對于海上恐怖主義犯罪的立法并不能滿足打擊海上恐怖主義犯罪的需要，還存在著許多不相協(xié)調甚至空白的地方。

三、海上反恐怖主義犯罪程序法的完善建議

恐怖主義犯罪會造成嚴重的危害后果和廣泛的社會影響，單單依靠一般的刑事訴訟法律規(guī)制并不能達到理想的打擊恐怖主義犯罪的效果。海上恐怖主義犯罪更是恐怖主義犯罪中的特殊類型，所以在考慮特別程序的設置時，要根據(jù)海上環(huán)境的諸多特殊之處進行改革和創(chuàng)新，更加貼合實際情況，在堅持訴訟治理機制精神的同時也要明確落實具體的程序措施。對程序法的完善筆者有幾點建議，可以從預防偵查、抓捕取證、審判和監(jiān)督還有國際合作等幾個方面進行完善。具體來說，有以下幾點：

（一）建立海上反恐怖主義犯罪辦案協(xié)作機制

在恐怖主義犯罪活動發(fā)生之前必然有一個準備過程，如果可以在危害結果發(fā)生之前通過秘密偵查手段發(fā)現(xiàn)和預判到恐怖襲擊發(fā)展的走向，就可以將犯罪消滅在搖籃之中。因此建議建立起一個合作順暢、協(xié)調一致的海上反恐機制。在全國范圍內應建立起一個自上而下橫向銜接，由中央到地方，各個部門緊密聯(lián)合，協(xié)調一致的反恐協(xié)作機關，包括海軍、海警、公安機關、交通海事等多個部門，彼此相互合作，以避免各部門在犯罪活動發(fā)生時還在各自為戰(zhàn)，缺乏溝通協(xié)調，失去處理犯罪活動的先機。為保護我國海洋運輸、海上作業(yè)等的安全，在海上恐怖主義犯罪多發(fā)的重點海域，協(xié)調多部門合作聯(lián)合打擊，必要時甚至使用軍事力量為我國公民保駕護航，如海軍聯(lián)合海警共同行動，有效打擊極端暴力且極具危險性的恐怖分子。

（二）建立反恐怖主義犯罪特別刑事訴訟程序

在協(xié)作機構建立起來的同時，依據(jù)現(xiàn)有的一般刑事程序制度，制定出一套針對海上恐怖主義犯罪的刑事證據(jù)制度和刑事偵查制度。海上恐怖主義犯罪是連續(xù)性、組織性的犯罪，有著很高的組織效率和極強的反偵查能力，再加上海上犯罪具有取證難、抓捕難等特點，這樣的特點決定了對海上恐怖主義犯罪處置的困難性，取證、偵查、逮捕等一系列措施都與處理一般的刑事犯罪不一樣，所以在適用刑事訴訟程序的具體內容時應該適當?shù)卣{整，以利于配合專門反恐機關打擊海上恐怖主義犯罪，更好地發(fā)揮特殊程序的作用。

第一，賦予海上反恐部門更靈活的權限，因為海上環(huán)境復雜，現(xiàn)場情況瞬息萬變，對于現(xiàn)場突發(fā)情況的掌控需要更靈活的處置措施，可以考慮允許有關反恐部門根據(jù)現(xiàn)場情況靈活地進行先期處理。

第二，在證據(jù)保全方面給予更大的空間，因為海洋環(huán)境復雜，這給海上證據(jù)的保全增加了許多困難，考慮到這一特點，筆者建議提高言詞證據(jù)或通過秘密偵查所取得的證據(jù)的證明力，這將為打擊海上恐怖主義犯罪提供很大的便利。

第三，擴大事前的檢查權限。由于海上恐怖主義犯罪都是秘密進行準備和計劃，當恐怖襲擊發(fā)生之后再檢查就為時已晚，所以應該加強事前檢查的力度，比如說海上登臨機制的充分運用。在刑事訴訟程序上應該與SUA公約中所規(guī)定的登臨權相協(xié)調，避免出現(xiàn)在登船檢查時出現(xiàn)不必要的爭端和矛盾，從而削弱了對海上恐怖主義犯罪的打擊力度。[4]

