行政不作為與第三人侵權(quán)共同致害案件的審理問題研究

王 洋

甘肅政法學(xué)院，甘肅 蘭州 730000

一、問題的提出：以典型案例切入

2015年1月15日，最高人民法院公布了行政不作為十大案例，其中張某等五人訴天水市公安局某分局行政不作為賠償一案進(jìn)一步推動了司法界對行政不作為與第三人侵權(quán)共同致害案件審理規(guī)則的思考和完善。

法釋〔2001〕23號《最高人民法院關(guān)于公安機(jī)關(guān)不履行法定行政職責(zé)是否承擔(dān)行政賠償責(zé)任問題的批復(fù)》(以下簡稱為23號批復(fù))指出：“公安機(jī)關(guān)不履行法定行政職責(zé)，損害公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政賠償責(zé)任。在確定賠償金額時，應(yīng)當(dāng)考慮法定義務(wù)不履行在損害過程中的作用和損害結(jié)果等因素”23號批復(fù)不僅明確公安機(jī)關(guān)不作為違法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政賠償責(zé)任，還規(guī)定了賠償數(shù)額的確定因素，即行政不作為在損害發(fā)生過程和結(jié)果中所起的作用等。可見，23號批復(fù)已經(jīng)考慮到行政不作為賠償一般會與被害人自身過錯或者第三人侵權(quán)并存，但是23號批復(fù)未明確行政賠償責(zé)任與民事侵權(quán)賠償責(zé)任的關(guān)系，以及被害人提起行政賠償和民事侵權(quán)賠償請求的程序等問題。

(2011)行他字第24號《最高人民法院關(guān)于公安機(jī)關(guān)不履行、拖延履行法定職責(zé)如何承擔(dān)行政賠償責(zé)任問題的答復(fù)》(以下簡稱為24號答復(fù))重申了公安機(jī)關(guān)不作為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的行政賠償責(zé)任；明確了第三人的行為給被害人造成人身、財產(chǎn)損失的，應(yīng)承擔(dān)民事侵權(quán)賠償責(zé)任，如果其民事賠償不足、無力承擔(dān)賠償責(zé)任或者下落不明的，則根據(jù)公安機(jī)關(guān)的不作為在損害發(fā)生過程和結(jié)果中所起的作用等因素，由公安機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)的行政賠償責(zé)任，公安機(jī)關(guān)承擔(dān)賠償責(zé)任后，有權(quán)向第三人追償。

24號答復(fù)對公安機(jī)關(guān)不履行、拖延履行法定職責(zé)造成損害的賠償歸責(zé)原則作出規(guī)定，但是沒有將其作為行政機(jī)關(guān)不履責(zé)行政賠償?shù)钠毡橐?guī)則。

經(jīng)過長期的司法實(shí)踐，法釋〔2018〕1號《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(以下簡稱為《行訴解釋》)第98條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)不履行或者拖延履行法定職責(zé)，損害公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決行政機(jī)關(guān)承擔(dān)行政賠償責(zé)任。在確定賠償金額時，應(yīng)當(dāng)考慮在損害的過程和結(jié)果中，不履行法定義務(wù)或延遲履行法定義務(wù)所起的作用等因素?！边@一條將適用對象擴(kuò)大到所有行政機(jī)關(guān)，使其成為普遍適用的規(guī)則。值得注意的是，這一條文完全吸收了23號批復(fù)，而未吸收24號答復(fù)所確定的民事侵權(quán)賠償責(zé)任優(yōu)先，行政賠償責(zé)任在后，行政機(jī)關(guān)先行賠償再向第三人追償?shù)囊?guī)則，可見實(shí)務(wù)界對行政不作為與第三人侵權(quán)共同致害案件的審理規(guī)則仍未達(dá)成共識。

二、行政不作為與第三人侵權(quán)共同致害案件的特點(diǎn)和難點(diǎn)

(一)行政不作為與第三人侵權(quán)共同致害案件的特點(diǎn)

1.從賠償責(zé)任上看，行政賠償與民事賠償并存。行政機(jī)關(guān)的不作為與第三人的侵權(quán)行為共同造成了被害人合法權(quán)益的損害，行政機(jī)關(guān)不作為違法致使行政相對人的合法權(quán)益遭受損害應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政賠償責(zé)任；同時，第三人應(yīng)當(dāng)對其侵犯被害人合法權(quán)益的侵權(quán)行為承擔(dān)賠償責(zé)任。通常情況下，損害被害人合法權(quán)益的主要原因是第三人的侵權(quán)行為，因此，第三人的民事侵權(quán)責(zé)任是主要責(zé)任，行政機(jī)關(guān)的行政賠償責(zé)任是次要的，人民法院在確定責(zé)任比例時，行政機(jī)關(guān)的行政賠償責(zé)任一般較小。

