基于主體功能區(qū)的地方政府績效評價運行機(jī)制研究

□ 劉 蓓，陳 妹

（1.中共廣西區(qū)委黨校、廣西行政學(xué)院，廣西 南寧 530021；2.廣西警察學(xué)院，廣西 南寧 530028）

黨的十九大報告指出，環(huán)境就是民生，保護(hù)環(huán)境是我國一項長期堅持的基本國策，強(qiáng)調(diào)要以完善主體功能區(qū)配套機(jī)制為導(dǎo)向建立健全國土空間開發(fā)保護(hù)制度。主體功能區(qū)是根據(jù)不同區(qū)域的資源特色、開發(fā)承載力和發(fā)展?jié)摿Φ?，明晰功能定位和發(fā)展方向的空間單元。中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度的若干意見》文件提出，建設(shè)主體功能區(qū)是推動我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和從源頭上保護(hù)生態(tài)環(huán)境的戰(zhàn)略舉措，強(qiáng)調(diào)主體功能區(qū)戰(zhàn)略要在市縣層面精準(zhǔn)落地，建立健全基于不同主體功能定位的績效考核評價體系。

一、主體功能區(qū)的發(fā)展淵源及功能定位

（一）主體功能區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的起源

1949年后，我國在區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略上進(jìn)行了許多探索，先后經(jīng)歷了平衡發(fā)展論、不平衡發(fā)展論、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展論的三個階段，目前我國提出的主體功能區(qū)戰(zhàn)略是對區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的提煉與創(chuàng)新。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展階段，時間是從1949年中華人民共和國成立至1978年中國實施改革開放。該階段的發(fā)展特點是平衡發(fā)展、縮小差距，側(cè)重于國家投資、重點建設(shè)。由于過分強(qiáng)調(diào)平衡發(fā)展，沒有遵循生產(chǎn)力發(fā)展的客觀規(guī)律，忽視了效率，整體上延緩了全國的發(fā)展速度。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)不平衡發(fā)展階段，時間是從1979年至1992年鄧小平發(fā)表南方講話。該階段的特點是實施效率優(yōu)先的沿海傾斜戰(zhàn)略，先后建立了5個經(jīng)濟(jì)特區(qū)，開放了14個沿海港口城市和14個經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，鼓勵和支持這些地區(qū)先富起來以帶動全國經(jīng)濟(jì)的增長。但是，在高速發(fā)展的同時也帶來了東西部發(fā)展不均衡、地區(qū)間經(jīng)濟(jì)差距擴(kuò)大等問題，西部地區(qū)發(fā)展明顯滯后。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展階段，時間是1992年至今。該階段的特點是區(qū)域發(fā)展的重點開始轉(zhuǎn)向促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。鄧小平南方談話之后，我國建立了15個保稅區(qū)，并實施了西部大開發(fā)、振興東北、中部崛起等戰(zhàn)略。該階段有些地方政府過于注重GDP，盲目開發(fā)、過度開發(fā)自然資源，造成了地區(qū)生態(tài)惡化、環(huán)境污染加重等惡果［1］。

盡管從20世紀(jì)90年代以來，國家啟動實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展取得了一定的成效，但從總體上看，東西部之間、城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距仍在拉大。由于一些地區(qū)資源開發(fā)強(qiáng)度大，無計劃的過度開發(fā)導(dǎo)致耕地快速減少、水土流失、沙漠化等生態(tài)問題凸顯，環(huán)境污染嚴(yán)重。區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略由于在實施過程中缺少可操作性、地方政府執(zhí)行不力、缺少清晰的分類管理體系等原因，導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的實施效果大打折扣。2010年12月，國務(wù)院正式印發(fā)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，從財政、人口、環(huán)境等9個方面闡述了主體功能區(qū)的實施舉措，是我國第一部具有戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性的國土空間開發(fā)規(guī)劃［2］。

