治理創(chuàng)新的分布、要素與發(fā)生機(jī)制

臧雷振 張振宇

摘 ?要： 改革開放四十年來，各級政府面臨的治理難題日益增多，這無形中加快了治理體系和治理能力創(chuàng)新的節(jié)奏和提升的步伐。作為引導(dǎo)政府治理創(chuàng)新的重要環(huán)節(jié)，認(rèn)識并歸納政府治理創(chuàng)新規(guī)律顯得尤為重要。當(dāng)前，“中國地方政府創(chuàng)新獎”已經(jīng)為此議題研究提供了大量案例，也為我們從靜態(tài)與動態(tài)相結(jié)合的視角刻畫治理創(chuàng)新機(jī)制創(chuàng)造可能。作者通過分析中國政府治理創(chuàng)新實(shí)踐中的要素、結(jié)構(gòu)與目標(biāo)等不同維度，實(shí)現(xiàn)對中國政府治理創(chuàng)新的過程、困境和發(fā)生機(jī)制的動態(tài)把握。

關(guān)鍵詞： 地方政府;治理創(chuàng)新;案例研究;機(jī)制一、引 ? 言

治理創(chuàng)新理論在西方國家有著較廣泛的應(yīng)用和發(fā)展，這不單單表現(xiàn)在西方學(xué)術(shù)界對治理創(chuàng)新實(shí)踐所進(jìn)行的路徑與生成機(jī)制考察，也包含圍繞當(dāng)代治理創(chuàng)新能為政治秩序帶來何種新價(jià)值的探討，在現(xiàn)實(shí)中更是以政府流程再造和民營化為手段，催生出諸多旨在提升公共效能感知和績效的創(chuàng)新實(shí)踐。

與西方治理理論快速發(fā)展相比，中國治理創(chuàng)新經(jīng)歷了先引進(jìn)再吸收的過程。20世紀(jì)改革開放之后，中國急切需要一套打破傳統(tǒng)國家治理范式的新治理體系激發(fā)市場經(jīng)濟(jì)活力，經(jīng)由諸多學(xué)者引進(jìn)與介紹之后，治理理論逐步進(jìn)入中國并得到認(rèn)可。但隨之而來的理論和實(shí)踐脫節(jié)難題使得西方的治理理論一方面停留在學(xué)者介紹的文章之中，另一方面卻被以“改頭換面”的方式再現(xiàn)——即各類政府在吸收國內(nèi)外治理創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)之后悄然推行具有本土知識的改革實(shí)踐。那么，為什么引進(jìn)到國內(nèi)的治理理論和治理創(chuàng)新實(shí)踐之間會出現(xiàn)錯位現(xiàn)象？中國治理創(chuàng)新生成要素的獨(dú)特性在哪？能否揭示出中國如日中天的治理創(chuàng)新背后的運(yùn)作機(jī)制？

諸多學(xué)者認(rèn)為治理創(chuàng)新不是一種移植西方經(jīng)驗(yàn)就能夠取得成功的模板，其擴(kuò)散過程往往與環(huán)境因素緊密捆綁在一起，如政治、法律、經(jīng)濟(jì)的因素，以及構(gòu)成市民社會的文化因素。中國各地創(chuàng)新主體從不唯西方論的態(tài)度，使得一開始國內(nèi)就已經(jīng)積累了大量關(guān)于本土治理創(chuàng)新的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并且學(xué)者們已經(jīng)就“中國地方政府創(chuàng)新獎”進(jìn)行了經(jīng)驗(yàn)研究，但大多都是關(guān)于治理創(chuàng)新的分布、類型、層級等方面，少有人對治理創(chuàng)新背后的要素、機(jī)制、困境進(jìn)行進(jìn)一步的研究。本文認(rèn)為明確治理創(chuàng)新的分布現(xiàn)狀，探究治理創(chuàng)新背后的要素，有助于反思治理創(chuàng)新進(jìn)程中的不足，為之后創(chuàng)新提供經(jīng)驗(yàn)，故接下來第二部分將對中國場景下的治理創(chuàng)新分布進(jìn)行框架性圖繪，直觀展現(xiàn)治理創(chuàng)新的特點(diǎn);第三部分從靜態(tài)和動態(tài)結(jié)合的視角對治理創(chuàng)新的結(jié)構(gòu)和生成機(jī)制進(jìn)行深入探討;第四部分基于前文工作，揭示高密度的創(chuàng)新資源投入帶來的內(nèi)卷化困境;最后是對文章進(jìn)一步討論。

二、中國場景下治理創(chuàng)新的分布

本文的目的不在于利用“中國政府創(chuàng)新獎”數(shù)據(jù)來“測量”政府治理創(chuàng)新規(guī)模和發(fā)展進(jìn)程并做出確定的結(jié)論和預(yù)測，這對于任何一個國家來講都是有難度的。但是對治理創(chuàng)新現(xiàn)象進(jìn)行描述性的量化分析仍是有意義的，特別是基于質(zhì)量較高、數(shù)量較為充足的案例，其分析結(jié)果能夠探索我國治理創(chuàng)新在目前發(fā)展進(jìn)程中具有的新特點(diǎn)和值得關(guān)注的潛在問題，并為進(jìn)一步探討治理模式未來創(chuàng)新方向提供事實(shí)和理論支撐。因此，本節(jié)意在通過呈現(xiàn)當(dāng)下國內(nèi)政府治理創(chuàng)新的宏觀圖景，分析其背后的生成機(jī)制與困境，從而引起理論界對于如何實(shí)現(xiàn)治理模式高質(zhì)量創(chuàng)新的思考。

