國外公益慈善監(jiān)管發(fā)展趨勢及對我國的啟示

趙文聘 陳保中

摘 ?要： 近年來，我國公益慈善偏差行為不斷，引起社會公眾擔(dān)憂。國外公益慈善監(jiān)管發(fā)展出現(xiàn)了一些新趨勢，各國正在逐步構(gòu)建面向公益慈善行為的專業(yè)監(jiān)管機(jī)制、多維監(jiān)管合力機(jī)制和網(wǎng)上網(wǎng)下融合監(jiān)管機(jī)制。英美日德等國公益慈善監(jiān)管體制和實踐創(chuàng)新為我國提供了有益的經(jīng)驗和啟示。我國必須加強(qiáng)公益慈善監(jiān)管，進(jìn)一步著力構(gòu)建專業(yè)監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管、平臺監(jiān)管和自律監(jiān)督、社會監(jiān)督共同構(gòu)成的網(wǎng)上網(wǎng)下多維公益慈善監(jiān)管體制，并使之形成一個有機(jī)的整體，實現(xiàn)對公益慈善行為立體式、動態(tài)化監(jiān)督，促進(jìn)公益慈善事業(yè)規(guī)范發(fā)展，形成健康公益慈善文化。

關(guān)鍵詞： 行為監(jiān)管;多維度監(jiān)督;公益慈善;創(chuàng)新近年來，我國公益慈善創(chuàng)新過程中出現(xiàn)了一些偏差，損害了公益慈善機(jī)構(gòu)和項目公信力，更影響了社會公益慈善事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，公益慈善監(jiān)管能力亟待提升。

一、當(dāng)前我國公益慈善創(chuàng)新中的監(jiān)管難題

當(dāng)前，我國公益慈善通過“互聯(lián)網(wǎng)+公益慈善+商業(yè)模式”的融合式創(chuàng)新，使得公益慈善以技術(shù)工具、樞紐型組織等方式與商業(yè)、政府、公眾密切聯(lián)系在一起。這種創(chuàng)新形成了對傳統(tǒng)公益慈善模式的巨大改變，營造了新的公益慈善場景，改變了公眾參與公益慈善的方式，也出現(xiàn)了監(jiān)管難題。

第一，公益慈善創(chuàng)新中“多部門”監(jiān)管難題。如互聯(lián)網(wǎng)公益慈善相關(guān)業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)多個部門，不僅需要民政部對慈善組織、慈善項目和慈善行為的監(jiān)管，還需要電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)、工信部以及工商總局、商務(wù)部等市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)展開密切合作，但互聯(lián)網(wǎng)公益慈善項目運營主體不僅是慈善組織，一些商業(yè)公司也在運營公益慈善項目，這些公司注冊在工商局，但業(yè)務(wù)主要通過互聯(lián)網(wǎng)開展，需要電信、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管部門進(jìn)行行業(yè)管理，這樣的“多部門”監(jiān)管，導(dǎo)致監(jiān)管出現(xiàn)交叉區(qū)域，可能形成“三不管”地帶。正如近期出現(xiàn)的“小風(fēng)雅事件”難以納入現(xiàn)有的監(jiān)管體系，公益慈善規(guī)范化運行難度增大。

第二，公益慈善創(chuàng)新中“多元對象”監(jiān)管難題?；ヂ?lián)網(wǎng)公益慈善、商業(yè)公益慈善、個人捐贈等各種形式的創(chuàng)新，使得公益慈善的參與主體日漸多元，一些主體紛紛打著公益慈善旗號，真假難辨。例如“YBI金融互助平臺”稱其倡導(dǎo)“眾籌+公益”的模式，助力青年實現(xiàn)創(chuàng)業(yè)夢想;MMM金融互助平臺打著“普通人的社區(qū)，互相之間無私幫助”的旗號。這些項目真假難辨，直到“YBI金融互助平臺”被英國王子基金會宣稱為山寨機(jī)構(gòu)、MMM金融互助平臺被中國銀監(jiān)會在《以“金融互助”名義投資獲取高額收益風(fēng)險預(yù)警提示》中警示，假網(wǎng)絡(luò)公益慈善面目才被識破。更為嚴(yán)重的是，一些犯罪分子利用監(jiān)管體制漏洞，將公益慈善演化成騙局，造成嚴(yán)重的社會危害。

第三，公益慈善創(chuàng)新中“過程行為”監(jiān)管難題。一些公益慈善機(jī)構(gòu)運行和項目實施過程中，完全背離公益慈善目標(biāo)，公益慈善創(chuàng)新中監(jiān)管不能再局限在結(jié)果方面。例如，2018年5月4日，民政部對2017年以來民政部處理的5家社會團(tuán)體分支機(jī)構(gòu)管理違規(guī)案例進(jìn)行了通報，其中“國史學(xué)會”為營利跨界做“軍民融合”，“蕭軍研究會”跨界做工藝美術(shù)、京劇等，完全背離公益慈善目標(biāo)。

這些難題已經(jīng)成為困擾我國公益慈善進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸問題，亟待解決。國際社會也在探索通過各種監(jiān)管制度和措施，以約束公益慈善行為服務(wù)公共利益目標(biāo)，形成了一些對于我國公益慈善監(jiān)管實踐具有借鑒意義的機(jī)制和做法。

二、國外公益慈善監(jiān)管的典型機(jī)制

公益慈善服務(wù)于公共利益，是公益慈善監(jiān)管的出發(fā)點和最終目標(biāo)。羅伯特·佩滕（Robert Payton）將公共利益目標(biāo)表述為“for the public good”，即為公眾謀福利，英國《慈善法》也將公共利益表述為“the public benefit”，但“到底對多大數(shù)量或者其他標(biāo)準(zhǔn)將滿足公益性因而具有慈善地位則是不確定的”[1]。圍繞公益慈善服務(wù)公共利益的命題，國際社會形成了幾種典型監(jiān)管機(jī)制。