2.從賠償主體上看，行政機(jī)關(guān)和第三人為共同的賠償主體。如上所述，此類案件中，行政不作為與第三人的民事侵權(quán)行為共同導(dǎo)致被害人的合法權(quán)益遭受損害，行政機(jī)關(guān)和第三人均為賠償主體，24號答復(fù)也明確了二者均應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。

3.從賠償程序上看，行政賠償訴訟與民事訴訟并行。基于賠償責(zé)任主體與賠償責(zé)任性質(zhì)的不同，根據(jù)24號答復(fù)，受害人應(yīng)先提起民事侵權(quán)糾紛訴訟，在無法獲得充分賠償時，才有權(quán)提起行政賠償訴訟?？梢姡祟惏讣?，行政賠償訴訟與民事訴訟二者是并行的，而且民事訴訟程序在前。

(二)行政不作為與第三人侵權(quán)共同致害案件的難點(diǎn)

通過以上梳理，不難看出，行政不作為與第三人侵權(quán)共同致害案件的審理規(guī)則在不斷發(fā)展和完善，但司法實(shí)踐當(dāng)中仍存在一些不一致，也體現(xiàn)出此類案件審理過程中的若干難點(diǎn)。

1.行政賠償責(zé)任與民事侵權(quán)責(zé)任之間的關(guān)系不明確。行政不作為與第三人的民事侵權(quán)行為共同損害了被害人的合法權(quán)益，行政不作為與民事侵權(quán)行為構(gòu)成了共同侵權(quán)行為，行政賠償責(zé)任與民事賠償責(zé)任屬于共同責(zé)任應(yīng)無爭議。但是，這一共同責(zé)任是連帶責(zé)任還是按份責(zé)任則有不同認(rèn)識。行政訴訟法和國家賠償法及有關(guān)司法解釋并未予以明確。確定行政賠償數(shù)額應(yīng)當(dāng)考慮不作為在損害發(fā)生過程和結(jié)果中所起的作用等因素，即表明行政賠償責(zé)任與第三人所應(yīng)承擔(dān)的民事侵權(quán)賠償責(zé)任為按份責(zé)任。而24號答復(fù)確定了行政賠償責(zé)任為補(bǔ)充責(zé)任和連帶責(zé)任。然而，《行訴解釋》僅吸收了按份責(zé)任，并未吸收補(bǔ)充責(zé)任和連帶責(zé)任。隨著多元社會的深化發(fā)展，民法規(guī)范是構(gòu)成行政法的法源之一，越來越為學(xué)界及實(shí)務(wù)界主流所接受。侵權(quán)責(zé)任法對連帶責(zé)任持謹(jǐn)慎態(tài)度，并從立法上加以限制。原則上，聯(lián)合侵權(quán)法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)共同責(zé)任，而不接觸的人將在原則上承擔(dān)連帶責(zé)任。在履行職責(zé)和第三方侵權(quán)的情況下，共同侵權(quán)構(gòu)成了共同侵權(quán)，畢竟，作為少數(shù)人，更多的人將會構(gòu)成一些沒有接觸侵權(quán)的人。原則上來講，行政機(jī)關(guān)與第三人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)按份責(zé)任。24號答復(fù)所確立的補(bǔ)充責(zé)任和連帶責(zé)任并不符合侵權(quán)責(zé)任法的基本精神和具體規(guī)定。這對公眾來說是不公平的，如果國家機(jī)構(gòu)承擔(dān)了私人的法律責(zé)任應(yīng)該由第三方來承擔(dān)財政收入；如果第三方承擔(dān)的損失應(yīng)該由公眾，它違反了自己的責(zé)任和過錯責(zé)任原則在侵權(quán)責(zé)任法。24號答復(fù)雖然規(guī)定了行政機(jī)關(guān)向第三人追償?shù)闹贫龋坏┑谌藷o財產(chǎn)能力可償還，則意味著由行政機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)了第三人的民事侵權(quán)賠償責(zé)任。