（二）主體功能區(qū)的內(nèi)涵和類型功能

主體功能區(qū)是在綜合考量區(qū)域資源特色、開發(fā)承載力和發(fā)展?jié)摿Φ纫蛩氐幕A(chǔ)上，將不同區(qū)域確定為各具特色功能定位和發(fā)展方向的空間單元，該概念為我國首創(chuàng)。從資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強(qiáng)度、主體功能、空間單元等方面綜合考慮，統(tǒng)一規(guī)劃人口分布、經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局，明晰各區(qū)域的功能定位和發(fā)展導(dǎo)向，合理調(diào)控開發(fā)強(qiáng)度，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系。主體功能區(qū)一般以城區(qū)和縣級行政區(qū)作為區(qū)域劃分的范圍單位，以提高主體功能區(qū)功能定位和發(fā)展的精準(zhǔn)性。參照生態(tài)重要性、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生態(tài)脆弱性等區(qū)域發(fā)展要素，主體功能區(qū)可分為四種類型，即優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)等。其中，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的定位是：通過優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)、控制開發(fā)強(qiáng)度、規(guī)范開發(fā)秩序等措施，提高經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量和效益，繼續(xù)成為帶動全國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的龍頭。重點開發(fā)區(qū)的定位是：發(fā)揮比較優(yōu)勢，加快推進(jìn)工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程，發(fā)展成為我國人口、產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)集聚新的重要載體，成為支撐經(jīng)濟(jì)增長的重要增長極。限制開發(fā)區(qū)域，是指生態(tài)環(huán)境較為脆弱，需要限制高強(qiáng)度大規(guī)模開發(fā)的地區(qū)。禁止開發(fā)區(qū)，是指依法設(shè)立的自然文化資源保護(hù)區(qū)和需要特別保護(hù)的重點生態(tài)功能地區(qū)。

二、基于主體功能區(qū)的政府績效管理研究綜述

（一）國外推動主體功能區(qū)發(fā)展的研究及實踐

為優(yōu)化空間開發(fā)秩序和結(jié)構(gòu)，國外對主體功能區(qū)的研究領(lǐng)域主要集中在空間規(guī)劃方面，為協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展建構(gòu)了空間發(fā)展規(guī)劃并付之實踐。美國根據(jù)點-軸發(fā)展模式理論，首先，將規(guī)模較大或經(jīng)濟(jì)活躍的城市確定為節(jié)點，然后將節(jié)點周圍的縣域空間合并到節(jié)點上形成成分經(jīng)濟(jì)區(qū)；其次，將成分經(jīng)濟(jì)區(qū)按照產(chǎn)業(yè)相關(guān)和交通連接等因素合并成經(jīng)濟(jì)地區(qū)；最后，考量文化、人口、資源等因素將經(jīng)濟(jì)地區(qū)合并為區(qū)域經(jīng)濟(jì)地區(qū)組合。歐盟因為各國家之間發(fā)展水平存在差異，為實現(xiàn)歐盟各成員國的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，由歐洲統(tǒng)計局建構(gòu)了地區(qū)統(tǒng)計單元目錄（NUTS），并將區(qū)域發(fā)展程度的等級標(biāo)準(zhǔn)劃分為NUTS level1、NUTS level2、NUTS level3等三個等級，歐盟各成員國可根據(jù)上述三個等級標(biāo)準(zhǔn)將其行政區(qū)域進(jìn)行自主劃分，并制定相應(yīng)的空間發(fā)展規(guī)劃。日本將其國土空間區(qū)域劃分為過密區(qū)、開發(fā)區(qū)和整治區(qū)等類型，并根據(jù)三種類型的區(qū)域特征制定差異化的空間發(fā)展規(guī)劃，注重以保護(hù)生態(tài)環(huán)境和鼓勵社會資本參與建設(shè)為導(dǎo)向制定空間發(fā)展規(guī)劃，尤其重視市村町的地方發(fā)展規(guī)劃，以促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展［3］。巴西區(qū)域發(fā)展規(guī)劃類型的劃分與我國主體功能區(qū)相類似。巴西的空間發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域分為疏散發(fā)展地區(qū)、控制膨脹地區(qū)、積極發(fā)展地區(qū)、待開發(fā)區(qū)和生態(tài)保護(hù)區(qū)，并強(qiáng)調(diào)政策措施的安排應(yīng)根據(jù)不同類型的問題區(qū)域而有所差異：一是落后地區(qū)的發(fā)展可從發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化入手，進(jìn)而支持引進(jìn)工業(yè)投資，推動經(jīng)濟(jì)多樣化與內(nèi)生工業(yè)化融合發(fā)展。給予落后地區(qū)稅收優(yōu)惠政策，并注重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、勞動力就業(yè)培訓(xùn)和改善群眾生活質(zhì)量，建立有助于生態(tài)保護(hù)和傳統(tǒng)文化傳承的發(fā)展模式。二是對于衰退（蕭條）區(qū)域，注重通過提高民間資本、跨國企業(yè)、社會公眾的參與積極性改善區(qū)域投資環(huán)境，并通過支持新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，推動創(chuàng)新和新業(yè)態(tài)的傳播，帶動中小企業(yè)的發(fā)展活力，繁榮區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。三是控制膨脹區(qū)域的發(fā)展，包括分散首都和最發(fā)達(dá)城市聚集體的經(jīng)濟(jì)活動。四是對于重點開發(fā)型區(qū)域，要以中央政府為主導(dǎo)，在人、財、物方面加以扶持，加大國土開發(fā)力度，形成產(chǎn)業(yè)集群，培育經(jīng)濟(jì)增長核心區(qū)域。五是保護(hù)類區(qū)域要建立國家公園管理制度，完善法律法規(guī)并強(qiáng)化體制管理［4］。但是，分類劃分區(qū)域和實施差異政策的做法，會使得空間規(guī)劃與行政區(qū)管理之間在績效管理方面存在協(xié)同難題。