1.專業(yè)監(jiān)管與司法等監(jiān)管并重機(jī)制

英國1601年《慈善用途法》詳細(xì)列舉了英國社會日常可見的例如救濟(jì)照料老年人、興辦義學(xué)、教育孤兒等若干種公益慈善行為，但并沒有措辭嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶娲壬颇康模?biāo)準(zhǔn)）進(jìn)行界定的法律條款，當(dāng)時也沒有專門的公益慈善監(jiān)督程序和機(jī)構(gòu)設(shè)置，公益慈善機(jī)構(gòu)的行為通常被假定為具有公益慈善目標(biāo)。一種行為是否能被界定為公益慈善行為，需要負(fù)責(zé)監(jiān)督的慈善專員依靠法律精神、習(xí)慣、經(jīng)驗進(jìn)行判斷，而法官的判斷則更具權(quán)威性。隨著公益慈善事務(wù)增多，以及《慈善信托法案》（1853、1855、1860）和《慈善專員管轄法》（1862）的出臺，專門監(jiān)督公益慈善的慈善委員會誕生，公益慈善目的相關(guān)規(guī)定也日益明確，英國公益慈善監(jiān)督逐漸呈現(xiàn)出慈善委員會專業(yè)監(jiān)管和司法監(jiān)管并重的格局，之后1960、1992、2006、2011年修訂的《慈善法》更加強(qiáng)化了這種監(jiān)管體系。

（1）專業(yè)監(jiān)管

英國慈善委員會是專門的公益慈善監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對民間公益慈善行為進(jìn)行監(jiān)督，其職能主要二。第一，準(zhǔn)入監(jiān)督和處理。英國慈善委員會相當(dāng)于一個注冊登記機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)審核一個組織是否為公益慈善組織，這與我國慈善法規(guī)定的慈善組織設(shè)立、認(rèn)定的程序是相同的。無論是自愿申請還是強(qiáng)制申請，英國慈善委員會都會對申請注冊的組織從其背景信息、活動或計劃等方面，監(jiān)督組織目標(biāo)是否符合公共利益，對組織的管理者或托管人的素質(zhì)和能力進(jìn)行全面審核，通過審核犯罪記錄、責(zé)任能力等，確定其是否能夠擔(dān)任管理者或托管人。英國慈善委員會最終根據(jù)監(jiān)督結(jié)果對申請注冊的組織做出準(zhǔn)予注冊和不準(zhǔn)予注冊的決定。第二，日常監(jiān)督和處理。慈善委員會更主要的工作是對完成注冊的公益慈善組織的日?；顒舆M(jìn)行監(jiān)督。根據(jù)英國《慈善法》，公益慈善組織章程改變、公益慈善數(shù)據(jù)庫信息變動、公益慈善活動變動、財務(wù)狀況年度報表等，均需向慈善委員會及時提交報告，慈善委員會通過監(jiān)督公益慈善組織的相關(guān)報告和信息，追蹤公益慈善組織的日?；顒樱治龉娲壬平M織實際運營情況，確保公益慈善組織遵守相關(guān)法律法規(guī)，并實現(xiàn)公益慈善目標(biāo)。單純依賴公益慈善組織主動提交報告和信息，并不能全面及時反映公益慈善組織運營情況，英國《慈善法》為此規(guī)定了兩種情況的日常監(jiān)督手段：一是較大的公益慈善組織必須接受法律認(rèn)可的審計機(jī)構(gòu)的專業(yè)審計或者獨立財務(wù)檢查員的檢查，而一旦發(fā)現(xiàn)問題，審計機(jī)構(gòu)或財務(wù)檢查員要向慈善委員會出具正式報告;二是慈善委員會在其認(rèn)為必要的時候，可以啟動審計或財務(wù)檢查程序，以監(jiān)督公益慈善組織及其活動狀況。當(dāng)慈善委員會發(fā)現(xiàn)公益慈善組織有重大違法行為或風(fēng)險，已經(jīng)危及公益慈善目標(biāo)實現(xiàn)時，慈善委員會可以依法啟動調(diào)查程序，對公益慈善組織進(jìn)行正式嚴(yán)格的調(diào)查監(jiān)督。慈善委員會根據(jù)調(diào)查結(jié)果，可以依法采取限制組織活動、查封財產(chǎn)甚至取締該組織等措施。

（2）司法及議會監(jiān)管

英國法院也承擔(dān)著公益慈善行為監(jiān)督的職能，實際上在慈善委員會設(shè)立之前，是由英國法院及議會主要承擔(dān)著監(jiān)督職能，英國法院的相關(guān)判例深刻影響著英國公益慈善監(jiān)督實踐和法治進(jìn)程。司法監(jiān)管主要體現(xiàn)在三個方面。第一，法院對公益慈善目的的歸納和梳理，以及據(jù)此形成監(jiān)督判例。例如在1891年“帕姆薩爾上訴案”中，法院將公益慈善目的歸納為四種，進(jìn)而對案件作出裁決。這一判例深刻影響了日后英國公益慈善領(lǐng)域的規(guī)范，法官監(jiān)督公益慈善也具有了判例依據(jù)。這種對公益慈善目的的集中梳理，體現(xiàn)在了2006 年英國《慈善法》中，該法集成了英國400多年慈善實踐所總結(jié)的13種慈善目的，包括原有成文法慈善目的與公認(rèn)、類推、符合慈善精神等習(xí)慣認(rèn)定的慈善目的。第二，“近似原則”適用時的監(jiān)督。在公益信托財產(chǎn)適用“近似原則”進(jìn)行目的變更時，法院和慈善委員會共同行使監(jiān)督權(quán)力，如果對慈善法院或慈善委員會決定不服，相關(guān)主體可以向英國高等法院進(jìn)行申訴，法院的生效判決具有權(quán)威性，慈善委員會必須遵守。如在著名的Dingle Vs Turner（1972）案中，初審法院和上訴法院兩審均對信托是否為雙方爭議的慈善信托進(jìn)行了認(rèn)定，最終由上議院認(rèn)定了信托性質(zhì)。第三，首席檢察官的監(jiān)督職責(zé)。首席檢察官作為司法系統(tǒng)的重要組成部分，也承擔(dān)著公益慈善監(jiān)管者的職責(zé)，保護(hù)和監(jiān)督公益慈善信托的實施，確保最初設(shè)定的公益慈善目的實現(xiàn)。首席檢察官可以依法提起訴訟。[2]

