論生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟的銜接

張佩鈺

常州大學史良法學院，江蘇 常州 213164

長期以來，環(huán)境法律制度和其它有關(guān)制度始終存在著一種彼此影響，相互配合的關(guān)系。環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度存在緊密關(guān)聯(lián)，其共同追求對生態(tài)環(huán)境利益的保障和維護。此種情況下，應(yīng)該重點關(guān)注并深入探究兩種訴訟的銜接問題。

一、訴訟概述

(一)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟

《改革方案》對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟進行了明確定義，并對其范圍進行了合理界定。該訴訟從維護國家自然資源所有權(quán)和生態(tài)環(huán)境權(quán)益出發(fā)，以生態(tài)環(huán)境本身為保護對象，因此對該訴訟性質(zhì)的界定帶來了難度[1]。目前學界對該訴訟的性質(zhì)觀點不一。汪勁認為享有自然資源、生態(tài)環(huán)境等權(quán)益的國家、集體及其經(jīng)營者可提起求償訴訟，該訴訟因此屬于民事私益訴訟[2]。呂忠梅指出政府履行法定職責，基于自然資源國家所有權(quán)提起的訴訟，是“國益訴訟”，并與“私益訴訟”“公益訴訟”并行[3]。王曦提出該訴訟與環(huán)境民事公益訴訟皆以保護國家利益、社會公共利益為目的，屬于同種性質(zhì)的訴訟[4]?，F(xiàn)實情況是，此訴訟對私益和公益進行了兼顧。從性質(zhì)方面來看，此訴訟具有明顯的特殊性，既不是公益訴訟也不屬于私益訴訟，目的在于表現(xiàn)國家對公民承擔的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管、環(huán)境保護義務(wù)，更傾向于“國益訴訟”。

(二)環(huán)境公益訴訟

環(huán)境公益訴訟是公眾參與環(huán)境事務(wù)管理的途徑之一，是對政府維護國家、社會環(huán)境公共利益職責的一種有效監(jiān)督與補充，有以社會組織為發(fā)起主體的環(huán)境民事公益訴訟和以檢察機關(guān)為發(fā)起主體的環(huán)境公益訴訟之分。主要以《環(huán)境保護法》58條、《行政訴訟法》25條和《民事訴訟法》55條的規(guī)定為主。其中學界關(guān)于環(huán)境民事訴訟的理論基礎(chǔ)存在環(huán)境法學界與民事訴訟法學界的分歧[5]。兩者分別從實體法和程序法的角度分析，各以“環(huán)境權(quán)說”和“法定訴訟擔當說”為代表觀點[6]。而檢察機關(guān)以提起環(huán)境公益訴訟的方式，能有效發(fā)揮檢察機關(guān)依法監(jiān)督行政機關(guān)行政執(zhí)法、保護生態(tài)環(huán)境、維護國家與社會公共利益的職能作用。

二、訴訟銜接的關(guān)鍵點探討

(一)起訴順位的設(shè)置問題

針對同一個生態(tài)環(huán)境損害行為，兩種訴訟在訴訟請求上有著較高的重合性，私人也可基于權(quán)利救濟提起私益訴訟。例如訴訟中，原告一般會提出訴求，主要為要求損害責任人承擔修復(fù)生態(tài)環(huán)境、消除生態(tài)環(huán)境損害危險等責任，或直接支付賠償費用。在實踐中，獲取的賠償費用基本用途也是用于生態(tài)環(huán)境修復(fù)、消除生態(tài)環(huán)境損害危險、替代修復(fù)等。因此應(yīng)當對兩者起訴的順位問題進行協(xié)調(diào)和處理，高效利用現(xiàn)有的司法資源解決生態(tài)環(huán)境問題，并以不能使損害責任人同時或重復(fù)承擔兩種訴訟的訴訟請求導(dǎo)致訴訟雙方顯失公平為原則。

(二)政府法律職能順位問題

地方政府以生態(tài)環(huán)境遭到破壞為由，以國家身份圍繞生態(tài)環(huán)境破壞問題展開賠償訴訟，這是政府履行法定的環(huán)境保護職責或義務(wù)的要求。行政權(quán)力以擁有完整的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)、專業(yè)的執(zhí)法人員、充足的經(jīng)費保障等，在環(huán)境修復(fù)與污染治理過程中具有先天優(yōu)勢。但行政機關(guān)作為管理者與地方政府作為國家所有權(quán)的代表提起訴訟，身份產(chǎn)生矛盾和沖突。政府的環(huán)境監(jiān)管權(quán)與索賠權(quán)產(chǎn)生了錯位與混淆，司法程序也會讓原本簡單的行政處罰案件變得復(fù)雜而低效率[7]。因此政府的所有人、管理者的身份需要加以區(qū)分，政府的法律職能需要理清順位問題予以明確《改革方案》的要求。