（二）國內(nèi)以主體功能區(qū)為導(dǎo)向的政府績效研究成果

國內(nèi)現(xiàn)有的相關(guān)研究成果主要從主體功能區(qū)績效與政府績效的評估關(guān)聯(lián)、主體功能區(qū)績效評價方式和評價制度等方面展開研究。關(guān)于主體功能區(qū)與政府的績效評估關(guān)聯(lián)問題，趙景華等認(rèn)為，應(yīng)建立主體功能區(qū)整體績效與政府績效耦合的評價機(jī)制，不同的主體功能區(qū)不僅要實行差異化的績效管理，并且應(yīng)以主體功能區(qū)的空間區(qū)域所對應(yīng)的行政區(qū)域為依據(jù)，劃分地方政府績效考核的對象，以保證績效考核的公平性和可比性。同時，強(qiáng)調(diào)要從阻礙主體功能區(qū)績效管理的失效誘因和績效改進(jìn)的保障政策等兩個角度展開績效分析和績效診斷［5］。王茹等認(rèn)為，主體功能區(qū)績效評價要遵循以下具體原則：一是分類設(shè)計和評價；二是絕對水平指標(biāo)和變化水平指標(biāo)同時考慮；三是指標(biāo)內(nèi)容和指標(biāo)數(shù)量的選取符合實際需要，要以最少的指標(biāo)反映最多的綜合狀態(tài)；四是評價指標(biāo)數(shù)據(jù)來源要充分保證權(quán)威性、可得性和可操作性，尤其是要采用統(tǒng)計年鑒等國家權(quán)威部門定期、公開發(fā)布的原始數(shù)據(jù)［6］。黃海楠強(qiáng)調(diào)，主體功能區(qū)發(fā)展是地方踐行政府職能、評估政府績效的重要任務(wù)和內(nèi)容，而政府績效評估則是引導(dǎo)主體功能區(qū)發(fā)展的重要方式和手段，二者相互促進(jìn)、相輔相成［7］。成為杰提出以法治思維健全考核機(jī)制，以多元評價拓寬社會評價渠道，以加強(qiáng)考核結(jié)果運用強(qiáng)化干部隊伍建設(shè)［8］。王志國指出應(yīng)該依據(jù)不同主體功能區(qū)的功能定位和政策目標(biāo)實施分類考核，以克服當(dāng)前地方政績考核只注重GDP的一刀切和單一發(fā)展導(dǎo)向模式所帶來的弊端，并強(qiáng)調(diào)績效考核作為一種政策手段，應(yīng)該與包括產(chǎn)業(yè)、財稅、土地等在內(nèi)的主體功能區(qū)建設(shè)相關(guān)政策配合使用，形成政策合力［9］。在主體功能區(qū)績效評價方式問題研究方面，唐常春等學(xué)者運用德爾菲法（Delphi）的專家咨詢方式，構(gòu)建了包括經(jīng)濟(jì)增長、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與效益、社會保障與進(jìn)步、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、人民生活等五個領(lǐng)域?qū)又笜?biāo)在內(nèi)的長江流域主體功能區(qū)的政府績效考核體系，并通過層次分析法（AHP）分別確定長江流域四類主體功能區(qū)的內(nèi)涵層指標(biāo)權(quán)重，以權(quán)重不同體現(xiàn)出不同類型主體功能區(qū)政府績效考核的差異和特色［10］。