2.主管部門與第三方合力監(jiān)督機(jī)制

在長期探索過程中，美日等國逐步形成政府與社會合力監(jiān)管的機(jī)制。美國聯(lián)邦稅務(wù)局根據(jù)《國內(nèi)稅收條例》501（C）（3）條款對公益慈善機(jī)構(gòu)和私立基金會進(jìn)行免稅資格監(jiān)督。依據(jù)該條款，美國聯(lián)邦稅務(wù)局從組織機(jī)構(gòu)相關(guān)文件、治理結(jié)構(gòu)等方面，審查組織機(jī)構(gòu)是否符合稅法要求，以及組織機(jī)構(gòu)的運營活動是否符合公益慈善目的，進(jìn)而監(jiān)督公益慈善組織和私立基金會的公益性，通過審核的組織機(jī)構(gòu)可以免除聯(lián)邦所得稅。而聯(lián)邦地區(qū)法院等負(fù)責(zé)接受相關(guān)組織的投訴，法院判決作為監(jiān)督的最終結(jié)果，聯(lián)邦稅務(wù)局應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守。美國聯(lián)邦稅務(wù)局還會對公益慈善組織開展綜合性監(jiān)督，監(jiān)督公益慈善組織的經(jīng)營行為。檔案數(shù)據(jù)、公開信息、新聞報道、舉報、日常檢查和審計，都是美國聯(lián)邦稅務(wù)局追蹤監(jiān)督的途徑。州政府對轄區(qū)內(nèi)公益慈善組織的監(jiān)督，一般由首席檢察官或者相應(yīng)司法部門負(fù)責(zé)，公益慈善組織按照州法律履行登記、公益慈善信息公開、年度報告和接受審計等義務(wù)，首席檢察官發(fā)現(xiàn)違規(guī)便會行使法律賦予的監(jiān)督權(quán)力。通過制度和實踐推動，美國的官方監(jiān)管與民間第三方監(jiān)督發(fā)揮合力形成了“DADS機(jī)制”，其中第一個D是Disclosure，即信息披露，指公益慈善機(jī)構(gòu)向稅務(wù)等管理部門披露年度財務(wù)、項目、資金等方面的信息，A是Analysis，即信息分析，指由民間評級機(jī)構(gòu)對公益慈善組織披露的信息進(jìn)行分析和評價，并以更通俗的語言公開分析和評價報告，第二個D是Dissemination，即信息發(fā)布，由管理部門向公眾發(fā)布公益慈善組織年報信息、提供公開查詢服務(wù)，公益慈善組織接受質(zhì)詢，S是Sanction，即懲罰，指公益慈善組織不履行任何一個階段的法定義務(wù)都將受到處罰。[3]

日本公益慈善的監(jiān)管近些年發(fā)生了較為明顯的變化，也逐漸形成了主管部門與第三方監(jiān)督合力機(jī)制。2006年，日本出臺公益法人制度改革關(guān)聯(lián)三法案，即《關(guān)于一般社團(tuán)法人和一般財團(tuán)法人之法律》《關(guān)于公益社團(tuán)法人和公益財團(tuán)法人的認(rèn)定等法律》和《〈關(guān)于一般社團(tuán)法人和一般財團(tuán)法人之法律〉以及〈關(guān)于公益社團(tuán)法人和公益財團(tuán)法人的認(rèn)定等法律〉的實施所需配套法律之整備等的法律》[4]。之前舊公益法人制度中，公益認(rèn)定由主管部門或國稅廳負(fù)責(zé)，而新制度采取準(zhǔn)則主義，公益法人向首相或都道府縣知事提交認(rèn)定申請，受理部門進(jìn)行形式審查，而公益認(rèn)定則被授權(quán)給由民間專家組成的第三方合議制機(jī)構(gòu)，由第三方合議制機(jī)構(gòu)進(jìn)行實質(zhì)審查。根據(jù)法律授權(quán)，第三方合議制機(jī)構(gòu)有權(quán)直接向公益法人征調(diào)報告或?qū)嵤┈F(xiàn)場檢查。[5]

3.政府支持下的自我管理機(jī)制

在德國，成立基金會等公益慈善組織的條件相對比較寬松。按照德國民法典，具有民事法律能力的公益慈善組織，尤其是基金會，需要具備較高的條件才能夠享受稅收優(yōu)惠，而能否按照稅法享受優(yōu)惠，則由州的稅務(wù)部門通過監(jiān)督公益慈善組織及其行為作出決定。德國缺乏類似英國慈善委員會的公益慈善專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)，稅務(wù)部門的權(quán)力也沒有擴(kuò)大到像美國那樣擁有較為全面的監(jiān)管權(quán)限，德國的公益慈善組織的監(jiān)管主要由創(chuàng)立于19世紀(jì)末的私營機(jī)構(gòu)社會福利問題中央研究所（DZI）來進(jìn)行。這與德國其他領(lǐng)域的監(jiān)管體系具有一致性，德國在商業(yè)領(lǐng)域也堅持由第三方測評機(jī)構(gòu)對商業(yè)機(jī)構(gòu)的商品進(jìn)行檢測，以更好、更全面地向消費者傳達(dá)商品信息。經(jīng)過長期發(fā)展，德國的第三方商品機(jī)構(gòu)如商品檢測基金會等，形成了廣泛的又極具專業(yè)性的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)體系，能夠向公眾提供嚴(yán)謹(jǐn)?shù)谋O(jiān)督報告。

