我國檔案機構(gòu)改革與檔案職業(yè)發(fā)展

胡鴻杰/莆田學院管理學院、鄭州大學信息管理學院檔案與職業(yè)評價中心、中國人民大學信息資源管理學院

深化黨和國家機構(gòu)改革，是以習近平同志為核心的黨中央著眼黨和國家事業(yè)發(fā)展全局作出的重大部署，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革。截至2018年11月，全國31個省級機構(gòu)改革方案均已獲中央批復同意。在已經(jīng)公布的黨政機構(gòu)設置中，除上海市和云南省保留了檔案局機構(gòu)建制之外，大多數(shù)省、直轄市、自治區(qū)檔案局的“牌子”都掛在了黨委辦公廳，檔案館則成為黨委管理的單位[1]。本文圍繞我國檔案機構(gòu)改革與檔案職業(yè)發(fā)展作一初步探討，純屬個人學術觀點，以就教于各位同仁。

1 檔案機構(gòu)的狀況及相關論述

1.1 檔案機構(gòu)的狀況

我國檔案機構(gòu)在1949年中華人民共和國成立之后得到了歷史性的發(fā)展，其主要標志為1954年成立了國家檔案局、1959年設立了中央檔案館，地方檔案機構(gòu)也于這個時間前后建立，逐步形成了社會主義國家規(guī)模的檔案事業(yè)體系，在國家建設中發(fā)揮著重要作用。國家規(guī)模檔案事業(yè)體系的建構(gòu)和運轉(zhuǎn)，在很大程度上依賴檔案機構(gòu)的設置與管理體制。以國家檔案局為例，1982年國家檔案局是中央辦公廳的一個局級單位，與中央檔案館同屬中央辦公廳領導；1985年中央書記處、國務院同意中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于調(diào)整我國檔案工作領導體制的請示》，決定國家檔案局改歸國務院領導，成為國務院管理檔案工作的職能部門，系國務院的直屬機構(gòu)[2]；1993年3月國務院在機構(gòu)改革中決定，國家檔案局與中央檔案館，一個機構(gòu)兩塊牌子，列入中共中央直屬機關的下屬機構(gòu)，這個“中共中央直屬機構(gòu)”就是中央辦公廳。此后，各省、直轄市、自治區(qū)檔案機構(gòu)的設置基本上沿用了國家檔案局的這種管理形式。

我國包括檔案機構(gòu)在內(nèi)的管理體系自設立之初，遵循“黨政檔案統(tǒng)一管理”的原則并考慮到歷史因素、工作效率等方面的情況，一直由黨委系統(tǒng)領導和管理，或者稱“黨委和政府雙重領導”[3]。1959年1月，中共中央批轉(zhuǎn)并發(fā)布《關于統(tǒng)一管理黨、政檔案工作的通知》，從此我國實行了黨、政檔案工作統(tǒng)一管理，加強了黨對檔案工作的領導，確立了各級黨委直接領導檔案工作的體制，有力地促進了我國檔案事業(yè)的發(fā)展[4]。自此我國檔案工作逐步形成了條塊結(jié)合、各級檔案管理部門與各專業(yè)主管機關互相配合、齊抓共管的全國規(guī)模管理體制，對各級各類包括黨政機關在內(nèi)的社會組織、企事業(yè)單位的檔案工作進行了有效的管理，促進了全國檔案事業(yè)的發(fā)展。當然，其間也有建議和不同的聲音，特別是在1987年頒布的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱檔案法）中規(guī)定了“國家檔案行政管理部門主管全國檔案事業(yè)，對全國的檔案事業(yè)實行統(tǒng)籌規(guī)劃，組織協(xié)調(diào)，統(tǒng)一制度，監(jiān)督和指導?？h級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的檔案事業(yè)，并對本行政區(qū)域內(nèi)機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案工作實行監(jiān)督和指導”“中央和縣級以上地方各級各類檔案館，是集中管理檔案的文化事業(yè)機構(gòu)”，明確了檔案行政管理部門和檔案館的機構(gòu)性質(zhì)。檔案法實施辦法規(guī)定：“中央和地方各級各類檔案館，是集中保存、管理檔案的文化事業(yè)機構(gòu)，由中央和地方各級檔案行政管理部門或者有關部門歸口管理”，闡明了檔案保管部門與檔案行政管理部門的關系[5]。在此之后，業(yè)界和學界根據(jù)法律條款對我國當時的檔案管理體制進行了廣泛的討論。