韓德軍等運用BP人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)法，從發(fā)展程度、未來開發(fā)潛力、資源環(huán)境承載力等三個角度，對貴州省畢節(jié)市縣域主體功能區(qū)發(fā)展績效評價進(jìn)行實證研究［11］。張路路等以湖南省主體功能區(qū)為例，運用TOPSIS模型和GIS技術(shù)從經(jīng)濟(jì)效益、社會效應(yīng)和生態(tài)安全三個構(gòu)面展開績效評價［12］。丁于思等提出圍繞經(jīng)濟(jì)增長、工業(yè)化發(fā)展、城鎮(zhèn)化發(fā)展、公共服務(wù)水平、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等5個維度，運用因子分析法對評估重點開發(fā)區(qū)績效［13］。關(guān)于主體功能區(qū)績效評價制度問題，錢龍等認(rèn)為為了防止主體功能區(qū)出現(xiàn)“錯位”和“越位”的發(fā)展誤區(qū)，應(yīng)實施基于主體功能區(qū)的地方政府績效分類考核機(jī)制，并在考核程序上采用自上而下和自下而上相結(jié)合的方式，支持環(huán)境保護(hù)和社會事業(yè)等部門、人員共同參與績效考核過程［14］。潘軍訓(xùn)提出通過健全生態(tài)保障機(jī)制、完善信息系統(tǒng)建設(shè)、加強(qiáng)績效評估結(jié)果應(yīng)用等方面保障限制開發(fā)區(qū)地方政府績效評估的實施［15］?？傮w而言，學(xué)界對基于主體功能區(qū)的政府績效研究給予了較高的關(guān)注，尤其是從工具理性的研究視角，從指標(biāo)設(shè)計、權(quán)重配置、評價方法等方面建構(gòu)了績效評價的指標(biāo)體系。但是，關(guān)于如何保障績效評價體系有效運行的研究缺乏體系性、針對性和可操作性，亟需系統(tǒng)分析該主題，以便為基于主體功能區(qū)的政府績效評價運行提供理論基礎(chǔ)。

三、建立健全主體功能區(qū)地方政府績效評價運行機(jī)制

好的績效評價體系要有好的運行機(jī)制加以保障實現(xiàn)。以主體功能區(qū)戰(zhàn)略的規(guī)劃要求為導(dǎo)向，在市縣層面的地方政府構(gòu)建系統(tǒng)性的績效評價體系，有助于發(fā)揮績效考評“方向標(biāo)”和“指揮棒”作用，強(qiáng)化地方政府保護(hù)環(huán)境的責(zé)任意識，促使政府從多個層面精準(zhǔn)施策，提高環(huán)境保護(hù)的社會效益。