1.治理創(chuàng)新的主體層級

基于在治理研究中“用事實(shí)和數(shù)據(jù)說話”的必要性與迫切性，本文在全面收集歷屆治理創(chuàng)新獎相關(guān)案例的基礎(chǔ)上建立了治理創(chuàng)新案例庫，該案例庫主要涉及以下維度：治理創(chuàng)新獎項(xiàng)、發(fā)生地、時間等。分析這些數(shù)據(jù)得出的結(jié)果，可為我們進(jìn)一步了解中國目前各層級和各領(lǐng)域治理創(chuàng)新狀況及趨勢提供幫助。

對歷屆創(chuàng)新治理模式的主體層級分布的維度進(jìn)行分析，可發(fā)現(xiàn)，縣市級的創(chuàng)新大獎獲獎數(shù)量最多，相比較而言省級與鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下層級獲獎數(shù)量略少（見圖1和圖2），從整體上來看，地方治理的創(chuàng)新實(shí)踐活動大體呈現(xiàn)紡錘形。究其原因，一是因?yàn)榭h市層級政府是中觀層級和微觀層級的連接通道，在創(chuàng)新和改革方面從上級獲得的權(quán)限比鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層多，同時又由于貼近基層，能夠快速發(fā)現(xiàn)基層普遍存在的問題，具有發(fā)現(xiàn)創(chuàng)新機(jī)會的便利條件。相較于縣市一級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府若想進(jìn)行創(chuàng)新，需要考慮自身可調(diào)動資源的數(shù)量，并且需要獲得上級政府給予政策和資源支持，因而多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)受限于權(quán)限和資源，較少進(jìn)行治理創(chuàng)新。同時中國行政體系運(yùn)行的規(guī)則是命令自上而下傳達(dá)，層層遞進(jìn)，高層級政府通常負(fù)責(zé)制定計(jì)劃和綱領(lǐng)，基層政府只需要負(fù)責(zé)執(zhí)行命令即可，所以為數(shù)不多的行政資源常?；ㄙM(fèi)在了執(zhí)行政策上。

不過，一些基層政府的治理創(chuàng)新成功案例表明，如果上級政府重視基層治理創(chuàng)新項(xiàng)目，將其以試點(diǎn)形式派給基層，并作為基層工作考核對象之一，那么這類試點(diǎn)將會對基層政府產(chǎn)生治理創(chuàng)新的強(qiáng)激勵作用。此類現(xiàn)象從側(cè)面解釋了在創(chuàng)新活動的政治風(fēng)險(xiǎn)較低和上級支持的情況下，某些不具備創(chuàng)新條件的基層政府產(chǎn)生高質(zhì)量創(chuàng)新活動的原因。

省部級創(chuàng)新活動較同期縣市級政府創(chuàng)新活動縮水的原因值得深思。有學(xué)者通過考察某省創(chuàng)新活動發(fā)現(xiàn)更高層級的政府如省級政府對于治理創(chuàng)新態(tài)度更加謹(jǐn)慎，愿意在吸納地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上推廣創(chuàng)新實(shí)踐而不是發(fā)起。這也是因?yàn)楦鞯丶壥械耐獠縿?chuàng)新環(huán)境存在差異，難以從省級政府層面強(qiáng)制要求各地政府進(jìn)行創(chuàng)新，省級政府能做到的是下放創(chuàng)新自主權(quán)，幫助有條件的城市建立試點(diǎn)，同時給予政策、資金方面的鼓勵和支持。在此過程中，省級政府扮演的更像是一個掌舵者而非實(shí)踐者。不過，這也不代表省級政府沒有創(chuàng)新，根據(jù)筆者建立的治理創(chuàng)新數(shù)據(jù)庫檢索結(jié)果顯示，各省政府少有的創(chuàng)新更多集中在職能部門，如省殘疾聯(lián)合會、省總工會、民政廳這一類部門。這與社會創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)低、激勵高的特點(diǎn)密不可分，故下文將對不同領(lǐng)域治理創(chuàng)新具有的特點(diǎn)進(jìn)行討論。

2.治理創(chuàng)新領(lǐng)域分布

歷屆治理創(chuàng)新獎的獲獎項(xiàng)目在創(chuàng)新領(lǐng)域的分布呈現(xiàn)出以下格局：政治領(lǐng)域創(chuàng)新活動與社會領(lǐng)域創(chuàng)新活動較多，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域創(chuàng)新方面較少（見圖3和圖4）。