1.2 檔案機構(gòu)的相關論述

筆者在中國知網(wǎng)中，以“檔案機構(gòu)改革”為檢索詞進行主題檢索，查出包博碩士論文、會議報告、期刊報紙文章等文獻422篇，具體內(nèi)容涉及行政體系、機構(gòu)設置、管理方式、工作屬性、業(yè)務流程等方面。但上述文章討論的問題比較分散，直接討論和研究檔案機構(gòu)改革或者對機構(gòu)改革有所建樹的文章并不多，其中值得注意的文章及主要觀點如下。

竇曉光、丁華東結(jié)合國外檔案事業(yè)管理體制改革模式，從確立“統(tǒng)一領導、分級管理”的原則、形成具有中國特色的集中制領導體制、完善檔案管理運行機制與職能和催生了一批新型檔案業(yè)務機構(gòu)等四個方面，較為全面地總結(jié)了自改革開放以來我國檔案管理體制由傳統(tǒng)行政管理模式向現(xiàn)代公共管理模式轉(zhuǎn)變的過程[6]。孟曉華從體制改革的角度出發(fā)，較為深入地分析了我國檔案管理體制形成發(fā)展的歷程、根源以及體制改革中存在的問題，進而提出我國檔案管理體制改革的設想，即我國檔案管理體制改革應向市場化、法制化方向發(fā)展，并提出加強對私人檔案管理的建議[7]。高永青對“統(tǒng)一領導、分級管理”的檔案工作原則和局館合一的檔案機構(gòu)設置原則進行了批判，建議“重構(gòu)”檔案管理體制，并進一步提出了“統(tǒng)一領導、分工管理”的檔案工作組織原則以及“局館分開，各司其職”的機構(gòu)設置形式[8]。徐瑩就改革開放過程中我國檔案管理體制中暴露出的“檔案管理領導體制不穩(wěn)定、經(jīng)費保障落實困難，局館合一導致黨政不分、政事不分，行政組織模式單一，管理理念落后”等問題，提出“實行黨政雙重領導、局館分開和政事分、上下有別的檔案管理模式”的檔案管理體制[9]。

除了學界對檔案機構(gòu)改革投入很大的熱情之外，業(yè)界對檔案機構(gòu)改革也有許多真知灼見。如黃品鑫的《對我國檔案事業(yè)管理體制的幾點思考》、劉東斌的《對我國檔案工作管理體制的研究》[10]等。擇其要者，有全國人大教科文衛(wèi)委員會孫雷在一次檔案執(zhí)法檢查之后發(fā)表的《關于檔案行政管理部門的法律地位》一文。文章指出，“局館合一”實際上只是局館領導人職務的“合一”，國家檔案局與中央檔案館仍然分別作為政府職能部門和事業(yè)組織行使不同性質(zhì)的權(quán)限，檔案法明確了行政處罰的權(quán)限屬于“縣級以上各級人民政府檔案行政管理部門”，各級檔案館不存在“由人大、政府或相關行政機關授權(quán)”的問題”[11]；并明確指出國家根據(jù)檔案事業(yè)的發(fā)展需要，通過法律的形式確定了檔案行政管理體系的發(fā)展框架，肯定“管理者”的法律地位等建議。筆者認為，這些在特定時期存在的問題和建議，必須具體問題具體分析，從實踐和理論兩個方面去澄清。