（一）構(gòu)建地方政府績效評價體系的組織運行機(jī)制

1.完善績效評價指標(biāo)的信息采集機(jī)制

主體功能區(qū)的劃分，突破了原來的省市行政區(qū)的限制，綜合考慮了地區(qū)資源環(huán)境的承載能力、人口與生態(tài)保護(hù)的協(xié)調(diào)、地區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)與潛力等綜合因素，而建立與主體功能區(qū)考核相適應(yīng)的地方政府績效考核評估指標(biāo)體系對科學(xué)有效地實施主體功能區(qū)建設(shè)與治理有著基礎(chǔ)性和關(guān)鍵性意義。根據(jù)不同的主體功能區(qū)定位，采取合適的績效評價指標(biāo)，并且加強(qiáng)評價指標(biāo)的信息采集工作。對于重點開發(fā)區(qū)域，主要考核經(jīng)濟(jì)增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、吸納人口等方面的指標(biāo)；對于優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，主要考核經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、資源消耗、公共服務(wù)等方面的指標(biāo)；對于限制開發(fā)區(qū)域進(jìn)行分類考核，分為農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)，前者考核農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，后者考核生態(tài)保護(hù)和提供生態(tài)產(chǎn)品的能力；對于禁止開發(fā)區(qū)域，主要考核自然生態(tài)完整性保護(hù)的效果。完善地方政府績效評價的信息采集機(jī)制主要從明確信息采集主體、健全評估指標(biāo)、強(qiáng)化信息采集渠道三個方面入手，確?？冃гu價信息采集的時效性和真實性。以廣西國土資源管理數(shù)據(jù)的信息采集為例，應(yīng)明確數(shù)據(jù)采集的主體為廣西國土資源廳，制定績效考核數(shù)據(jù)采集工作計劃，落實負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任科室和具體工作人員，采取自上而下層層上報、自上而下分步檢查與核實的方式采集數(shù)據(jù)。采集數(shù)據(jù)過程中應(yīng)堅持公平公正原則，嚴(yán)格按照評估指標(biāo)和計分方法采集數(shù)據(jù)，針對收集的數(shù)據(jù)建立工作臺賬，確保數(shù)據(jù)的真實性。對于國土資源管理的評估指標(biāo)進(jìn)行分類細(xì)化，比如可以從耕地保護(hù)（包括耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù)完成情況等）、年度供地率、非法勘探開采礦產(chǎn)、土地“衛(wèi)片執(zhí)法”檢查四個方面健全考核評估指標(biāo)。其中，“衛(wèi)片執(zhí)法”是指以衛(wèi)星遙感技術(shù)為監(jiān)測手段，通過比較不同時間段某一區(qū)域土地監(jiān)測圖斑的變化情況，監(jiān)測和判斷土地利用合法性的一種土地執(zhí)法監(jiān)管手段。

2.建立健全有效的績效反饋機(jī)制

績效評價的目的在于提高員工的工作效率、改善組織的運行績效，實現(xiàn)個人成長與組織發(fā)展的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。績效評價反饋機(jī)制是績效管理工作中的重要環(huán)節(jié)，是評價對象了解自身不足的關(guān)鍵渠道?？冃ЫY(jié)果的反饋主要通過個別面談的方式進(jìn)行，由部門主管領(lǐng)導(dǎo)面對面地就評價對象某個工作期間的表現(xiàn)進(jìn)行綜合評價，提出改進(jìn)工作效果的建議，給評價對象指出改進(jìn)的方向，通過雙向交流從而提升評價對象的參與感和歸屬感。政府績效評估的對象可以是政府部門、公共政策、計劃或項目，對政府部門的績效評價應(yīng)重點關(guān)注政府制度與組織結(jié)構(gòu)，對公共政策與計劃應(yīng)重點關(guān)注執(zhí)行的結(jié)果?？冃Х答佒猎u價對象之后還應(yīng)建立評價申訴機(jī)制，被評價者對上級管理者做出的評價有爭議時可以向上級提出評價復(fù)議，加強(qiáng)評價雙方的良性互動，確?？冃гu價的公平公正?？冃в媱澋闹贫?、實施、評估、反饋四個環(huán)節(jié)相互銜接，有效配合，在績效管理過程中堅持“以評促建、評建結(jié)合”的原則，將績效評估中發(fā)現(xiàn)的問題反饋給評價對象，促進(jìn)評價對象在今后的工作中進(jìn)行改進(jìn)，并將本次存在的問題作為下次評估的考核內(nèi)容。