在早期基層政治體制改革的創(chuàng)新評選中，基層選舉制度創(chuàng)新占了很大一部分。前四屆治理創(chuàng)新獎中每一屆均有“公推直選”“鄉(xiāng)長直選”“鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道團(tuán)委書記直選”等類似項(xiàng)目入選。從地區(qū)來看，這些選舉方面的制度創(chuàng)新多集中在四川省內(nèi)較落后的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)，故有學(xué)者通過案例研究得出此項(xiàng)制度性的創(chuàng)新與當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)嚴(yán)峻的治理危機(jī)有關(guān)的結(jié)論。除此之外，也有眾多研究指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的競爭性選舉改革主要是地方縣市一級一把手發(fā)起，政治精英扮演了關(guān)鍵角色。除此之外，政府管理體制創(chuàng)新也與時代背景密切相關(guān)。一方面，國外政府管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)滿足了國內(nèi)各級政府對于提升工作績效、變革工作流程的需要，因而如政府工作流程再造、政府質(zhì)量管理、大部制改革等治理模式創(chuàng)新層出不窮。另一方面，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國內(nèi)民眾需求逐漸由生活溫飽型轉(zhuǎn)向了參與治理型，更加關(guān)注政府決策對于自身利益的影響，故此時期“思辨堂”“村民集中訴求會議制度”“民眾民意暢達(dá)機(jī)制”數(shù)量增多。

政治領(lǐng)域的治理創(chuàng)新的獲獎案例數(shù)量浮動不大，而社會領(lǐng)域的治理創(chuàng)新的獲獎案例近些年來有攀升趨勢，社會創(chuàng)新本質(zhì)上就是社會管理體制的改革，屬于低風(fēng)險(xiǎn)高激勵的創(chuàng)新類型，能夠直接提升民眾的效能感，因而成了治理創(chuàng)新主體的首選。在官員“效用”最大化的行為假設(shè)下，相比于政治領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的治理創(chuàng)新，圍繞社會創(chuàng)新的競爭正是有限理性下地方政府的最優(yōu)選擇，社會創(chuàng)新從最初的少數(shù)事件逐漸成為作為治理主體的地方政府的普遍選擇。并且，轉(zhuǎn)型時期中國社會問題較多，地區(qū)政府不得不將注意力集中在社會領(lǐng)域治理創(chuàng)新，直接回應(yīng)民眾需求，改善民生。

此外，政府與社會協(xié)同治理也是一個值得注意的新趨勢。在“天津和平區(qū)引入中介組織參與行政審批”“浙江慈溪市基層組織和社會組織協(xié)同治理”案例中，政府通過引入或是整合社會組織分散功能，與社會組織共享治理資源，提供參與公共事務(wù)的協(xié)作運(yùn)營平臺。在未來，如何打造創(chuàng)新高效的社會組織協(xié)同治理模式，并使之更為有效地參與社會管理從而最大化地滿足基層民眾多樣化的社會需求，是社會治理創(chuàng)新的新出路。

三、中國地方政府治理創(chuàng)新的結(jié)構(gòu)與生成機(jī)制

通常研究者們所說的“機(jī)制”指研究對象的構(gòu)造要素、主體功能和運(yùn)行機(jī)理。雖然目前關(guān)于機(jī)制的研究常見于醫(yī)學(xué)和生物學(xué)中，但在社會科學(xué)視域下研究政府運(yùn)作機(jī)制意義也同樣重大。美國著名行政學(xué)家奧斯本認(rèn)為，分散的機(jī)構(gòu)僅是政府的外在顯現(xiàn)，而內(nèi)部的激勵機(jī)制、責(zé)任機(jī)制和權(quán)力要素結(jié)構(gòu)等才是構(gòu)成政府組織有機(jī)體的DNA。所以在對政府治理創(chuàng)新進(jìn)行了宏觀描摹之后，接下來本文將深入探究政府創(chuàng)新的生成機(jī)制，遵循“拆解創(chuàng)新要素，把握動態(tài)過程”的動靜態(tài)視角相結(jié)合原則，解讀政府治理創(chuàng)新機(jī)制“黑箱化”的過程。

關(guān)于創(chuàng)新過程中要素的研究，最早的當(dāng)屬經(jīng)濟(jì)學(xué)家熊彼特，他認(rèn)為創(chuàng)新是把生產(chǎn)要素和生產(chǎn)條件重新組合，生產(chǎn)出從來沒有過的東西，并據(jù)此提出五個關(guān)鍵條件：引進(jìn)新產(chǎn)品;采用新的生產(chǎn)工藝;開辟新商品市場;控制原材料供應(yīng)新來源;建立企業(yè)新組織架構(gòu)。此后，企業(yè)管理的學(xué)者們大多是圍繞這五個關(guān)鍵條件分析企業(yè)創(chuàng)新路徑，分析如何打破原有企業(yè)生產(chǎn)的舊組合，開辟新結(jié)構(gòu)。與經(jīng)濟(jì)學(xué)家們類似的是，在政府創(chuàng)新要素方面的研究，已有研究大體上圍繞主體、動因、內(nèi)容、方式、績效、意義等要素展開，但這些以治理要素為主體的研究間或有相互重疊、研究的要素邊界不清之嫌。為了凸顯出治理創(chuàng)新過程中關(guān)鍵要素所發(fā)揮的重要功能，解讀不同要素相互之間緊密的關(guān)聯(lián)作用，本文依托已有研究，將創(chuàng)新治理模式的關(guān)鍵組成要素劃分為三個：創(chuàng)新治理模式的動力，目標(biāo)，方式與過程。接下來，通過結(jié)構(gòu)化的觀察和分析政府治理創(chuàng)新的構(gòu)成要素類型、具有的特點(diǎn)、作用等，對治理創(chuàng)新動態(tài)過程進(jìn)行分析，還原中國地方政府創(chuàng)新治理模式的實(shí)踐路徑，進(jìn)而為指出創(chuàng)新治理模式的“內(nèi)卷化”困境奠定理論分析基礎(chǔ)。

