社會(huì)資本與政府公信力：一個(gè)理論分析框架

簡(jiǎn)世德 張潔萍

南華大學(xué)，湖南 衡陽(yáng) 421001

一、引言

習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出，轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中也曾指出，堅(jiān)持勤勉履職，提高執(zhí)行力和公信力。2018年“長(zhǎng)生疫苗”事件再次把政府公信力這個(gè)問(wèn)題推上了風(fēng)口浪尖。20世紀(jì)70年代以來(lái)，經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)等多個(gè)學(xué)科都關(guān)注的社會(huì)資本理論被西方國(guó)家的決策圈看成是解決社會(huì)矛盾的新思路。一個(gè)地區(qū)具有共同的歷史淵源和獨(dú)特的文化環(huán)境，人們?nèi)菀紫嗷ナ熘⒔M成緊密的公民參與網(wǎng)絡(luò)，帕特南認(rèn)為這種公民精神及公民參與所體現(xiàn)的就是社會(huì)資本。社會(huì)資本對(duì)提升政府公信力能夠起到什么樣的作用？本文將從理論上分析社會(huì)資本與政府公信力的關(guān)系。

二、基本概念界定

(一)社會(huì)資本

目前學(xué)術(shù)界尚未對(duì)社會(huì)資本的概念達(dá)成共識(shí)。總體上來(lái)說(shuō)，主要是從以下三個(gè)角度來(lái)定義社會(huì)資本。第一，關(guān)系說(shuō)。布迪厄?qū)⑵浣缍椤百Y源的集合，這些資源與相互默認(rèn)和認(rèn)可的關(guān)系組成的持久網(wǎng)絡(luò)有關(guān)”。伯特認(rèn)為社會(huì)資本是指朋友、同事和更普遍的聯(lián)系，他認(rèn)為社會(huì)資本就是一種社會(huì)關(guān)系。第二，結(jié)構(gòu)說(shuō)。科爾曼認(rèn)為社會(huì)資本是由社會(huì)結(jié)構(gòu)的某些方面組成。第三，規(guī)范說(shuō)。紐頓認(rèn)為社會(huì)資本是由一系列態(tài)度和價(jià)值觀構(gòu)成，體現(xiàn)在那些將朋友、家庭聯(lián)系起來(lái)的人格網(wǎng)絡(luò)。楊書文認(rèn)為，社會(huì)資本的規(guī)則包含正式制度和非正式制度。Nahapiet和Ghoshal也將社會(huì)資本劃分為三個(gè)維度，結(jié)構(gòu)資本、關(guān)系資本和認(rèn)知資本。普特南認(rèn)為社會(huì)資本是基于信任關(guān)系基礎(chǔ)上的社會(huì)群體及成員在特定的社會(huì)規(guī)范指引下相互交往、合作形成的一種網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。他的定義中指出了信任是基礎(chǔ)，這是關(guān)系說(shuō)的體現(xiàn)；也表明了社會(huì)資本是一種網(wǎng)絡(luò)，這是結(jié)構(gòu)說(shuō)的展現(xiàn)；還談到了規(guī)范的指引，這是認(rèn)知說(shuō)的表現(xiàn)。因此本文傾向于采用普特南的觀點(diǎn)來(lái)定義社會(huì)資本，并將其分為三個(gè)維度：結(jié)構(gòu)資本、關(guān)系資本和認(rèn)知資本。

(二)政府公信力

公信力，《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》的解釋是：使公眾信任的力量。政府公信力是由政府和公眾兩個(gè)方面組成，政府是政府公信力的主體，公眾是政府公信力的客體，是政府得到公眾信任的一種能力。政府公信力是政府在從事公共行政活動(dòng)中，依據(jù)自身道德情況表現(xiàn)出來(lái)，與社會(huì)大眾建立自愿、穩(wěn)定并能在特殊情況時(shí)外化為信任關(guān)系的能力。

三、理論分析框架

(一)結(jié)構(gòu)資本與政府公信力的關(guān)系

結(jié)構(gòu)資本有助于政府與公眾進(jìn)行有效的信息溝通，可以了解民意，從而及時(shí)做出正確的決策，形成一個(gè)上下互動(dòng)的良好管理過(guò)程。公民參與，能夠促進(jìn)政府信息公開(kāi)與透明，從而政府行為有據(jù)可循，政策順應(yīng)民意。公眾也可以通過(guò)參與公共事務(wù)與政府保持一致，加深對(duì)政府的信任度。帕特南認(rèn)為，若公眾參與公共事務(wù)的程度較高，市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)行就會(huì)比較順暢，會(huì)更有效率，政府也會(huì)較為廉潔，并保持高效運(yùn)轉(zhuǎn)。政府也就具有良好的公信力。普特南在其代表作《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)》中也提到，社會(huì)資本體現(xiàn)在公民參與的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)之中，這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與有效率的政府出現(xiàn)的前提條件。林南也認(rèn)為，人的社會(huì)交往范圍或者在社會(huì)中可獲取的資源和他的工作狀態(tài)有非常強(qiáng)的正相關(guān)關(guān)系。也就是說(shuō)，在網(wǎng)絡(luò)密集的社會(huì)中，社會(huì)聯(lián)系與溝通更能產(chǎn)生公共輿論、并有利于維護(hù)聲譽(yù)。徐淑芳也認(rèn)同，密集的社會(huì)互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)能夠充分發(fā)揮誠(chéng)信機(jī)制的作用，并有利于限制、減少“搭便車”的不良現(xiàn)象。結(jié)構(gòu)資本的介入，各利益相關(guān)者更好的參與社會(huì)活動(dòng)，可以更好地解決利益沖突，這樣政府公信力才會(huì)進(jìn)一步提高。