3.建立績效評價結(jié)果應(yīng)用機(jī)制

推動問責(zé)機(jī)制的建立健全，績效評估與行政問責(zé)是改進(jìn)政府管理效能的兩個重要方面，強(qiáng)化績效結(jié)果的應(yīng)用是進(jìn)行績效評估的目的，而要應(yīng)用好績效評價結(jié)果以提高管理效率，各級地方政府績效考核應(yīng)注重做好以下四方面工作。一是以基于主體功能區(qū)的績效考核結(jié)果作為干部選任和提拔晉升的依據(jù)。例如，優(yōu)化開發(fā)區(qū)應(yīng)以經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、資源消耗公共服務(wù)等方面的指標(biāo)作為主要考核內(nèi)容，根據(jù)考核指標(biāo)完成情況，進(jìn)行黨政主要負(fù)責(zé)人的調(diào)整與任用［8］。針對不同的主體功能區(qū)采取不同考核側(cè)重點，可以引導(dǎo)各級地方政府明確工作方向和重心形成資源合力和政策合力，推動區(qū)域協(xié)調(diào)健康有序發(fā)展。例如，將公共服務(wù)能力作為優(yōu)化開發(fā)區(qū)的績效考核重點，可以引導(dǎo)地方政府積極打造服務(wù)型政府。以加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為重點開發(fā)區(qū)政府的績效考核重點，則有助于推動區(qū)域工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程與快速發(fā)展。二是以信息公開和群眾監(jiān)督等方式為手段，確保政府績效考核公平、公正。結(jié)合地方實際，推行績效評價結(jié)果公開制度，避免地方政府為了短期利益突破紅線，偏離主體功能區(qū)的定位?？赏ㄟ^新聞發(fā)布會、聽證會、專家咨詢會、社會公示等方式，建立網(wǎng)站、服務(wù)熱線、電子郵箱、信件投訴等公眾監(jiān)督渠道。政府績效評價結(jié)果的公開是我國政府公開制度的必然要求，是防止腐敗的重要保障，有利于人民了解和監(jiān)督政府工作，有利于提高政府公信力和改善政府形象。當(dāng)前政府信息公開應(yīng)主要解決信息關(guān)注度低、實用性小和時效性差的問題，積極對財務(wù)、人事、重點項目等群眾關(guān)注的信息進(jìn)行公開，對網(wǎng)站信息進(jìn)行分類整合，提高查找信息的效率，同時對涉及績效評價結(jié)果的信息要及時、準(zhǔn)確地公布給社會，確保時效性和真實性。三是細(xì)化績效評價結(jié)果的應(yīng)用，提升績效激勵水平將績效評價結(jié)果與職務(wù)晉升、薪酬、福利、評先評優(yōu)等方面掛鉤，驅(qū)動政府各部門的領(lǐng)導(dǎo)及基層工作人員按照組織的正確目標(biāo)努力，在應(yīng)用績效評價結(jié)果過程中克服以領(lǐng)導(dǎo)意見作為主導(dǎo)的局限性，將績效的獎懲由組織獎懲落實到具體的個人獎懲，提高績效考核的激勵效度［16］。四是強(qiáng)化“以評促建，以用保評”的原則，防止績效評價與考核應(yīng)用脫節(jié)要建立尊重考核評價成果的工作制度。通過實施基于主體功能區(qū)的地方政府績效考評，為不同類型的縣（區(qū)、市）經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供指導(dǎo)，促進(jìn)其實現(xiàn)差異化發(fā)展、特色化發(fā)展、優(yōu)勢化發(fā)展。同時，把“考事”和“考人”相結(jié)合，把考核結(jié)果與對領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價以及公務(wù)員考核結(jié)合起來，為干部政績考核提供事前診斷和指導(dǎo)，以使考核和每個公務(wù)員的利益結(jié)合起來，調(diào)動起爭先進(jìn)位的工作積極性和創(chuàng)造性。進(jìn)而，通過考核結(jié)果的充分應(yīng)用又可以加強(qiáng)地方政府和相關(guān)職能部門對主體功能區(qū)發(fā)展績效考核評價工作的重視，形成良性循環(huán)。