1.創(chuàng)新的動力

基于眾多創(chuàng)新治理案例，尋找促使政府持續(xù)創(chuàng)新的動力源，明確政府創(chuàng)新的著力點(diǎn)，將能從學(xué)理和實(shí)踐層面明確和增強(qiáng)創(chuàng)新治理模式的主體激勵。關(guān)于政府創(chuàng)新動因，可從政府外部環(huán)境和內(nèi)部需求的二元視角進(jìn)行分析，本文認(rèn)為創(chuàng)新動因雖組成復(fù)雜，但從類型上可以簡化為外部環(huán)境尖銳問題、壓力型體制下的倒逼壓力和伴隨著官員個人政績沖動的成分。結(jié)合往屆政府治理創(chuàng)新獎案例，本文歸納出以下主要動力：

政治錦標(biāo)賽模式。新時期政府對各地政績考核關(guān)注點(diǎn)發(fā)生轉(zhuǎn)移，從以往GDP為主到注重社會問題、民生問題，一些經(jīng)濟(jì)資源稟賦不足地區(qū)為了在競爭中獲得優(yōu)勢，將工作重心放在治理模式創(chuàng)新上。有學(xué)者考察，某地政府近年來經(jīng)濟(jì)競爭優(yōu)勢不再保持，依靠治理體制創(chuàng)新成為省政府確認(rèn)的綜合改革試點(diǎn)地區(qū)，同時該地的其他創(chuàng)新行為也得到上級的持續(xù)關(guān)注和支持。另有研究表明，進(jìn)行治理創(chuàng)新更易使當(dāng)?shù)匾话咽衷黾由w概率。

壓力型體制。在中國壓力型體制中，上級政府會將一些工作任務(wù)確定為政治任務(wù)，并配套相應(yīng)獎懲措施，對地方政府關(guān)鍵任務(wù)的完成不力，給予批評甚至實(shí)行“一票否決”。為了更好回應(yīng)上級，下級政府會調(diào)整行政資源和工作優(yōu)先級，甚至壓縮時限加快工作完成進(jìn)度以獲得相對優(yōu)勢，這就屬于政府行政體制機(jī)制創(chuàng)新，最主要的特征是增加或整合工作環(huán)節(jié)，形成新的工作流程。例如為了減少群體性事件的發(fā)生，與其他地區(qū)政府關(guān)注事后解決不同，四川遂寧市創(chuàng)立社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，對于易引起較大爭議的事項(xiàng)實(shí)行事先評估。該機(jī)制施行之后群眾上訪、矛盾糾紛較同級地區(qū)大大減少，當(dāng)?shù)卣畬⑵渥鳛橹卫韯?chuàng)新成果成功申報(bào)2015年地方創(chuàng)新獎。

政治精英的推動。中國各地治理創(chuàng)新一方面是時代大背景下的產(chǎn)物，另一方面其發(fā)動和運(yùn)行又受諸如發(fā)起者、主導(dǎo)者的個體性因素影響。諸多實(shí)證分析表明，政治精英是治理模式創(chuàng)新的關(guān)鍵，畢竟治理的責(zé)任最終落實(shí)到作為政府代表的治理者身上。以“開放式?jīng)Q策，借民主促民生”而出名的杭州經(jīng)驗(yàn)與城市主政者有密切關(guān)系，治理精英從一開始就規(guī)劃了治理新理念，促進(jìn)治理模式的轉(zhuǎn)型。但是，政治精英主導(dǎo)的創(chuàng)新會帶來“人走政息”的潛在風(fēng)險(xiǎn)，使得如何保證創(chuàng)新的持續(xù)力成為重要難題。

2.創(chuàng)新的目標(biāo)

目標(biāo)是指未來達(dá)成的結(jié)果。政府之所以主動創(chuàng)新，是基于對新治理模式所達(dá)成結(jié)果的理想化考量。而作為一種實(shí)踐策略，創(chuàng)新治理模式其實(shí)是針對當(dāng)下轉(zhuǎn)型期各式各樣社會問題導(dǎo)致“政府失靈”的現(xiàn)象。治理創(chuàng)新的根本目標(biāo)還是在于通過借鑒其他國家或地區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)，或是改造技術(shù)或是重塑體制，對轉(zhuǎn)型時期滋生的治理難題能夠進(jìn)行針對性的解決，從而弱化“條塊分割”“央地權(quán)責(zé)不明”帶來的治理不彰，同時消解政府執(zhí)政能力低下的負(fù)面作用。

