我國(guó)商品房預(yù)售資金監(jiān)管制度問(wèn)題及對(duì)策

翁石強(qiáng)

廣東偉倫律師事務(wù)所，廣東 惠州 516003

一、我國(guó)商品房預(yù)售資金監(jiān)管的必要性

商品房的預(yù)售資金含義是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商將仍未完工中的商品房出售給購(gòu)房者，購(gòu)房者按合同約定支付給開(kāi)發(fā)商的資金。對(duì)預(yù)售資金進(jìn)行監(jiān)管的目的是防止資金被挪作他用導(dǎo)致樓盤(pán)無(wú)法按時(shí)完工。

商品房是一種與社會(huì)穩(wěn)定和人民生活息息相關(guān)的特殊商品，從中央到地方各級(jí)政府都高度重視，規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)，包括土地出讓、規(guī)劃審批、建筑管理、經(jīng)營(yíng)行為、價(jià)格管理等，目的是防止開(kāi)發(fā)商截留和挪用預(yù)售資金，從而導(dǎo)致開(kāi)發(fā)項(xiàng)目資金鏈斷裂，最終出現(xiàn)未完工的建筑或攜款潛逃等現(xiàn)象，從而引發(fā)群體性事件。在引導(dǎo)和促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展的同時(shí)，預(yù)售資金監(jiān)管的實(shí)施將對(duì)維護(hù)購(gòu)房資金的安全、購(gòu)房人的合法權(quán)益和化解潛在風(fēng)險(xiǎn)隱患都將發(fā)揮舉足輕重的作用。

二、目前我國(guó)商品房預(yù)售資金監(jiān)管模式及問(wèn)題

相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)商品房預(yù)售資金監(jiān)管模式大體上可以分為三種：一是房管部門(mén)監(jiān)管模式；二是銀行監(jiān)管模式；三是監(jiān)理機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式。雖然在實(shí)際應(yīng)用過(guò)程當(dāng)中這三種類(lèi)型的資金監(jiān)管模式都發(fā)揮著各自不同的優(yōu)勢(shì)，但是其中仍然存在著許多弊端。

(一)房管部門(mén)監(jiān)管模式

目前在我國(guó)應(yīng)用最為普遍的即是房管部門(mén)監(jiān)管模式，這也是當(dāng)下最符合我國(guó)以行政監(jiān)管為主導(dǎo)的傳統(tǒng)模式。房管部門(mén)監(jiān)管模式具有其相對(duì)獨(dú)特的權(quán)威性、監(jiān)管方式的特殊性和全面性，但其中也會(huì)有一些不足之處，其中最顯著的問(wèn)題是房管部門(mén)可能會(huì)濫用權(quán)力或出現(xiàn)權(quán)利尋租。因?yàn)榉抗懿块T(mén)監(jiān)管仍屬于一種行政監(jiān)管的手段，依法行政是監(jiān)管的權(quán)力來(lái)源，要求權(quán)責(zé)統(tǒng)一的執(zhí)法理念貫徹到全部監(jiān)管過(guò)程之中，但縱觀我國(guó)目前的法律規(guī)定，只是賦予了政府部門(mén)監(jiān)管權(quán)力，如果出現(xiàn)主管部門(mén)濫用職權(quán)，以不正當(dāng)手段甚至違法行為謀取私利時(shí)，房管部門(mén)就必須承擔(dān)賠償責(zé)任，但我國(guó)目前相關(guān)的賠償標(biāo)準(zhǔn)和方式都沒(méi)有作出具體的規(guī)定。再者，該模式政府通過(guò)主動(dòng)干預(yù)市場(chǎng)的方式來(lái)調(diào)控和監(jiān)管，干預(yù)過(guò)度極有可能會(huì)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行產(chǎn)生影響，徒增監(jiān)管成本，因此當(dāng)前應(yīng)當(dāng)首先考慮的問(wèn)題是如何把握適當(dāng)監(jiān)管的力度。