（二）完善地方政府績效評價的保障機(jī)制

1.以環(huán)境保護(hù)立法助推政府績效法制化發(fā)展

我國的政府績效評價制度源于20世紀(jì)80年代的干部管理法規(guī)和干部考評制度。早期的考評制度考評對象局限于領(lǐng)導(dǎo)干部，考評內(nèi)容粗放，考評標(biāo)準(zhǔn)主觀性強(qiáng)，缺乏定量指標(biāo)。自2000年以來，我國對老舊的績效考評法規(guī)制度進(jìn)行了優(yōu)化完善，先后制定發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》等制度文件，各地政府也相繼頒布了地方性績效考評法規(guī)，如2009年的《哈爾濱市政府績效管理條例》、2015年國內(nèi)首部有實踐基礎(chǔ)的政府績效管理地方性法規(guī)《杭州市績效管理條例》。雖然在績效考評的地方立法方面我國有十幾個省市頒布了相應(yīng)的地方性法規(guī)，但是全國層面的績效考評立法還處于空白狀態(tài)，下一步的績效考評立法重點可考慮建立全國層面的具有指導(dǎo)性和操作性的法規(guī)。在建設(shè)主體功能區(qū)的大背景下，應(yīng)以環(huán)保法的立法為出發(fā)點，以點帶面促進(jìn)政府績效考評法制化建設(shè)，重點關(guān)注限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的環(huán)保立法建設(shè)，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)指標(biāo)納入當(dāng)?shù)乜冃Э荚u法規(guī)建設(shè)。公檢法系統(tǒng)是環(huán)境保護(hù)的重要力量，各級地方政府對涉及環(huán)境公益的案件要積極偵破、受理和審理，建立健全公益訴訟制度，完善包括舉報和聽證等手段在內(nèi)的社會公眾監(jiān)督機(jī)制。整體的績效考評法制建設(shè)應(yīng)遵循科學(xué)立法、民主立法、問題導(dǎo)向的原則，從省級和市縣兩個層面開展立法，根據(jù)各地實際制定出可操作性強(qiáng)的績效考評法規(guī)。立法的內(nèi)容應(yīng)緊緊圍繞績效計劃、績效評價制度、績效監(jiān)督、績效評價結(jié)果應(yīng)用等方面，建立績效考評組織法、績效考評程序法、績效考評救濟(jì)法等齊全的法律體系，明確考評主體，完善考評流程，保障考評參與者的合法權(quán)益［17］。