2 機構(gòu)改革的背景分析

2.1 檔案機構(gòu)改革的背景

20世紀80年代初期至今，我國已于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年經(jīng)進行了7次機構(gòu)改革和行政管理體制改革，2018年涉及檔案機構(gòu)的是第8次黨和國家機構(gòu)改革。其中，1982年、1988年、1993年、1998年和2018年的機構(gòu)改革還包括了各級黨的部門機構(gòu)改革。如果將這些機構(gòu)和體制改革分為3個階段，有論者將其表述為“破”、“立”和“重構(gòu)”。所謂“破”，即在1980年代至1990年代的4次機構(gòu)改革中，其主要任務是在改革黨的領導機構(gòu)的同時，逐步“拆除和清理”在計劃經(jīng)濟體制下形成的、不適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的政府機構(gòu)，從而與國家建設相適應。所謂“立”，即21世紀初前10年的兩次機構(gòu)改革，其主要任務是逐步建立新的機構(gòu)框架和體制機制，不斷探索和完善市場經(jīng)濟條件下政府宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務機構(gòu)和職能的架構(gòu)。所謂“重構(gòu)”，即2013年至今的機構(gòu)改革，其主要是在補短板、強弱項、防風險前提下的打基礎、立支柱、定框架，并使黨的領導在機構(gòu)、體制機制、職能等方面得到全面加強[12]。

作為黨和政府所屬機構(gòu)的檔案部門也在上述歷次機構(gòu)改革中得到了加強和發(fā)展。如，1982年機構(gòu)改革是改革開放后進行的首次政府機構(gòu)改革。改革后，國務院機構(gòu)從100個裁并為61個，人員編制從5萬多減到3萬多，精干了領導班子；國家檔案局是在“文革”后于1979年“恢復”的機構(gòu)，明確了由中央辦公廳管理，在此次機構(gòu)改革中國家檔案局的內(nèi)部機構(gòu)和人員得到了充實。1985年中央決定國家檔案局改歸國務院領導，是國務院管理檔案工作的職能部門，為國務院的直屬機構(gòu)（從局級單位升級為副部級建制）；這實際上是在“政府轉(zhuǎn)移、下放了一些職能，撤并了一些專業(yè)經(jīng)濟管理機構(gòu)，將國務院機構(gòu)從改革前的72個縮減到66個，人員編制精簡了20%”的情況下實現(xiàn)了“逆勢”增長[13]。1993年國務院在機構(gòu)改革中撤銷了7個部，保留34個部委，新組建6個部，改革后國務院共有59個機構(gòu)，比改革前減少了27個，人員減少20%；國家檔案局由于與中央檔案館成為“一個機構(gòu)、兩塊牌子”的單位，在客觀上無論是內(nèi)部機構(gòu)還是人員編制都得到了加強。

由此可見，檔案機構(gòu)在歷次黨和政府的機構(gòu)改革中是得到充實和發(fā)展的“受益者”，而不是像一些文章中所擔心的那樣“被削弱”。但不能否認的是，任何一種管理體制改革都是“權(quán)力和利益”的重新配置，適應環(huán)境、轉(zhuǎn)變職能、精簡機構(gòu)、提高效率等是歷次改革的基本目標。如，2018年機構(gòu)改革的基本任務是轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化機構(gòu)設置和職能配置，目標是構(gòu)建職責明確、依法行政的政府治理體系。而按照分類推進的改革思路，加快政事分開，將主要承擔行政職能的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)，相關人員轉(zhuǎn)為行政編制，今后也不再設置承擔行政職能的事業(yè)單位等是本次機構(gòu)改革的重要內(nèi)容，也是涉及檔案機構(gòu)改革的重要依據(jù)。上文中介紹的全國絕大多數(shù)省（市）檔案局的“牌子”掛在黨委辦公廳、檔案館為黨委管理的單位就是實現(xiàn)“政事分開”，是實施黨和政府機構(gòu)改革方案的重要結(jié)果。

2.2 檔案機構(gòu)改革分析

我們通常討論的管理體制，就是指在某管理系統(tǒng)內(nèi)部圍繞權(quán)力的劃分和運行而形成的制度化的關系模式。通俗地說，就是“誰大、誰小、誰管誰”的問題。我國檔案法已經(jīng)明確了國家檔案行政管理部門主管全國檔案事業(yè)、中央和縣級以上地方各級各類檔案館是集中管理檔案的文化事業(yè)機構(gòu)，應該說在檔案機構(gòu)的行政職能和檔案館的事業(yè)屬性方面沒有模糊地帶。