(二)銀行監(jiān)管模式

銀行監(jiān)管模式是在我國(guó)出現(xiàn)最早的監(jiān)管模式，但該模式所起到的監(jiān)管效果仍不理想，主要存在著以下幾點(diǎn)不足之處：第一點(diǎn)是，銀行在預(yù)收款進(jìn)入監(jiān)管賬戶之前無(wú)法對(duì)其進(jìn)行規(guī)范監(jiān)管；第二點(diǎn)就是銀行缺少評(píng)估房地產(chǎn)工程進(jìn)展所必須的專(zhuān)業(yè)技術(shù)，而需要委托其他專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)工程進(jìn)展進(jìn)行監(jiān)督評(píng)估，這無(wú)疑會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管工作的成本大幅度增加，此外由于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商絕大多數(shù)都和銀行機(jī)構(gòu)存在著業(yè)務(wù)關(guān)系，因此，在評(píng)估過(guò)程中可能會(huì)違背中立性和公正性作出決斷。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，房地產(chǎn)企業(yè)在使用資金時(shí)須取得貸款銀行的同意，一般而言，銀行會(huì)通過(guò)保證金賬戶的方式對(duì)預(yù)售資金當(dāng)中的一定比例進(jìn)行凍結(jié)以便于還貸，但是銀行無(wú)法有效監(jiān)控剩余的大部分預(yù)售資金。

(三)監(jiān)理機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式

監(jiān)理機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式通常表現(xiàn)為監(jiān)理公司或擔(dān)保公司監(jiān)管的形式，只有個(gè)別地區(qū)和城市采用過(guò)這種監(jiān)管模式，該模式在應(yīng)用上也存在著一定的不足。通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，監(jiān)理公司的本質(zhì)是相關(guān)具有測(cè)評(píng)資質(zhì)的企業(yè)對(duì)房地產(chǎn)工程的進(jìn)度進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化的評(píng)估后對(duì)資金撥款出具相關(guān)意見(jiàn)，其中最關(guān)鍵的問(wèn)題是監(jiān)理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)以公正、科學(xué)的角度去對(duì)工程進(jìn)行評(píng)測(cè)。但是在現(xiàn)實(shí)生活中，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商一般在選擇監(jiān)理機(jī)構(gòu)時(shí)都是以招投標(biāo)的方式進(jìn)行，因此房地產(chǎn)企業(yè)與監(jiān)理機(jī)構(gòu)之間難免存在著密切的利益關(guān)系，所以監(jiān)理機(jī)構(gòu)在一定層面上難以實(shí)現(xiàn)真正發(fā)揮獨(dú)立的第三方監(jiān)管職能。而在擔(dān)保公司監(jiān)管模式上，雖然監(jiān)管機(jī)構(gòu)與購(gòu)房者通過(guò)簽訂合同來(lái)約束雙方，但是擔(dān)保公司作為盈利法人進(jìn)入到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)當(dāng)中，其公司自身的盈利目的性使得其也無(wú)法逃離市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，而且其選任制度與監(jiān)理公司相類(lèi)似，同樣也會(huì)出現(xiàn)利益牽絆的問(wèn)題。

三、完善我國(guó)商品房預(yù)售資金監(jiān)管制度對(duì)策建言

(一)明確商品房預(yù)售資金監(jiān)管主體

第一點(diǎn)就是監(jiān)管主體必須要具備相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)。房地產(chǎn)交易預(yù)售資金的監(jiān)督和使用具備較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性，因此，為了有效保證商品房預(yù)售資金監(jiān)管工作的效率和質(zhì)量，監(jiān)管主體必須要具備專(zhuān)業(yè)的知識(shí)水平。首先必須要有具備相應(yīng)的金融商業(yè)知識(shí)和能力的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員；其次必須要有具備建筑工程專(zhuān)業(yè)知識(shí)能力的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員。