2.健全地方政府績效評價的組織結(jié)構(gòu)和職能分工

政府績效評價的組織實施需要有相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)作為主導(dǎo)，并且需要細(xì)化分工，明確責(zé)任，防止績效評價流于形式。目前我國的政府績效評估是以內(nèi)部評價為主、外部評價為輔的總體結(jié)構(gòu)，內(nèi)部評價以上級主管部門及領(lǐng)導(dǎo)為主要考評主體，部門內(nèi)自評與互評結(jié)合。建立多元化的考核評估方式，要把年終考核與平時考核、定量考核與定性考核、政府考核與各界參與相結(jié)合，適時引入第三方評估方式。重視考核的過程和結(jié)果的公開，接受媒體及群眾的監(jiān)督。建立適當(dāng)?shù)目己松暝V及監(jiān)察機(jī)制，從而盡量消除考核過程的人為影響，保證考核過程的公開、透明、公正。引入第三方評估的過程中應(yīng)明確各方分工，政府部門負(fù)責(zé)提供評估的原始數(shù)據(jù)和資料，外部評估專家負(fù)責(zé)設(shè)計相應(yīng)的評估指標(biāo)，例如針對公立醫(yī)院醫(yī)療改革的效果評估，可以從就醫(yī)的便捷性（排隊等候時間、支付的時效、預(yù)約的方式等方面）、治療的費用、醫(yī)患關(guān)系、患者住院治療滿意度等多維度進(jìn)行評價?？梢越梃b甘肅蘭州、浙江杭州、北京等地的第三方績效評估經(jīng)驗，建立第三方績效評估的評委庫，通過從居民中抽取一定比例的居民作為評委庫成員（假設(shè)是1%的城市居民，涵蓋企業(yè)代表、市民代表、人大代表、院?；蚩蒲袡C(jī)構(gòu)專家、社會組織代表等多個層面），其中市民代表應(yīng)占50%左右的比例，每次進(jìn)行政府年度工作績效評估或者專項工作績效評估時從評委庫中隨機(jī)抽取一定數(shù)量的評委參與政府績效考評?？荚u方式可以多樣化，比如現(xiàn)場考評、問卷調(diào)查、電話訪談、網(wǎng)上調(diào)查等多種方式。將第三方評估結(jié)果納入政府年終績效考評的加權(quán)得分計算中，以提升群眾的參與度和積極性。通過政府自評和第三方組織測評、公眾評議的結(jié)合，有利于克服地方政府唯GDP論、大搞“形象工程”等弊端，通過搭建長期穩(wěn)定的評估組織，將過程指標(biāo)與績效指標(biāo)、定量指標(biāo)與定性指標(biāo)結(jié)合起來，促使政府績效評估工作向著透明化、公開化、多元化和客觀性的方向發(fā)展。

3.政府在財政及人員編制方面提供有力支持

我國地方政府績效評估大致經(jīng)歷了三個階段，即20世紀(jì)80年代初的機(jī)關(guān)工作人員崗位責(zé)任制、20世紀(jì)80年代末至90年代末的目標(biāo)管理責(zé)任制、21世紀(jì)以來的績效導(dǎo)向和測評機(jī)制。針對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核也由20世紀(jì)80年代單純考核GDP增長到近年來綜合考核經(jīng)濟(jì)指標(biāo)與社會發(fā)展指標(biāo)，將社會保障、勞動就業(yè)、環(huán)保等指標(biāo)納入政績考核體系，對各指標(biāo)設(shè)置了相應(yīng)的權(quán)重與分值，實行量化考核。當(dāng)前我國的政府績效評估工作正在有序開展，績效評估指標(biāo)及方式也在不斷優(yōu)化。但是，要確保政府績效評估工作的持續(xù)健康發(fā)展，除了需要制度上的保障和組織機(jī)構(gòu)的配合以外，還需要財政資金的支持、人員編制的配置等物質(zhì)基礎(chǔ)保障才能確?？冃гu估工作良性開展。一是財政支持方面，在地方財政年度預(yù)算中對績效評估工作單列專項資金，保障第三方評估工作的設(shè)備采購、資料準(zhǔn)備、人員聘請等環(huán)節(jié)的順利開展，同時對績效評估后的先進(jìn)組織和人員的獎勵給予資金支持，做到獎懲分明，樹立績效先進(jìn)的榜樣。二是人員配置方面，主要從人員編制和技能培訓(xùn)兩個維度考慮。首先要確保政府年度用人計劃中有一定的人員編制下?lián)艿较略O(shè)的組織部或者基層機(jī)關(guān)的績效辦，做到專人專崗，盡量避免由臨時抽調(diào)人員或其他崗位兼職人員擔(dān)任績效評估人員；其次是要對績效評估人員的績效考核技能進(jìn)行專門培訓(xùn)，各地市政府組織部牽頭，可通過聯(lián)合黨?；蚋叩仍盒Ｅe辦績效評估專題培訓(xùn)班的形式，對績效計劃、績效執(zhí)行、績效評估和績效反饋等環(huán)節(jié)進(jìn)行全面學(xué)習(xí)，重點講解評估指標(biāo)、評分細(xì)則，提升績效評估人員的理論知識和操作水平。