由于第三方評估監(jiān)督在德國享有較高的信譽(yù)，其檢測行為在司法實踐中也備受認(rèn)可。近年來，德國進(jìn)一步強(qiáng)化了第三方測評在公益慈善領(lǐng)域的應(yīng)用，進(jìn)一步強(qiáng)化了公益慈善的自我管理。德國公益慈善組織眾多，僅基金會就多達(dá)28000余家，DZI等第三方公益評測機(jī)構(gòu)更加謹(jǐn)慎和嚴(yán)格，因而加大了“捐助徽章”的申請難度和回收力度。另外，德國一些公益慈善類組織聯(lián)合會也會通過嚴(yán)格的自我管理機(jī)制加強(qiáng)自我規(guī)范和自我約束，如德國基金會聯(lián)合會有4200多家基金會成員，聯(lián)合會組織了3000多家相關(guān)的咨詢公司、律師事務(wù)所、管理公司等，專門服務(wù)于基金會，形成了完善的產(chǎn)業(yè)鏈和公益慈善生態(tài)[6]，不斷推動公益慈善組織自我管理、自我規(guī)范。

三、國外公益慈善監(jiān)管的發(fā)展趨勢

上述國家公益慈善監(jiān)督方面的制度設(shè)計和發(fā)展趨勢并不完全相同，不過，近些年各國也出現(xiàn)了一些一致性趨勢，這對我國公益慈善監(jiān)管機(jī)制的完善和監(jiān)管實踐創(chuàng)新具有重要借鑒意義。

1.面向公益慈善行為的專業(yè)監(jiān)管機(jī)制

對于公益慈善組織來說，并非具備了公益慈善組織架構(gòu)便具有公信力，即便是一些已經(jīng)獲取公信力的公益慈善組織，也并不是所有項目都是可信的。英國公益慈善界曾經(jīng)爆出諸多丑聞，如The Cup Trust慈善組織被揭露兩年時間里籌集了1億7650萬英鎊的個人捐款，但僅有5.5萬英鎊用于公益事業(yè)，而Comic Relief公益慈善組織更是匪夷所思地將公益善款投資武器、酒精和煙草項目，2014年樂施會（OXFAM）前部門負(fù)責(zé)人還因騙取善款6.5萬英鎊而鋃鐺入獄，同年Greenpeace International組織則在外匯市場的投機(jī)買賣中損失300萬英鎊善款。[7]針對這樣的公益慈善界丑聞，近些年各國開始加強(qiáng)公益慈善行為監(jiān)管，各國逐漸開始在立法和相關(guān)規(guī)范性文件中對公益慈善行為進(jìn)行更加清晰的界定，公益慈善行為也不再限于公益慈善組織的行為，相關(guān)的監(jiān)管對象也從公益慈善組織行為擴(kuò)展為社會上所有的公益慈善行為。各國紛紛放寬了慈善組織的界定，例如英國公益慈善監(jiān)管中，不僅有登記的慈善組織，還有免登記慈善組織、豁免慈善組織[8]，而對于慈善信托監(jiān)管更是直接指向受托人的所有相關(guān)行為。英國、德國分別在其慈善法律、稅法中規(guī)定了公益慈善行為的清單，對公益慈善行為進(jìn)行法律界定。英國慈善委員會、美國慈善導(dǎo)航網(wǎng)、德國社會福利問題中央研究所都開發(fā)出一套對公益慈善行為進(jìn)行檢測的模式，建立了龐大的公益慈善行為數(shù)據(jù)庫和豐富的檢測資料獲得路徑，形成了較為完善的公益慈善行為檢測標(biāo)準(zhǔn)體系，推動了社會公益慈善共識、公益慈善價值的形成，對公益慈善行為進(jìn)行監(jiān)督也日漸深入人心，進(jìn)而有助于全社會形成健康、規(guī)范的公益慈善文化。

公益慈善行為監(jiān)管需要新的監(jiān)管模式。傳統(tǒng)監(jiān)管主要針對慈善組織進(jìn)行監(jiān)管，側(cè)重組織成立、組織運營規(guī)范性等方面。行為監(jiān)管、功能監(jiān)管都是金融監(jiān)管領(lǐng)域提出的新模式。Michael Taylor則提出“雙峰”監(jiān)管，即由兩個平行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)金融監(jiān)管，一個擁有審慎監(jiān)管職能，一個負(fù)有行為監(jiān)管職責(zé)[9]。一些國家紛紛強(qiáng)化行為監(jiān)管為導(dǎo)向的金融監(jiān)管改革。M. Melecky和A. M. Podpiera研究了十年中近百個國家審慎和行為監(jiān)管的制度結(jié)構(gòu)，指出經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的國家更傾向于整合金融部門的監(jiān)管結(jié)構(gòu)，成立獨立的監(jiān)管部門。功能監(jiān)管被認(rèn)為可以提高監(jiān)管能力，比如專業(yè)水平、工作平臺、網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫和機(jī)構(gòu)行為風(fēng)險管理能力等。[10]這種監(jiān)管模式的嚴(yán)謹(jǐn)性也直接影響到公益慈善領(lǐng)域的監(jiān)管。

盡管上述各國公益慈善監(jiān)管均由不同機(jī)構(gòu)、組織承擔(dān)，但這些國家都在改變多重監(jiān)管的格局，強(qiáng)化面向行為的專業(yè)監(jiān)管，依托專門部門和專業(yè)力量開展公益慈善監(jiān)管。上述各國公益慈善相關(guān)制度中也都設(shè)立了相關(guān)的專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)或組織。例如，英國慈善委員會、美國各州慈善官及全國州級政府慈善監(jiān)管官員協(xié)會（National Association of State Charity Officials， NASCO）等、日本相關(guān)主管部門、德國公益慈善類組織聯(lián)合會等，都被賦予了更多公益慈善監(jiān)管職權(quán)。