(三)檢察機關(guān)職能發(fā)揮問題

檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度，先后經(jīng)歷了試點和法律修改作出規(guī)定。根據(jù)目前的實踐現(xiàn)狀進行概括，檢察機關(guān)應(yīng)該承擔的職責為，環(huán)境民事公益訴訟線索的搜集，環(huán)境民事訴訟的發(fā)起，對環(huán)境行政部門的執(zhí)法狀況進行監(jiān)督、環(huán)境行政公益訴訟的發(fā)起、生態(tài)損害鑒定、支持社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟、環(huán)境訴訟判決執(zhí)行監(jiān)督等方面的法律職能，如果能夠?qū)崿F(xiàn)與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的有效銜接，將會充分發(fā)揮好檢察機關(guān)維護生態(tài)環(huán)境公共利益的權(quán)威作用。

三、訴訟的銜接路徑

(一)建立五層生態(tài)環(huán)境損害治理訴訟體系

有學者提出主張，可以不對起訴順位進行設(shè)置，法律許可的主體有權(quán)自由的提起起訴，此訴訟制度在率先立案的起訴中完全適用同[5]。但是，根據(jù)兩者銜接中涉及的相關(guān)訴訟，應(yīng)當建構(gòu)的是具體的五層生態(tài)環(huán)境損害訴訟體系：第一層是行政訴訟，第二層是檢察機關(guān)為主體發(fā)起的環(huán)境行政公益訴訟，第三層為以生態(tài)環(huán)境損害為由發(fā)起的賠償訴訟，第四層為以社會組織為主體發(fā)起的環(huán)境民事公益訴訟，第五層是檢察機關(guān)為主體發(fā)起的環(huán)境民事公益訴訟。如上文所述，政府具有的監(jiān)管者的身份應(yīng)當優(yōu)于索賠者，而檢察機關(guān)所具有的執(zhí)法監(jiān)督的權(quán)力可以有效監(jiān)督政府及執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法狀況，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟后，可對提起環(huán)境民事公益訴訟產(chǎn)生阻卻，而政府相比社會組織具有執(zhí)法機關(guān)特有的權(quán)力和效率。

(二)理順政府法律職能

就現(xiàn)實工作而言，應(yīng)該在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度內(nèi)，對具備賠償權(quán)利人身份的省、市級人民政府的職能順位進行明確。政府的環(huán)境行政執(zhí)法職能應(yīng)當具有優(yōu)先性和第一性，只有在政府環(huán)境執(zhí)法部門作為管理者，已經(jīng)最大程度地履行環(huán)境行政管理職責依然不能對生態(tài)環(huán)境損害問題進行妥善處理的情況下，地方政府方可就生態(tài)環(huán)境損害問題發(fā)起賠償訴訟，履行索賠權(quán)，且這一過程應(yīng)受到檢察機關(guān)機關(guān)與地方環(huán)境保護組織的監(jiān)督。此外，當省、市級政府圍繞生態(tài)環(huán)境損害問題發(fā)起賠償訴訟時，可以對民事環(huán)境公益訴訟有關(guān)制度進行參考和借鑒，如規(guī)定應(yīng)將與賠償義務(wù)人達成的和解協(xié)議公告、不得以達成和解協(xié)議為由申請撤訴等內(nèi)容。

(三)構(gòu)建有效發(fā)揮檢察機關(guān)職能的銜接機制

建議通過建立和完善聯(lián)席會議制度作為兩者高效銜接機制的基礎(chǔ)。具體實施措施為定期召開一系列主題為解決兩種訴訟在執(zhí)行時面臨的共同問題的聯(lián)席會議，協(xié)商具體的工作方案內(nèi)容，制定共同的實施細則。具體來說，建議構(gòu)建“環(huán)境行政執(zhí)法和環(huán)境刑法的兩法銜接”平臺和案件線索移送機制。有利于檢察機關(guān)借助“兩法銜接”平臺，在偵查監(jiān)督、公訴等環(huán)節(jié)履行職責的過程中發(fā)現(xiàn)公益訴訟的線索。結(jié)合擴大的案件線索搜集的渠道，與生態(tài)環(huán)境主管部門等相關(guān)具體賠償權(quán)利人建立起環(huán)境案件的線索移送機制，以有效獲取常態(tài)化的環(huán)境行政執(zhí)法信息。并通過獲取到的環(huán)境公益訴訟線索，支持社會組織提起公益訴訟，此外，依法監(jiān)督環(huán)境行政機關(guān)的行政執(zhí)法行為，為環(huán)境行政公益訴訟掃除障礙。

就此可知，生態(tài)環(huán)境損害賠償和環(huán)境公益訴訟兩種制度互為補充，生態(tài)環(huán)境損害賠償和環(huán)境公益兩種訴訟的合理配合，對環(huán)境保護目的的達成，提供了堅實的保障。