根據(jù)《中華人民共和國職業(yè)分類大典》2015年修訂版（以下簡稱《職業(yè)大典》），我國現(xiàn)有職業(yè)分為國家機關、黨群組織、企事業(yè)單位管理人員，專業(yè)技術人員，辦事人員和有關人員，商業(yè)與服務業(yè)人員，農(nóng)林牧漁生產(chǎn)人員，生產(chǎn)、運輸及有關人員，軍隊人員，其他人員8大類，共計1481個社會職業(yè)。依照檔案法和《職業(yè)大典》，我國檔案職業(yè)組織體系由三個基本部分組成，即以檔案室為代表的各級各類檔案基層組織、以檔案館為代表的各級各類檔案管理組織、以檔案局為代表的各級各類檔案行政組織。各級各類檔案行政組織的人員屬于《職業(yè)大典》中的第一類，即“國家機關、黨群組織、企事業(yè)單位管理人員”。各級各類檔案管理組織的人員屬于第二類，即專業(yè)技術人員。但由于之前我國各級各類檔案館是與同級的檔案局“一個機構(gòu)、兩塊牌子”，對其人員參照《中華人民共和國公務員法》進行管理，在一定程度上淡化了其“專業(yè)技術”屬性。我國的各級各類檔案基層組織情況比較復雜，按照《職業(yè)大典》這些基層檔案組織無論是叫“檔案館”還是“檔案室”，都是黨政機關、企業(yè)事業(yè)單位及社會組織的內(nèi)部機構(gòu)，各級各類檔案基層組織的人員應該按照其所隸屬單位在所對應的類別進行管理。如，一些基層檔案室就是該單位辦公廳的一個部門，其工作人員應該屬于第三類，即“辦事人員和有關人員”。因此，辦公廳可以根據(jù)本單位的具體情況和檔案室工作人員的職責進行相應的管理。

按照我國黨和政府機構(gòu)改革的進程，2018年的機構(gòu)改革是在“破”和“立”的基礎上實現(xiàn)的“重構(gòu)”。具體到檔案機構(gòu)，本次機構(gòu)改革的重點就是解決了“政事分開”的問題。將檔案局的“牌子”掛在了辦公廳，實際上是對檔案職業(yè)體系中“行政功能”的剝離，使檔案館成為名副其實的收集、整理、保護和利用檔案的機構(gòu)，使檔案館的人員真正“回歸”“專業(yè)技術人員”，并以此為契機全面提升檔專業(yè)化水平。此外，也使檔案局在辦公廳的統(tǒng)籌管理下，專司其行政管理職責，提升其宏觀管理能力。

3 檔案機構(gòu)的職能轉(zhuǎn)變與職業(yè)發(fā)展

3.1 檔案機構(gòu)的職能優(yōu)化

在2018年的黨和政府機構(gòu)改革中，絕大多數(shù)檔案局的“牌子”掛在了黨委辦公廳。這不僅是一種機構(gòu)形式上的改變，更意味著檔案機構(gòu)職責的厘清與轉(zhuǎn)變。那么問題來了，辦公廳或者通俗意義上的辦公室，究竟是一種什么機構(gòu)？

辦公室的最初涵義是辦理公務的處所。隨著人類社會的發(fā)展，特別是國家的形成及其行政職能的確立，在各種社會組織中，逐步形成了一種行政中樞的輔助性和綜合性的辦事機構(gòu)。在我國，一般中央國家各部委和省級人民政府設辦公廳，其他黨政機關和企業(yè)、事業(yè)單位設辦公室。但是無論辦公室的形式和稱謂統(tǒng)一與否，其基本工作內(nèi)容是相同的，主要包括文件處理、會議服務、信息綜合、調(diào)查研究、組織協(xié)調(diào)、督促檢查、來訪接待、后勤保障等職能活動，以及保密、檔案、值班、記錄、印章和介紹信管理等日常事務。