2.從單一監(jiān)管到構(gòu)建多維監(jiān)管合力機(jī)制

法定部門或機(jī)構(gòu)的監(jiān)管能夠在較大程度上糾正公益慈善運行過程中的偏差行為，解決信息不對稱等問題，但受監(jiān)管能力的限制，法定部門或機(jī)構(gòu)也會出現(xiàn)監(jiān)管失靈。英美等國在公益慈善發(fā)展之初，基本都是由相對單一的部門或機(jī)構(gòu)對公益慈善進(jìn)行監(jiān)管，如英國的衡平法院，之后發(fā)展到慈善委員會與衡平法院共同行使監(jiān)管權(quán)力。自上而下的公益慈善監(jiān)督往往具有滯后性，一些公益慈善組織會有意在提供的報告中隱瞞一些事項，顯然，單一部門或單純的自上而下監(jiān)管并不能及時發(fā)現(xiàn)公益慈善組織和活動中的問題，尤其是違法違約行為。因此，英美等國逐步構(gòu)建包括第三方監(jiān)督、行業(yè)監(jiān)督、媒體監(jiān)督、公眾監(jiān)督等在內(nèi)的多維監(jiān)督合力機(jī)制。

英國慈善委員會依據(jù)法律受理公眾投訴舉報和公眾異議，也重視媒體監(jiān)督的作用。例如，2018年1月，轟動一時的主席俱樂部慈善晚宴被《金融時報》女記者爆為“性騷擾”晚宴，而2月份英國著名的慈善組織樂施會被爆其員工用賑災(zāi)款召妓，而爆出該丑聞的是英國《泰晤士報》，可見媒體監(jiān)督是非常重要和有效的。慈善委員會已經(jīng)宣布對樂施會等卷入的性丑聞進(jìn)行調(diào)查，而對慈善委員會的所有正式調(diào)查結(jié)果，公眾都可以在慈善委員會的網(wǎng)站上很方便地查詢到調(diào)查報告全文，公眾監(jiān)督作用得到重視。在上世紀(jì)90年代末到本世紀(jì)初的幾年，美國公益慈善丑聞事件不斷，公益慈善組織的公信力遇到極大挑戰(zhàn)，公眾對規(guī)范、健康的公益慈善期待越來越高，John P. Dugan和Marion Dugan等熱心公益人士為此創(chuàng)建了慈善導(dǎo)航網(wǎng)（Charity Navigator）等民辦慈善評價機(jī)構(gòu)。這些公益慈善評價機(jī)構(gòu)通過獲取公益慈善組織財務(wù)狀況、透明度、項目收益等方面資料，建立體系化的評價指標(biāo)體系，對公益慈善組織進(jìn)行評級和排序。比較典型的是慈善導(dǎo)航網(wǎng)，該平臺根據(jù)評價結(jié)果，給予公益慈善組織從低到高1-4星的評級。盡管法律規(guī)定公益慈善組織應(yīng)當(dāng)接受第三方評估和監(jiān)督，但多數(shù)公益慈善組織不愿意向這些評級機(jī)構(gòu)提供資料，第三方公益慈善評估開始時推行得并不順利。但隨著政府信息公開、網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)日漸發(fā)達(dá)，這些評級機(jī)構(gòu)能夠獲取的評估資料越來越充分，其評價的客觀性、科學(xué)性越來越高，很多公益慈善組織也意識到通過公益慈善評級能夠促進(jìn)公益慈善組織提升其財務(wù)、業(yè)務(wù)等方面的運行效率，第三方公益慈善監(jiān)督因而越來越受歡迎。德國曾因缺乏強(qiáng)力的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，一些公益慈善組織并未被強(qiáng)制要求進(jìn)行信息披露，現(xiàn)實中也發(fā)生了一些公益慈善丑聞，從而倒逼公益慈善類組織聯(lián)合會在公益慈善監(jiān)管中日益發(fā)揮重要作用。多維監(jiān)管合力機(jī)制的作用在公益慈善信托領(lǐng)域更為明顯。公益信托的監(jiān)管結(jié)構(gòu)由監(jiān)察人、外部監(jiān)管和內(nèi)部監(jiān)管構(gòu)成，合力機(jī)制相對來說更為完備。

3.從線下監(jiān)管到網(wǎng)上網(wǎng)下融合監(jiān)管機(jī)制

英美等國公益慈善事業(yè)發(fā)展歷史相對較長，基于不同的國情和公益慈善發(fā)展特征形成了不同的公益慈善監(jiān)督制度。英美等國的實踐證明，對公益慈善進(jìn)行監(jiān)督是必要的，也是可行的，監(jiān)督對公益慈善事業(yè)發(fā)展是具有積極推動意義的。當(dāng)前，在新技術(shù)革命條件下，英美等國公益事業(yè)面臨著新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。網(wǎng)絡(luò)公益基于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)促成了離散化、多元化、多中心的新型社會結(jié)構(gòu)[11]， 使社會群體形成和開展行動的速度及影響程度，都超出政府的控制能力和范圍[12]。英美等國都在逐步從線下監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極構(gòu)建網(wǎng)上網(wǎng)下融合監(jiān)管的機(jī)制。

例如，英國在2001年就出現(xiàn)了Justgiving等網(wǎng)絡(luò)募捐網(wǎng)站，盡管慈善委員會等監(jiān)管機(jī)構(gòu)依然承擔(dān)對公益慈善組織進(jìn)行監(jiān)管的主要職責(zé)，但這些募捐網(wǎng)站往往涉及上千萬的捐贈者，機(jī)構(gòu)行為覆蓋全球多個國家，監(jiān)管難度較大。英國網(wǎng)絡(luò)慈善募捐主要通過自律和社會監(jiān)督方式進(jìn)行監(jiān)管，進(jìn)而把更多的主體融合進(jìn)公益慈善監(jiān)管體制。例如募捐標(biāo)準(zhǔn)委員會和募捐協(xié)會通過制定標(biāo)準(zhǔn)、編寫準(zhǔn)則、協(xié)助處理公眾投訴等方式開展工作，實現(xiàn)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)慈善募捐的目的。美國紅十字會早在1999年就開展網(wǎng)絡(luò)募捐。美國相關(guān)監(jiān)管措施主要體現(xiàn)在各州的立法和政策中，如賓夕法尼亞州要求網(wǎng)絡(luò)募捐登記，而全國州級政府慈善監(jiān)管官員協(xié)會（NASCO）則要求募捐平臺要保障使用者權(quán)益，進(jìn)而要履行相關(guān)的義務(wù)，并通過了“查爾斯頓原則”（Charleston Principles）的指導(dǎo)性文件[13]，逐步形成了一個州慈善官員、州法院、網(wǎng)絡(luò)募捐平臺、平臺使用者發(fā)揮作用及公眾媒體參與的網(wǎng)上網(wǎng)下融合的監(jiān)管機(jī)制。