2.受害人無法獲得完全賠償。在行政不作為與第三人侵權(quán)共同致害案件中，原則上來講，行政機(jī)關(guān)和第三人承擔(dān)按份責(zé)任。國家賠償?shù)姆秶?biāo)準(zhǔn)等與民事侵權(quán)賠償存在較大的差異。當(dāng)前，民事侵權(quán)賠償?shù)姆秶葒屹r償更廣一些。受害人請求國家賠償，得按國家賠償法確定賠償責(zé)任；而受害人請求第三人賠償，得按侵權(quán)責(zé)任法確定應(yīng)予賠償?shù)臄?shù)額。因此，在行政不作為與第三人侵權(quán)共同致害案件中，人民法院在確定受害人的賠償數(shù)額時，分別按照國家賠償法和侵權(quán)責(zé)任法的規(guī)定計算時會得出不同的賠償數(shù)額，進(jìn)而考慮行政行為在損害發(fā)生過程和結(jié)果中所起的作用等因素確定行政賠償責(zé)任的比例后最終確定的行政賠償數(shù)額通常會小于被害人的實(shí)際損失。

3.案件審理周期長。行政賠償訴訟和民事訴訟并行意味著受害人需要經(jīng)過兩次訴訟程序才能獲得充分的賠償。這種審判方式不僅會給訴訟當(dāng)事人帶來訴訟負(fù)擔(dān)，而且還會使法院在處理這些實(shí)體方面陷入困境：如何界定各種案件的審判范圍，如何確定各種理由的推理原則，如何根據(jù)各種原因來公平地分配職責(zé)，等等。這些問題的存在很可能導(dǎo)致在處理各種侵權(quán)原因時缺乏誠信，實(shí)體處理不公平，不利于判決尺度的統(tǒng)一。

三、行政不作為與第三人侵權(quán)共同致害案件審理的完善路徑

(一)提高國家賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和范圍

為契合國家賠償法的立法目的，充分維護(hù)受害人的合法權(quán)益，應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大國家賠償法的賠償范圍和賠償標(biāo)準(zhǔn)，使其與民事賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)適當(dāng)看齊。國家賠償最起碼要保障直接損失的全部賠償。除此之外，合理的間接損失也應(yīng)當(dāng)賠償。我國法治政府建設(shè)進(jìn)入新階段，行政機(jī)關(guān)及其工作人員的法治意識得到顯著加強(qiáng)，法治自覺、法治水平明顯提升是提高國家賠償?shù)馁r償范圍和賠償標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

(二)堅持按份責(zé)任為原則，以補(bǔ)充責(zé)任為例外

在行政不作為與第三人侵權(quán)共同致害案件中，行政機(jī)關(guān)的不作為與第三人的侵權(quán)行為在絕大多數(shù)情況下屬于無意思聯(lián)絡(luò)的數(shù)人侵權(quán)行為，應(yīng)當(dāng)按照侵權(quán)責(zé)任法第12條所蘊(yùn)含的基本精神，由行政機(jī)關(guān)和第三人對各自的行為所造成的后果承擔(dān)按份責(zé)任，并根據(jù)行政機(jī)關(guān)的不作為在損害發(fā)生過程和結(jié)果中所起到的作用等因素確定其行政賠償責(zé)任，嚴(yán)格區(qū)分行政賠償責(zé)任和民事侵權(quán)賠償責(zé)任。不過，無意思聯(lián)絡(luò)的數(shù)人侵權(quán)不應(yīng)當(dāng)絕對地適用單一的按份責(zé)任。特殊情形下，補(bǔ)充責(zé)任可適用于行政機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)與第三人侵權(quán)共同致害賠償。

(三)以合并審理為原則，以分別審理為例外

筆者認(rèn)為，人民法院在審理行政不作為與第三人侵權(quán)共同致害案件時，應(yīng)當(dāng)堅持合并審理原則，以行政訴訟為基礎(chǔ)，依托行政訴訟附帶解決相關(guān)民事爭議制度，一并處理受害人與第三人之間產(chǎn)生的民事侵權(quán)糾紛。簡單的民事或行政賠償訴訟很難對整個案件進(jìn)行全面審查，確定侵權(quán)賠償金額和責(zé)任分擔(dān)，以滿足原告的要求，如果原告將民事和行政訴訟分開審理，他們會面臨審判沖突，不能被執(zhí)行，這將浪費(fèi)司法資源，導(dǎo)致很多訴訟。人民法院應(yīng)當(dāng)做好對當(dāng)事人的釋明工作，在當(dāng)事人提起政賠償訴訟時，告知其一并提起民事訴訟；如果當(dāng)事人堅持不提起民事訴訟，則依據(jù)“不告不理”原則，不予處理，對行政賠償訴訟依法先行做出裁判。