政府績效是政府治理成效評價(jià)的核心。如果說解決治理難題看重的是政府能力，那么政府績效更看重解決問題的效率，改善政府績效需依托多種手段和途徑。正如 Alford 等倡導(dǎo)“解決問題”的理念，認(rèn)為公共管理的過程的終點(diǎn)就是要達(dá)成符合公共價(jià)值的結(jié)果，而這種結(jié)果的達(dá)成則需要通過“實(shí)用主義”的路徑來解決問題，即創(chuàng)新治理模式就是不停創(chuàng)造多種多樣的工具，而政府利用本土化知識和根據(jù)問題特點(diǎn)，選擇合適工具，以結(jié)果為導(dǎo)向改善政府績效。

效率和價(jià)值相輔相成，效率能夠促進(jìn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)，價(jià)值也能迎合效率所具有的意義，故促進(jìn)公共價(jià)值也是政府創(chuàng)新治理模式的重要目標(biāo)。具體而言，公共價(jià)值規(guī)定了創(chuàng)新治理模式的限度，所以一切政府創(chuàng)新行為應(yīng)符合當(dāng)下政治價(jià)值系統(tǒng)，才能確保持久的存續(xù)期。并且，只有根植于公共價(jià)值的創(chuàng)新活動才能有較長的持續(xù)期，政府的創(chuàng)新產(chǎn)出才是有效的。

3.創(chuàng)新方式與過程

政府治理創(chuàng)新過程的研究眾多，有學(xué)者認(rèn)為，地方政府創(chuàng)新實(shí)踐來源于外部環(huán)境施壓，市場體系發(fā)育與社會利益群體分化催生自下而上的改革壓力，而在政治責(zé)任和政治道德的雙重作用下，地方政府采取“變革性”創(chuàng)新回應(yīng)外部壓力;亦有學(xué)者認(rèn)為，中國政府的創(chuàng)新是圍繞政績追求展開而來的，無論是“迎合型”“改造型”還是“因地制宜型”的創(chuàng)新，這些不同類型創(chuàng)新目的都是在為了取得上級政府支持、滿足上級政府的工作考核的情況下發(fā)生的。有學(xué)者從“地方法團(tuán)主義”視角出發(fā)，將創(chuàng)新過程視為調(diào)和不同利益團(tuán)體之間的矛盾并將解決之道納入制度化渠道。此外，經(jīng)典的如行政發(fā)包制和錦標(biāo)賽體制等概念框架也能對創(chuàng)新機(jī)制進(jìn)行很好解釋。雖然基于不同視角可對創(chuàng)新方式進(jìn)行不同類型學(xué)的劃分，但若想更好刻畫現(xiàn)實(shí)，還需以上述理論和實(shí)踐研究為基石，通過系統(tǒng)梳理已發(fā)生的地方創(chuàng)新案例，歸納出信度較高的創(chuàng)新分類方式。故筆者在搜集歷屆治理創(chuàng)新大獎項(xiàng)目過程中，抓住每一項(xiàng)創(chuàng)新類型最核心的特點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)政府創(chuàng)新是以具體公共問題為導(dǎo)向，在借鑒其他地區(qū)政府經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行創(chuàng)新。

例如，為突破已有制度困境，政府引入新技術(shù)提升工作效率，電子政務(wù)日漸興起。有學(xué)者提出，在科層制和碎片化行政的體制下，地方政府主要通過電子政務(wù)的解耦機(jī)制、信息披露機(jī)制和對話機(jī)制來改進(jìn)政府工作。首先，借助于解耦機(jī)制，地方政府可將外部問責(zé)嵌套于上級問責(zé)之中，兼顧“對上負(fù)責(zé)”和“對外負(fù)責(zé)”。其次，借助于信息披露機(jī)制，地方政府可通過增強(qiáng)政務(wù)運(yùn)行的透明度來增強(qiáng)問責(zé)主體的參與程度。最后，借助于對話機(jī)制，地方政府可通過提升政務(wù)運(yùn)行的回應(yīng)性來保持問責(zé)活動的頻度，提升問責(zé)事項(xiàng)的解決效率。

再如，職能創(chuàng)新解決了政府機(jī)構(gòu)不斷膨脹，工作效能的提升卻處于僵化不動的狀態(tài)。改革開放以來，社會結(jié)構(gòu)的變動導(dǎo)致我國社會走向多元化，打破了國家壟斷全部治理資源的行政范式。對政府職能非理性膨脹所產(chǎn)生的弊端，新公共服務(wù)理論將其歸結(jié)為：行政成本過高、陷入了過多的具體事務(wù)而未提供有效的替代方法，以及由官僚體制提供服務(wù)必然會導(dǎo)致低效率等問題。從當(dāng)前地方政府社會治理創(chuàng)新的實(shí)踐過程來看，政府不僅是社會問題解決的“掌舵者”，而且還是直接提供公共服務(wù)的“劃槳者”。故選擇轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)施政企、政社分開，積極培育社會組織，使其成為向“小政府、大社會”轉(zhuǎn)型的載體，是治理創(chuàng)新的理想類型。