四、對我國創(chuàng)新公益慈善行為監(jiān)督機(jī)制的啟示

公益慈善創(chuàng)新要求傳統(tǒng)公益慈善組織如紅十字會、慈善協(xié)會等改變其資源渠道和運營理念，也需要公益慈善監(jiān)管部門改變公益慈善監(jiān)管方式[14]。英美日德等國公益慈善監(jiān)管體制和發(fā)展趨勢，為我國創(chuàng)新公益慈善事業(yè)監(jiān)管體制提供了有益的經(jīng)驗和啟示。我國需要構(gòu)建專業(yè)監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管、平臺監(jiān)管和自律監(jiān)督、社會監(jiān)督共同構(gòu)成的網(wǎng)上網(wǎng)下多維公益慈善監(jiān)管體制，并使之形成一個有機(jī)的整體，推動監(jiān)督體系、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)的規(guī)范更加完善，真正發(fā)揮公益慈善監(jiān)督的應(yīng)有功能。

1.形成全過程全覆蓋的專業(yè)監(jiān)督機(jī)制

我國《慈善法》第95條第二款規(guī)定，“民政部門應(yīng)當(dāng)建立慈善組織評估制度，鼓勵和支持第三方機(jī)構(gòu)對慈善組織進(jìn)行評估，并向社會公布評估結(jié)果”。但總體上來說，我國專業(yè)監(jiān)督還不夠發(fā)達(dá)，專業(yè)第三方機(jī)構(gòu)更是鳳毛麟角。

一是主管部門的專業(yè)監(jiān)督。與英美日德等國家類似，當(dāng)前我國公益慈善主管部門的監(jiān)督主要體現(xiàn)為準(zhǔn)入監(jiān)督、年度管理性監(jiān)督和社會組織評級中的監(jiān)督，而社會組織評估依照所屬類型的評估指標(biāo)，一般從基礎(chǔ)條件、內(nèi)部治理、工作績效、黨建工作和社會評價等多個方面進(jìn)行。我國《慈善法》規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)公開募捐的方案要向主管部門備案，這屬于日常項目監(jiān)督范疇。一旦公益組織或公益項目具有嚴(yán)重違反法律法規(guī)的可能性時，主管部門可以采取立案調(diào)查措施，強(qiáng)制性地對公益組織或公益項目進(jìn)行監(jiān)督。例如，2017年，深圳市民政局決定對“同一天生日”項目主辦方深圳市愛佑未來慈善基金會立案調(diào)查。但在網(wǎng)絡(luò)公益興起和公益參與主體日益多樣化的大背景下，受人員、經(jīng)費、管轄范圍等因素影響，公益慈善主管部門依靠傳統(tǒng)手段監(jiān)管，顯得有些力不從心，需要依托技術(shù)和模式的創(chuàng)新增強(qiáng)專業(yè)監(jiān)督能力。第一，加強(qiáng)監(jiān)管技術(shù)創(chuàng)新。例如，增強(qiáng)全國慈善信息公開平臺功能，與其它慈善平臺進(jìn)行充分?jǐn)?shù)據(jù)聯(lián)通，抽取平臺各類公益參與主體和公益項目的關(guān)鍵數(shù)據(jù)，以便于對公益慈善行為進(jìn)行實時監(jiān)督，并便于向社會公開，便于公眾查詢。第二，建立能與各平臺（包括金融、工商等）的數(shù)據(jù)融通的公益慈善大數(shù)據(jù)平臺，在現(xiàn)有體制基礎(chǔ)上以民政部門為主監(jiān)管公益機(jī)構(gòu)和公益項目。第三，在民政部門整合專業(yè)力量，成立專業(yè)監(jiān)管公益慈善的司局和處室，建立一支專業(yè)的監(jiān)管隊伍和主管部門專業(yè)監(jiān)管體系。第四，引入“監(jiān)管沙盒”模式監(jiān)管公益慈善創(chuàng)新，由主管部門審批，允許公益慈善組織在有限范圍內(nèi)實施創(chuàng)新項目，并由主管部門對過程進(jìn)行監(jiān)督和評估，進(jìn)而根據(jù)評估結(jié)果決定是否全面放開。