第四，增加特殊的刑事強制手段。對涉嫌恐怖主義犯罪的組織或個人增加特殊的拘留期限。恐怖主義犯罪偵查時間長，調查取證難，以一般的刑事強制措施對待特殊的犯罪嫌疑人，也沒有針對性的特殊的偵查羈押期限，這對于海上恐怖主義犯罪的偵查是十分不利的。

第五，集中和提高此類犯罪的國內司法管轄權。針對這一類特別的恐怖主義犯罪，要有預見性地防止屬地管轄的限制阻礙了對海上恐怖主義犯罪的打擊，要從全案審理和合并偵查的方法角度，對此類犯罪進行審理。同時提高管轄級別，這樣有利于提高司法機關打擊反恐怖主義犯罪的質量與效果。

（三）加強懲治海上恐怖主義犯罪國際合作

各國應該貫徹的宗旨是加強國際間的合作，落實自身應盡的國際義務，以堅定的立場和決心，協(xié)調一致打擊海上恐怖主義犯罪。以南海及周邊海域為例，涉及國家數(shù)量多，政治問題復雜，針對這一實際情況，首先要將國內立法與國際立法相協(xié)調，將國際上對于打擊海上恐怖主義犯罪相關的國際條約進行國內化，這樣可以成為國際間合作打擊的法律基礎。比如說對于他國船舶的登臨檢查權力，還有對于海上恐怖主義犯罪的普遍管轄權的增補等等。另外，我們可以效仿俄羅斯與中亞各國所建立的針對恐怖主義犯罪的聯(lián)合反恐機制，再根據(jù)海上恐怖犯罪的特殊性，可以這樣設置：在南海區(qū)域范圍內達成普遍同意適用的對海上恐怖主義犯罪的定義，這將成為區(qū)域內各國合作的基礎，然后應在南海海域范圍內建立起一個跨國性質的具有情報交換、聯(lián)合執(zhí)法功能的合作機構?？紤]到海上恐怖主義犯罪是一種國際性犯罪，經常在各國領海到公海之間逃竄，以避免被一國法律制裁和抓捕，所以各國間相互合作、交換情報、聯(lián)合處置是很有必要的。以某一區(qū)域性組織為平臺，開展廣泛而深入的海上反恐合作，周邊各國應就海上恐怖主義犯罪的特性，例如組織化、隱匿性和較強流竄能力，及時完善對其的偵查抓捕等相關程序，并及時與該組織內國家的法律相協(xié)調，明確各國的義務和合作的范圍，以共同利益為基礎，加強協(xié)調各國對于管轄權的矛盾，減少不必要的沖突，規(guī)范和明確各國在處置海上恐怖主義犯罪時的程序及爭議產生時的解決措施，力爭為各國的聯(lián)合打擊合作創(chuàng)造一個良性的交流環(huán)境，提高對海上恐怖主義犯罪的打擊力度。

四、結語

無論海上恐怖主義犯罪具有多么大的傷害性和社會影響，對其的追究和懲治也不能毫無邊際，對待此類犯罪必須在法治的框架內解決，在理念上必須堅持程序正義的基本標準，遵循“自然正義”和“正當法律程序”兩項重大原則[5]。海上反恐必須堅持綜合治理，通過刑事訴訟途徑懲治恐怖主義犯罪并保障犯罪嫌疑人的基本人權。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]https： // baike. baidu. com/ item/ 21世紀海上絲綢之路[EB/OL].

[2]王家兵.海上反恐與登臨法律制度的完善[J].外交評論（外交學院學報），2009：76-84.

[3]徐婷.東南亞海域海上反恐的法律問題研究[D].大連海事大學，2015.

[4]童偉華.海上恐怖主義犯罪和海盜犯罪中的普遍管轄權與登臨權[J].福建警察學院學報，2011（2）：61-71.

[5]倪春樂.從當前反恐模式看中國反恐刑事程序立法[J].中國人民公安大學學報（社會科學版），2012（6）：21-27.