早在新中國成立之初，國家檔案局和中央檔案館就是由中央辦公廳直接領導，地方檔案機構(gòu)由各級黨委秘書長直接領導，不設秘書長的縣委由辦公室主任直接領導。這種管理體制不僅促進了檔案工作的健康發(fā)展，還在制度設計層面有所建樹，主要表現(xiàn)為檔案機構(gòu)與辦公廳（室）的工作關系等方面。我們現(xiàn)在所稱的檔案，其絕大多數(shù)都是由文件轉(zhuǎn)化來的，或者可以將檔案稱為一種“階段性”文件。檔案管理部門并不“產(chǎn)生”檔案，檔案是由包括辦公室在內(nèi)的業(yè)務部門形成、由以辦公室為代表的文書部門立卷之后產(chǎn)生的文件材料。因此，從業(yè)務流程方面看，檔案機構(gòu)是“繼承”了辦公室的文書工作以后發(fā)展而來的。檔案工作的質(zhì)量，在很大程度上取決于辦公室工作的質(zhì)量。在2018年檔案機構(gòu)改革之前，檔案行政管理部門的所謂“業(yè)務指導”不過是辦公室對處理完畢文件的“資源配置與整合”，是辦公室工作的一部分或者繼續(xù)。這種情況的存在，在職責劃分方面存在一定的交叉地帶，同時也為機構(gòu)改革、優(yōu)化職責提供了可以操作的空間。

2018年的機構(gòu)改革，檔案行政管理機構(gòu)的“牌子”直接掛在了辦公廳（室），就使得原本屬于一個體系的工作完璧歸趙。與此同時，檔案行政管理機構(gòu)還可以通過辦公廳（室）的綜合性職能拓展檔案工作的發(fā)展空間、提高管理效率、取得1+1＞2的效果。因此，此次機構(gòu)改革中將檔案行政管理機構(gòu)劃歸（“掛在”）辦公廳（室），既符合我國檔案工作的歷史狀況，也理順了業(yè)務程序，是社會發(fā)展的必然結(jié)果。

3.2 檔案職業(yè)的良性發(fā)展

《職業(yè)大典》將包括檔案專業(yè)人員在內(nèi)的一些社會職業(yè)從業(yè)務人員改為了專業(yè)人員，這實際上是對專業(yè)人員提出了更高的標準，即專業(yè)人員不僅要熟悉業(yè)務，還必須專司其職。也就是說，職業(yè)是功（職）能和崗位的結(jié)合，僅僅可以履行職能（業(yè)務）而沒有崗位不是真正意義上的專業(yè)人員。

2018年的檔案機構(gòu)改革，除了是完成“政事分開”“優(yōu)化職責”，還將檔案專業(yè)人員從“行政管理和專業(yè)技術”的揪扯中剝離出來，使檔案專業(yè)人員能夠?qū)Ｐ闹轮镜卦O計自己的職業(yè)生涯、提升自己的職業(yè)空間。同時，各級管理部門也可以理直氣壯地用檔案專業(yè)人員的標準去要求和管理各級各類檔案館中的檔案專業(yè)人員，使檔案職業(yè)及其人員在職業(yè)的界定和社會特征、職業(yè)功能、職業(yè)技能、操作規(guī)范、活動領域、知識內(nèi)容、證明方式和考評指導等方面不斷完善和發(fā)展，不斷提升檔案職業(yè)的社會地位。

總之，通過2018年的檔案機構(gòu)改革，不僅實現(xiàn)了檔案工作“政事分開”的職能優(yōu)化，也使得檔案職業(yè)取得了發(fā)展和提升的空間。我們堅信，在以習近平同志為核心的黨中央領導下，在各級黨委和政府的指導和關懷下，我國檔案工作一定能夠在國家建設和社會進步中發(fā)揮更大的作用，檔案職業(yè)一定會有更加光明的未來。