二是專業(yè)第三方監(jiān)督。依據(jù)《慈善法》第95條第二款，專業(yè)第三方監(jiān)督即由專業(yè)機(jī)構(gòu)、組織作為第三方，對公益慈善組織和項目實施主體的公益慈善行為、績效等進(jìn)行評估和監(jiān)督。第三方監(jiān)督是一種外部監(jiān)督，借助外部監(jiān)督，可以避免自律監(jiān)督中自我滿足、難以發(fā)現(xiàn)問題的弊端。專業(yè)第三方監(jiān)督一般分為主動的專業(yè)第三方監(jiān)督和委托的專業(yè)第三方監(jiān)督。主動的專業(yè)第三方監(jiān)督，指專業(yè)第三方主動開展評估和監(jiān)督業(yè)務(wù)，如中民慈善捐助信息中心自2007年組織研發(fā)了城市慈善事業(yè)發(fā)展監(jiān)督和評價的指標(biāo)體系，并連續(xù)推出全國294個直轄市、地級市和縣級市的城市慈善事業(yè)發(fā)展水平監(jiān)督結(jié)果和評價排名，即“中國城市公益慈善指數(shù)”。委托的專業(yè)第三方監(jiān)督，即第三方接受相關(guān)單位委托對公益慈善組織和項目進(jìn)行評估，當(dāng)前進(jìn)行的項目評估、組織評估，大多都運用這種方式。國內(nèi)一些知名高校和學(xué)者紛紛獻(xiàn)計獻(xiàn)策，進(jìn)行相關(guān)監(jiān)督指標(biāo)體系開發(fā)或?qū)嶋H參與監(jiān)督過程。但總體上來說，我國專業(yè)第三方監(jiān)督還不夠發(fā)達(dá)，還沒有出現(xiàn)特別突出的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，相關(guān)的監(jiān)督指標(biāo)完善、數(shù)據(jù)庫建設(shè)、監(jiān)督資料采集途徑拓展等方面依然有很多短板。應(yīng)當(dāng)借鑒美國慈善導(dǎo)航網(wǎng)、德國DZI等模式，創(chuàng)新專業(yè)第三方監(jiān)督機(jī)制，充分整合專家學(xué)者、公益人士等監(jiān)督隊伍，發(fā)動公益慈善界各種力量的積極性，大力培育、扶持專業(yè)第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并創(chuàng)新性地應(yīng)用監(jiān)督結(jié)果，對專業(yè)第三方監(jiān)督結(jié)果予以肯定，使之真正起到引領(lǐng)、規(guī)范公益慈善組織和行為的作用。

2.優(yōu)化多維度多層次的社會監(jiān)督機(jī)制

社會監(jiān)督主要是對政府行使公權(quán)力的監(jiān)督。社會監(jiān)督主要有兩種形式，即輿論監(jiān)督和公眾監(jiān)督。發(fā)揮社會監(jiān)督在促進(jìn)公益慈善事業(yè)發(fā)展中的作用，除了發(fā)揮傳統(tǒng)媒體監(jiān)督、公眾投訴等途徑的作用外，還應(yīng)當(dāng)在自媒體監(jiān)督、網(wǎng)民監(jiān)督、平臺監(jiān)督等多維度多層次社會監(jiān)督機(jī)制上進(jìn)行創(chuàng)新。

一是結(jié)合新技術(shù)促進(jìn)更加積極、開放、及時的自律監(jiān)督。公益慈善各主體之間如何增強(qiáng)紐帶關(guān)系已經(jīng)成為公益慈善事業(yè)持續(xù)發(fā)展的一個關(guān)鍵問題。一些公益慈善機(jī)構(gòu)也會公布年報，但這種自律監(jiān)督較為普通，需要創(chuàng)新自律監(jiān)督的方式。公益慈善機(jī)構(gòu)應(yīng)通過自身力量，對公益慈善籌款過程、公益慈善項目實施過程、財務(wù)狀況、實施效果等積極主動地開展自律監(jiān)督，并及時將監(jiān)督報告向利益相關(guān)者和公眾公開。例如，上海真愛夢想公益基金會從成立之初就在官網(wǎng)公布其資質(zhì)、規(guī)章、財務(wù)信息（審計報告）、月報、季報和年報，其中的月報、季報、年報均為自律監(jiān)督報告。該基金會連續(xù)四年被《福布斯》（中文版）評為“中國最透明基金會”，從2008年成立至今建立了2973間夢想中心，對320萬名兒童進(jìn)行教育資助，也擁有了如2017年超過1.5億元的募資額，與公益慈善參與主體形成了良好的互動紐帶和合作關(guān)系。此外，還有一些機(jī)構(gòu)嘗試應(yīng)用區(qū)塊鏈技術(shù)實現(xiàn)公益慈善全程可追蹤，從技術(shù)上保障自律監(jiān)督。

二是強(qiáng)化對公益慈善網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)平臺的監(jiān)管?；ヂ?lián)網(wǎng)公益慈善平臺已經(jīng)成為公益主體參與公益活動的重要載體。民政部指定的慈善公開募捐平臺的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在這些平臺上，2017年全國捐款人次已經(jīng)超過7.1億。同時，淘寶公益平臺的參與捐贈人數(shù)已達(dá)3.5 億，螞蟻金服公益平臺的捐贈達(dá)2.03億人次，騰訊公益平臺的捐款達(dá)1.46 億人次。2018年，慈善公開募捐平臺的網(wǎng)民點擊關(guān)注和參與超過84.6億人次?；ヂ?lián)網(wǎng)公益慈善平臺具有大數(shù)據(jù)優(yōu)勢，可以通過精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)分析對公益慈善組織、項目和行為進(jìn)行監(jiān)督。網(wǎng)絡(luò)公益慈善平臺注重線上和線下的互動體驗，積極運用各種媒介進(jìn)行線上互動，并通過線下活動進(jìn)行面對面溝通，吸引公眾通過不同方式參與到公益慈善中來，豐富公眾的參與體驗。網(wǎng)絡(luò)公益慈善平臺應(yīng)當(dāng)在這樣做的同時，實現(xiàn)對公益慈善組織、項目和行為的全方位監(jiān)督和評估。

三是充分發(fā)揮公益慈善行業(yè)組織的行業(yè)監(jiān)督作用。《慈善法》第19條規(guī)定：慈善組織依法成立行業(yè)組織。公益慈善行業(yè)組織應(yīng)當(dāng)反映行業(yè)訴求，推動行業(yè)交流，提高公益慈善行業(yè)公信力，促進(jìn)公益慈善事業(yè)發(fā)展。當(dāng)前，中國慈善聯(lián)合會等行業(yè)組織已經(jīng)開始注重通過制定引導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)來推動公益慈善行業(yè)規(guī)范發(fā)展。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步借鑒國外經(jīng)驗，推動公益慈善行業(yè)組織不斷壯大，推動公益慈善行業(yè)組織通過加強(qiáng)培訓(xùn)、教育等方式不斷壯大行業(yè)人才隊伍，推動公益慈善行業(yè)組織開展行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)規(guī)范、指導(dǎo)手冊等的研究、發(fā)布、實施，推動行業(yè)引導(dǎo)性規(guī)范的持續(xù)供給，通過集體性倡議、評級機(jī)制、自律監(jiān)督聯(lián)盟等方式推動公益慈善行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