當(dāng)政府陷入效能的“瓶頸”狀態(tài)時，就會本能反思治理主體的問題，此時治理共同體的創(chuàng)新便成為最佳選擇，本文所指的治理共同體創(chuàng)新與以往學(xué)者所提的管理創(chuàng)新、體制創(chuàng)新有交叉，凡是為更好行使職能，賦權(quán)給他者的創(chuàng)新都屬于治理共同體創(chuàng)新。傳統(tǒng)意義上，此類創(chuàng)新包括從純粹技術(shù)理性的角度來追求行政效率、公民較高評分等目標(biāo)，同時，兼顧人文關(guān)懷和公共價(jià)值。如許多地方政府創(chuàng)新借鑒新公共管理經(jīng)驗(yàn)，從效率出發(fā)將企業(yè)管理方法引進(jìn)公共部門，例如將工作績效指標(biāo)體系、新型工作流程作為政府創(chuàng)新目標(biāo)一部分，同時也能積極強(qiáng)調(diào)價(jià)值的優(yōu)先性和民眾利益。譬如，主張大力拓寬社會組織和公眾參與途徑，構(gòu)建行政協(xié)商網(wǎng)絡(luò)，給予利益相關(guān)者合法合理的訴求更多的重視，促進(jìn)公眾通過參與公共協(xié)商使得決策和行政合法性來源多元化。

四、創(chuàng)新治理模式的“內(nèi)卷化”與可持續(xù)性困境

“內(nèi)卷化”這個概念，最初用來形容農(nóng)業(yè)高密度投入擴(kuò)散到了其他領(lǐng)域，諸如制度內(nèi)卷化、文化內(nèi)卷化等。本文認(rèn)為治理創(chuàng)新目前也出現(xiàn)了內(nèi)卷化態(tài)勢。黃宗智將內(nèi)卷化與增長連在一起形容沒有發(fā)展的增長類型，本文將內(nèi)卷化概念借用到治理模式的創(chuàng)新增長上，意在表達(dá)如今治理創(chuàng)新的發(fā)展大多是數(shù)量上的增長，少有突破性的創(chuàng)新。從案例中可以很清楚地看到眾多名稱相似、內(nèi)容相同的創(chuàng)新項(xiàng)目，比如，各地都在開展的“政民互動”“信訪聽證會”協(xié)調(diào)機(jī)制、質(zhì)量管理制度、領(lǐng)導(dǎo)選舉公示制度，只是為了評獎而對內(nèi)容稍加改造，并不是真正的創(chuàng)新。地方政府的許多創(chuàng)新行為并非都是首創(chuàng)的，而是考察和學(xué)習(xí)其他地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)和做法的結(jié)果，或是移植應(yīng)用到其他領(lǐng)域并產(chǎn)生效果。但這些創(chuàng)新的“創(chuàng)新性”含量究竟有多少？所謂創(chuàng)新是引入全新的事物，也可以是對已有事物、流程的再利用再開發(fā)。單純借鑒應(yīng)用到地方實(shí)際只是學(xué)習(xí)型創(chuàng)新。創(chuàng)新的實(shí)質(zhì)在于有效的實(shí)踐，而非借用新奇和獨(dú)特的想法、做法，除非它是有效的。一些學(xué)者已經(jīng)注意到了這種現(xiàn)象，認(rèn)為地方政府創(chuàng)新已“成大勢”的呼聲也許只是表面的浮華。

另一方面當(dāng)學(xué)者認(rèn)真梳理和跟蹤這些創(chuàng)新案例的后續(xù)發(fā)展時，很遺憾地發(fā)現(xiàn)， 基層政府的許多制度創(chuàng)新幾乎都面臨著嚴(yán)重的制度困境，甚至那些曾經(jīng)獲得了中國地方政府創(chuàng)新獎的項(xiàng)目，“也有差不多三分之一名存實(shí)亡了”。創(chuàng)新可持續(xù)性具有的意義無須多言，作為衡量創(chuàng)新價(jià)值的重要指標(biāo)，有學(xué)者對其進(jìn)行了解構(gòu)，分解出社會治理創(chuàng)新可持續(xù)性的六大關(guān)鍵要素，即政府創(chuàng)新的成本和收益、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、創(chuàng)新主體能力、權(quán)力中心穩(wěn)定性、制度環(huán)境和擴(kuò)散路徑等。實(shí)踐界迫切需要通過這些因素，篩選出具有真正保留價(jià)值的創(chuàng)新，創(chuàng)造其存續(xù)和擴(kuò)散的環(huán)境，使其能夠作為標(biāo)桿推動治理創(chuàng)新長期發(fā)展，而不至于淪為官員與學(xué)者之間的文字游戲。