第二點(diǎn)是優(yōu)化監(jiān)管資源的分配，以最大限度地降低監(jiān)管工作的成本，并最大限度地提高監(jiān)管工作的效果。在設(shè)計(jì)監(jiān)管模式的過(guò)程當(dāng)中，有必要對(duì)資金監(jiān)管參與者進(jìn)行簡(jiǎn)化。監(jiān)管機(jī)構(gòu)越精簡(jiǎn)和高效，就越容易界定參與者之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，有助于降低監(jiān)管參與人之間的溝通成本和監(jiān)管費(fèi)用。此外，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該具有獨(dú)立的地位，要有能力獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，確保其能夠認(rèn)真履行監(jiān)管職責(zé)，保護(hù)購(gòu)房者的利益，促進(jìn)房地產(chǎn)行業(yè)的健康發(fā)展。

(二)強(qiáng)化監(jiān)管的內(nèi)部及外部監(jiān)督

首先就是監(jiān)管機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督。在房地產(chǎn)資金監(jiān)管協(xié)議之中，應(yīng)當(dāng)明確三方各自的責(zé)任，同時(shí)政府管理部門(mén)也應(yīng)當(dāng)對(duì)監(jiān)管流程進(jìn)行嚴(yán)格把控。如果房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商對(duì)房管部門(mén)、銀行或監(jiān)理機(jī)構(gòu)的工程款撥付額度、撥付時(shí)間和方式有異議的，可以請(qǐng)求政府管理部門(mén)復(fù)議。政府管理部門(mén)在復(fù)核過(guò)程中發(fā)現(xiàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)未按照法律、法規(guī)以及工程建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范進(jìn)行監(jiān)管的，則有權(quán)力對(duì)其進(jìn)行否決并更正。

其次就是監(jiān)管機(jī)構(gòu)的外部監(jiān)督，通過(guò)建立一個(gè)資金監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)信息披露平臺(tái)，將預(yù)售資金的所有運(yùn)作程序，如資金存管、進(jìn)度款使用進(jìn)度等信息都能夠通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)予以公示，購(gòu)房者可以通過(guò)該平臺(tái)查詢房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商預(yù)售資金的使用狀況，則有利于對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)履職情況進(jìn)行更好的監(jiān)督。

(三)完善預(yù)售資金撥付機(jī)制

首先，開(kāi)發(fā)商應(yīng)該構(gòu)建起預(yù)售資金撥付支出子系統(tǒng)，通過(guò)使用該系統(tǒng)，開(kāi)發(fā)商在需要使用預(yù)售資金時(shí)可以進(jìn)行網(wǎng)上申請(qǐng)，并且上傳相關(guān)需要申請(qǐng)書(shū)及資金使用去向的證明文件，經(jīng)過(guò)監(jiān)管主體的審核，通過(guò)后在網(wǎng)絡(luò)上直接向銀行派發(fā)預(yù)售款撥款憑證，銀行確認(rèn)后進(jìn)行資金的劃撥。

其次，由于目前資金的撥付與工程建設(shè)進(jìn)度直接掛鉤，所以在建立起銀行資金支付子系統(tǒng)的同時(shí)，還需建立起重點(diǎn)監(jiān)管資金撥付標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)，該系統(tǒng)將部分預(yù)售資金劃定為重點(diǎn)監(jiān)管資金，使用的用途和撥付的條件都十分嚴(yán)格，如果監(jiān)管賬戶內(nèi)預(yù)售資金超過(guò)重點(diǎn)監(jiān)管資金標(biāo)準(zhǔn)后，說(shuō)明該房地產(chǎn)企業(yè)前期的資金實(shí)力較為良好，可以在適當(dāng)條件下申請(qǐng)撥付重點(diǎn)監(jiān)管的資金。

四、結(jié)語(yǔ)

加強(qiáng)對(duì)商品房預(yù)售資金的監(jiān)管，有利于維護(hù)預(yù)售商品房交易各方的合法權(quán)益，防范和化解房地產(chǎn)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展。因此，進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)售資金監(jiān)管、不斷提高資金監(jiān)管工作的效率和質(zhì)量，對(duì)于有效規(guī)范房地產(chǎn)二級(jí)市場(chǎng)秩序、保障購(gòu)房者的資金安全、促進(jìn)我國(guó)房地產(chǎn)行業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)穩(wěn)定發(fā)展具有重大意義。