四是積極發(fā)揮社會監(jiān)督的作用。社會監(jiān)督主要是傳統(tǒng)主流媒體、自媒體以及公眾的監(jiān)督。媒體，尤其自媒體，在當(dāng)前公益慈善傳播和組織實施中發(fā)揮著越來越重要的作用。微博數(shù)據(jù)中心發(fā)布的中國公益指數(shù)2017年度數(shù)據(jù)報告顯示，2017年，微博公益話題閱讀量已達(dá)368億次。一些自媒體在參與公益?zhèn)鞑ズ徒M織實施中形成了獨特的觀察視角和特別的觀點，更有一些自媒體粉絲數(shù)量眾多，本身就是一個很好的監(jiān)督平臺。而公眾監(jiān)督，一方面是公眾投訴，另一方面是公眾發(fā)起公益慈善相關(guān)訴訟。從中國裁判文書網(wǎng)上檢索結(jié)果來看，這類案例比較少，影響較大的是王帥訴中國紅十字基金會公益事業(yè)捐贈合同糾紛案，該案判決書肯定了王帥的捐贈行為并予以鼓勵，判例起到了非常好的鼓勵社會監(jiān)督的作用。

3.強(qiáng)化線上線下融合的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督機(jī)制

公益慈善行為借助網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、信息技術(shù)等新技術(shù)擴(kuò)大了其傳播、募捐、資助和影響范圍，公益慈善行為在某種程度上具有了隱蔽性，監(jiān)督的難度增大。與此同時，信息、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為更強(qiáng)力的公益慈善行為監(jiān)督提供了技術(shù)可能性，也拓展了公益行為監(jiān)督的渠道。

一是構(gòu)建線上線下信息融通平臺。民政部《慈善組織信息公開辦法》規(guī)定，慈善組織信息需在民政部門提供的統(tǒng)一信息平臺向社會公開，慈善組織在其他渠道公布的信息應(yīng)當(dāng)與其在統(tǒng)一信息平臺上公布的信息一致。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一信息平臺進(jìn)行信息公開的制度化、規(guī)范化，進(jìn)而構(gòu)建公益慈善制度化、精細(xì)化的信息公開、系統(tǒng)融通體系。

二是構(gòu)建線上線下緊密聯(lián)結(jié)紐帶?！洞壬品ā贰洞壬平M織信息公開辦法》和《公開募捐違法案件管轄規(guī)定（試行）》等制度，通過強(qiáng)制慈善組織進(jìn)行信息公開，構(gòu)建慈善相關(guān)主體監(jiān)督權(quán)利，實現(xiàn)慈善組織與慈善各主體更為密切的互動，并通過區(qū)域管轄制度，使主管部門、慈善組織、慈善參與者、慈善受益人等各方形成更為緊密的聯(lián)結(jié)紐帶。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)將公益慈善行業(yè)組織、平臺等相關(guān)主體納入聯(lián)結(jié)紐帶關(guān)系中。

三是構(gòu)建線上信息和行為約束機(jī)制?！洞壬品ā泛汀洞壬平M織信息公開辦法》構(gòu)建了慈善組織信息公開體系。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)在公益慈善組織、項目評估過程中，更多地依據(jù)線上獲取公益慈善組織財務(wù)狀況、項目收益、行為合法性等方面的資料，從制度上保障線上信息和行為可以作為投訴、舉報的依據(jù)。民政部門在對公益慈善組織實施約談、處罰乃至聯(lián)合懲戒等措施時，也多依據(jù)公益慈善組織線上主動公開信息。這種機(jī)制能夠促進(jìn)公益慈善行為主體堅守底線和公益目標(biāo)，實現(xiàn)對公益慈善行為的立體式、動態(tài)化監(jiān)測，進(jìn)而能夠約束公益慈善行為自覺維護(hù)公益慈善規(guī)范。

四是推動公益慈善組織積極建立線上線下輿論應(yīng)對機(jī)制。公益慈善事件在線上往往容易演變?yōu)檩浨槭录娲壬平M織應(yīng)當(dāng)主動構(gòu)建線上線下輿論應(yīng)對機(jī)制，有針對性地化解線上線下輿情危機(jī)。例如，“一元購畫”公益項目在實施過程中曾遭到社會公眾質(zhì)疑，甚至向公安部門舉報，隨后，“一元購畫”公益項目各有關(guān)主體多方出示證據(jù)，證明了該項目并無違規(guī)，從而及時化解了社會質(zhì)疑和公益慈善項目危機(jī)。隨著信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等新技術(shù)的應(yīng)用，公益慈善技術(shù)也獲得長足進(jìn)步，例如一些公益日志、賬本軟件、APP、小程序等紛紛推出。公益組織應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)自身數(shù)據(jù)庫、信息庫建設(shè)，完善輿論應(yīng)對機(jī)制，適應(yīng)越來越透明的公益慈善社會。

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Abstract： Other countries have formed some useful practices in philanthropy supervision. In recent years， there are some new trends in the development of philanthropy supervision in foreign countries. Foreign countries are gradually building a professional and constructing a multi-dimensional supervision mechanism for philanthropy behavior. They are also gradually innovating online and offline convergence mechanisms. These have provided beneficial experience and inspiration for China to innovate the supervision system of philanthropy. In recent years， the deviant behavior of commonweal in our country has been constantly increasing. China should make efforts to construct a multi-dimensional supervision system ，which is composed of professional supervision， industry supervision， platform supervision， self-regulatory supervision ，social supervision and on-line and off-line supervision. So we can realize stereoscopic and dynamic monitoring of philanthropy behavior， and promote the standard development of philanthropy， and then form a healthy and continuous philanthropy culture.

Keywords： Professional Supervision; Multi Dimension Supervision; Philanthropy; Innovation