(二)關(guān)系資本與政府公信力的關(guān)系

關(guān)系資本主要是指信任，合作等態(tài)度，關(guān)鍵是人民群眾要相互合作，相互信任。么英瑩認(rèn)為，信任是社會(huì)資本理論最初關(guān)注的問(wèn)題。信任是一種重要的社會(huì)資源，可以從社會(huì)普遍信任衍生出。本質(zhì)上，信任屬于非正式制度，但卻是一種“軟約束”。在當(dāng)今社會(huì)，信任以多種形式表現(xiàn)出來(lái)，可以表現(xiàn)為人們動(dòng)員并獲取資源的一種必須的無(wú)形資本。在一定條件下，穩(wěn)定的信任關(guān)系可以內(nèi)化在組織、制度和文化當(dāng)中，能夠通過(guò)影響個(gè)人的具體行為，最終形成一種普遍的價(jià)值觀和誠(chéng)信文化，能夠提高公民對(duì)政府的信任。社會(huì)資本中含有的信任，是有助于增強(qiáng)公眾的政治認(rèn)同感。

公民政治認(rèn)同感，受公民之間的影響，也是影響政府公信力的重要因素。政府公信力是社會(huì)組織和社會(huì)大眾對(duì)政府行為的一種心理期望，代表著大眾利益，也是大眾對(duì)政府信任的基礎(chǔ)。如果政府的從業(yè)人員素質(zhì)高、服務(wù)態(tài)度優(yōu)良、清正廉潔、辦事效率高，權(quán)責(zé)清晰，能夠積極參與公眾關(guān)心的公共事務(wù)，那么政府與公眾之間的關(guān)系便會(huì)如同魚水之情，你中有我，我中有你。公眾便會(huì)因此提高對(duì)公務(wù)員的信任，也會(huì)進(jìn)而提高對(duì)政府機(jī)關(guān)的信任，從而提升了政府公信力。吳關(guān)蕓認(rèn)為，社會(huì)資本所包涵的信任以及互惠規(guī)范可以解決公眾之間的信任和承諾問(wèn)題，公民能夠在參與政治的過(guò)程中培養(yǎng)政治認(rèn)同感。在密集的社會(huì)互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)中，機(jī)會(huì)主義、胡作非為、尋租的現(xiàn)象就會(huì)大為減少。密集的社會(huì)溝通與聯(lián)系可以促使公共輿論等有利于培養(yǎng)聲譽(yù)的方式。這些構(gòu)建了在復(fù)雜社會(huì)中建立信任的有效基礎(chǔ)。博弈論中的著名案例——囚徒困境——就說(shuō)明了這樣的一個(gè)道理。

(三)認(rèn)知資本與政府公信力的關(guān)系

認(rèn)知資本是指人與人之間形成了共同的價(jià)值觀和規(guī)范。人們之間理念一致、方向一致，有著共同的想法。規(guī)范則是社會(huì)資本的一個(gè)重要組成部分。它是在陪伴著人類的社會(huì)交往，而不斷產(chǎn)生和演變的。社會(huì)規(guī)范又可以分為正式規(guī)范和非正式規(guī)范兩個(gè)類別。正式規(guī)范包括一個(gè)國(guó)家的法律、法規(guī)和政策等。它對(duì)政府公信力的大小存在重要影響。它能夠?qū)φl(fā)出的行政行為進(jìn)行監(jiān)察和控制，保障政府行為的合法性。正式規(guī)范也能影響政府在大眾面前的形象。對(duì)于建設(shè)滿意型政府，獲得大眾認(rèn)同具有重要作用。

相反地，如果沒(méi)有正式規(guī)范的約束，政府的運(yùn)行會(huì)處于無(wú)序狀態(tài)，這不利于政府公信力的提升。馬得勇、王正緒在研究中發(fā)現(xiàn)，政府行為對(duì)社會(huì)資本的影響，是依靠一定的社會(huì)制度環(huán)境。他提到的社會(huì)資本，其實(shí)就是指一種社會(huì)規(guī)范。類似地，楊書文也認(rèn)為，政策執(zhí)行主體發(fā)揮作用的根源不是正式規(guī)范，而是在于非正式規(guī)范，如價(jià)值觀，道德觀等。在非正式規(guī)范的培育下，并通過(guò)正式規(guī)范的保障作用，取得了社會(huì)公眾的認(rèn)同。公眾認(rèn)同政府，政府公信力也隨之相應(yīng)得到了提升。

四、結(jié)論

從實(shí)際案例出發(fā)，本文通過(guò)梳理社會(huì)資本與政府公信力的基本概念，從理論上分析了社會(huì)資本的三個(gè)維度與政府公信力的關(guān)系。研究發(fā)現(xiàn)，結(jié)構(gòu)資本、關(guān)系資本與認(rèn)知資本都能有效提升政府公信力。為了提升政府公信力，政府應(yīng)該豐富公民的溝通渠道，建立良好的關(guān)系以及與公民形成一致的社會(huì)規(guī)范。本文從理論上豐富了社會(huì)資本與政府公信力的文獻(xiàn)，具有一定的實(shí)踐意義，對(duì)提升政府公信力具有指導(dǎo)作用。本文也為下一步研究提供了方向，可以通過(guò)問(wèn)卷數(shù)據(jù)來(lái)檢驗(yàn)這個(gè)研究模型。