五、結(jié)論與討論

改革開放四十年來，中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)的縱深挺進(jìn)和人民對治理需求的重新調(diào)整，不斷解構(gòu)著傳統(tǒng)治理的整體結(jié)構(gòu)，因而治理創(chuàng)新成了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的迫切要求。地方政府作為內(nèi)嵌于治理創(chuàng)新體系的重要組成部分，不僅其創(chuàng)新動力、目標(biāo)和方式對治理成效起到?jīng)Q定性作用，而且其創(chuàng)新機(jī)制和過程在實(shí)踐層面對中國未來治理形式同樣發(fā)揮著形塑與引導(dǎo)作用。本研究正是基于“要素-機(jī)制”的分析框架，評判政府創(chuàng)新的領(lǐng)域、層級與有效治理產(chǎn)出之間的契合度，建構(gòu)作為新興實(shí)踐和本土治理話語背景下生成的中國政府創(chuàng)新機(jī)制理論，最終目的在于糾正蓬勃創(chuàng)新與基礎(chǔ)理論薄弱之間形成的不協(xié)調(diào)。概括來說，本文為厘清政府創(chuàng)新這一謎題，所做出的工作可以概括為以下幾條命題：

首先，政府作為治理場域內(nèi)創(chuàng)新的重要主體，其主導(dǎo)的不同層級、不同領(lǐng)域的治理創(chuàng)新不僅直接影響了治理整體格局，而且本身的創(chuàng)新行為也構(gòu)成了治理創(chuàng)新的重要內(nèi)容。根據(jù)吉登斯的“結(jié)構(gòu)二重性”理論觀點(diǎn)，新型治理主體的建構(gòu)作為治理結(jié)構(gòu)中的行動者維度，其自身是同治理結(jié)構(gòu)交融在一起的，并且新治理結(jié)構(gòu)建構(gòu)過程在治理變遷中又重塑了治理結(jié)構(gòu)新的框架，滿足了治理主體適應(yīng)變化中的治理環(huán)境新要求。此外，在治理創(chuàng)新案例中，許多政府和治理受眾之間發(fā)生頻繁互動，延續(xù)和拓展著治理場域內(nèi)多元主體的生存空間。

其次，治理創(chuàng)新的時空背景影響了政府創(chuàng)新結(jié)構(gòu)。有學(xué)者曾提到，社會科學(xué)家提出的一個重要范式是在重大歷史背景之下，從社會變遷的結(jié)構(gòu)與結(jié)構(gòu)關(guān)系出發(fā)，去解釋變遷的因果。改革開放以來，社會階層流動，利益格局的調(diào)整使得治理受眾的訴求多樣化，因此解決現(xiàn)實(shí)問題，滿足群體多樣利益訴求，及時回應(yīng)民眾需求是政府的創(chuàng)新動力，也是治理創(chuàng)新的主要目的。同時，改革開放后社會部門發(fā)育逐漸成熟也幫助政府釋放出了社會參與治理活力，結(jié)合當(dāng)下中央為鼓勵創(chuàng)新出臺多項(xiàng)政策的制度氛圍，治理創(chuàng)新必然越來越豐富。

最后，中國當(dāng)前的治理創(chuàng)新需要在政治意識形態(tài)保持連續(xù)性的條件下，采取對西方經(jīng)驗(yàn)“變通”方式進(jìn)行。轉(zhuǎn)型時期的中國治理之所以成為現(xiàn)實(shí)緊迫命題，根源于社會轉(zhuǎn)型變遷而引致對政府功能重構(gòu)的要求，而跨國別的變遷有著自己獨(dú)特背景，政府組織作為治理的基本構(gòu)成要素，其治理創(chuàng)新本質(zhì)是對自身執(zhí)政方式一種重塑，不僅需要有效契合流變中的社會群體對治理功能訴求，而且也要發(fā)揮推動治理新共同體有序有效地參與治理的功能。在以上前提下，治理創(chuàng)新的框架才會明晰。

注釋：

唐亞林：《國家治理在中國的登場及其方法論價(jià)值》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2014年第56期。

陳雪蓮，楊雪冬：《地方政府創(chuàng)新的驅(qū)動模式——地方政府干部視角的考察》，《公共管理學(xué)報(bào)》2009年第7期;吳建南，馬亮，楊宇謙：《中國地方政府創(chuàng)新的動因、特征與績效——基于“中國地方政府創(chuàng)新獎”的多案例文本分析》，《管理世界》2007年第8期;俞可平：《應(yīng)當(dāng)鼓勵和推動什么樣的政府創(chuàng)新——對中國地方政府創(chuàng)新獎入圍項(xiàng)目的評析》，《河北學(xué)刊》2010年第3期;何增科：《中國政府創(chuàng)新的趨勢分析——基于五屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”獲獎項(xiàng)目的量化研究》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第1期。

吳建南，馬亮，楊宇謙：《中國地方政府創(chuàng)新：動因、特征與績效——基于“中國地方政府創(chuàng)新獎”的多案例文本分析》，《管理世界》2007年第8期。

曹龍虎，段然：《地方政府創(chuàng)新擴(kuò)散過程中的利益契合度問題——基于H省X市2個綜合行政執(zhí)法改革案例的比較分析》，《江蘇社會科學(xué)》2017年第5期。

劉培偉：《基于中央選擇性控制的試驗(yàn)——中國改革“實(shí)踐”機(jī)制的一種新解釋》，《開放時代》2010年第4期。

何增科：《地方治理創(chuàng)新與地方治理現(xiàn)代化——以廣東省為例》，《公共管理學(xué)報(bào)》2017年第2期。

馬得勇：《制度創(chuàng)新如何生成和演進(jìn)？——對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公推直選試驗(yàn)的進(jìn)化論分析》，《學(xué)?！?015年第1期。

賴海榕：《中國農(nóng)村政治體制改革》，中央編譯出版社，2009年。

戴維·奧斯本，彼德·普拉斯特里克：《摒棄官僚制：政府再造的五項(xiàng)戰(zhàn)略》，譚功榮等譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2002年，第40頁。

約瑟夫·熊彼特：《資本主義、社會主義與民主》，吳良健譯，商務(wù)印書館， 1999年。

侯彬，鄺小文：《熊彼特的創(chuàng)新理論及其意義》，《科學(xué)社會主義》2005年第2期。

陳天祥：《中國地方政府制度創(chuàng)新的角色及方式》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2002年第3期;吳理財(cái)，吳侗：《論地方政府創(chuàng)新韌性》，《江蘇社會科學(xué)》2018年第1期;閆?。骸丁案笎凼秸畡?chuàng)新”：現(xiàn)象、特征與本質(zhì)——以嵐皋縣“新農(nóng)合鎮(zhèn)辦衛(wèi)生院住院起付線外全報(bào)銷制度”為例》，《公共管理學(xué)報(bào)》2014年第3期;楊冠瓊：《政府治理體系創(chuàng)新》，經(jīng)濟(jì)管理出版社，2000年;郭小聰：《中國地方政府制度創(chuàng)新的理論：作用與地位》，《政治學(xué)研究》2000年第1期。

何艷玲，李妮：《為創(chuàng)新而競爭：一種新的地方政府競爭機(jī)制》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2017年第1期。

薩拉·紐蘭，謝嘉婷：《創(chuàng)新者與實(shí)施者：中國農(nóng)村社會治理的多層次政治》，《治理研究》2018年第5期。

徐東濤，郎友興：《地方治理精英與制度創(chuàng)新的關(guān)聯(lián)性分析：以杭州為例》，《浙江社會科學(xué)》2012年第12期。

ALFORD J，HUGHES O. Public Value Pragmatism as the Next Phase of Public Management. The American Review of Public Administration，2008，38（2）：130-148.

何顯明：《地方政府創(chuàng)新實(shí)踐的生成機(jī)制與運(yùn)行機(jī)理——基于浙江現(xiàn)象的考察》，《中國行政管理》2009年第8期。

陳家喜，汪永成：《政績驅(qū)動：地方政府創(chuàng)新的動力分析》，《政治學(xué)研究》2013年第4期。

李曉燕，岳經(jīng)綸：《超越地方法團(tuán)主義——以N區(qū)“政經(jīng)分離”改革為例》，《學(xué)術(shù)研究》2015年第7期;秦洪源，付建軍：《法團(tuán)主義視角下地方政府培育社會組織的邏輯、過程和影響——以成都市W街道社會組織培育實(shí)踐為例》，《社會主義研究》2013年第6期。

閻波，吳建南：《電子政務(wù)何以改進(jìn)政府問責(zé)——ZZIC創(chuàng)新實(shí)踐的案例研究》，《公共管理學(xué)報(bào)》2015年第2期。

吳春梅，翟軍亮：《公共價(jià)值管理理論中的政府職能創(chuàng)新與啟示》，《行政論壇》2014年第1期。

黃宗智：《華北的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與社會變遷》，中華書局，2000年。

張光雄：《政府創(chuàng)新的動力分析》，《行政與法》2004年第8期。

高新軍：《地方政府創(chuàng)新緣何難持續(xù)——以重慶市開縣麻柳鄉(xiāng)為例》，《中國改革》2008年。

胡寧生，楊志：《中國地方政府社會治理創(chuàng)新的持續(xù)性：影響因素與政策優(yōu)化》，《江蘇社會科學(xué)》2015年第3期。

謝岳，戴康：《超越結(jié)構(gòu)與行動范式》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2018年第3期。

馮仕政：《“轉(zhuǎn)型中的中國社會”學(xué)術(shù)研討會綜述》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2002年第1期。

Abstract： During the 40-year reform and opening-up， the governance issues at all levels have increased， which has inevitably accelerated the pace of the innovation of governance system and governance capacity. As an important link of government innovation， it is particularly vital to investigate and summarize the characteristics of governance innovation. Currently， the vast majority of cases are provided by “China Local Government Innovation Award”， which has created to explore the innovation mechanism from the perspective of the static and dynamic. By analyzing the influence factors， structures and goals in Chinas governance innovation practice， the authors study the dynamically grasp of the governance process， dilemma and mechanism of China local government innovation. The main findings are as follows. Firstly， the government dominates different levels of governance innovation in different fields. The political strongman in grassroots government not only directly affects the overall pattern of governance innovation， but also contributes to accelerate the diffusion of innovation. Secondly， the contexts of different governments remold the inner-structure of government innovation. Finally， the governance innovation in China needs to be carried out in a flexible way under the condition of continuity of political ideology.

Keywords： Local Government;Governance Innovation;Case Study;Mechanism