紐約與北京保障性住房分配制度之國際比較與啟示

劉 穎

西安建筑科技大學(xué)，陜西 西安 710055

北京和紐約，同為世界上著名的經(jīng)濟、文化、金融中心和國際化大都市，其城市治理成果深遠地影響著世界城市發(fā)展進程。無論就城市的重要性、人口密度抑或住房稀缺性而言，二者都具有較高相似度和可比性，故對保障性住房分配制度進行比較，可為現(xiàn)代都市合理推進住房保障立法形成一些有益的啟示。

一、兩市保障范圍之殊異

(一)北京：精準(zhǔn)分配

截至2018年底，北京市常住人口為2172.9萬人。目前，住房困難問題主要存在于城市迅速擴張中出現(xiàn)的新市民群體，如：外來務(wù)工與城市服務(wù)人員、高校青年教師及科技人才、長期在京工作的非戶籍居民，因其收入較低難以解決自身住房困難問題而需特別關(guān)注。為此，北京市制住房保障立法及政策中強調(diào)精準(zhǔn)分配、因人施策。如：對于大量在各行業(yè)為北京城市建設(shè)和運行做出重要貢獻的城市運行服務(wù)人員，北京市已為這些非京籍家庭配租公租房累計完成1.5萬套；對于定居在北京工作的新北京人(非京籍居民)，若符合一系列嚴格的準(zhǔn)入條件，也可申請公租房或申購經(jīng)濟適用房，其購置保障房簽約率已占總量的5%。因高校集中，北京市每年有大量高校青年教師和青年科技人才亟待解決住房問題，北京市各區(qū)則制定了外省市來京科技人員保障房申請辦法并在園區(qū)范圍內(nèi)出臺人才公租房辦法。截至目前，這一群體入住比已占北京市保障房總量的13%。

(二)紐約：擴大范圍

紐約住房保障機構(gòu)HPD(住房管理與城市發(fā)展部)用“地區(qū)中等收入”(AMI)指標(biāo)來劃分全市居民收入階層，由此將補貼家庭細分為：特低收入、極低收入、低收入、中等收入和中位收入五類。特低收入的四人家庭年收入25150元，最高保障的中位家庭年收入可達100681至138435美元。這一保障范圍源于紐約的住房新“十年計劃”中，因近年房價不斷攀升，故其補貼保障范圍也相應(yīng)進一步擴張，已擴大至收入水平在165%AMI以下、月房租在2518到3461美元的中位收入家庭，這意味著更多購房困難家庭都可享受紐約住房保障補貼，較為充分地解決了更多市民的居住困境，確保了紐約在國際城市競爭中的人才優(yōu)勢。

二、保障房分配客體之比較

(一)北京：購置與租賃相結(jié)合

北京市保障性住房分配客體可分為購置型和租賃型兩類。廉租房已并入租賃型保障房而統(tǒng)一為公共租賃房。購置型保障房則包含：經(jīng)濟適用房、限價房、定向安置房和最新推出的共有產(chǎn)權(quán)房四種。就新增規(guī)模而言，上述各種保障房比重在發(fā)展中呈現(xiàn)出一定變化：經(jīng)濟適用房建設(shè)在不斷縮減，目前只占保障房建設(shè)總投資額的2.97%；定向安置房近年占據(jù)了保障房建設(shè)主體地位；限價商品房自2008年推出后逐年下降并趨于平穩(wěn)；共有產(chǎn)權(quán)住房則代表了保障房體系的未來發(fā)展趨勢，自2014年住建部確定北京為全國共有產(chǎn)權(quán)住房試點六城市之一，到2017年9月正式印發(fā)《北京市共有產(chǎn)權(quán)住房管理暫行辦法》，北京市擬將原先復(fù)雜的購置型保障房體系整合優(yōu)化為單一的共有產(chǎn)權(quán)住房。2017年9月30日后未銷售的自住型商品房、限價房、經(jīng)濟適用房，以及政府收購的各類政策性住房若再銷售，均應(yīng)轉(zhuǎn)化為共有產(chǎn)權(quán)住房。目前，共有產(chǎn)權(quán)住房發(fā)展迅猛，項目涵蓋了北京市8區(qū)共15個樓盤。

(二)紐約：補貼與獎勵并用

目前，紐約市可負擔(dān)住房(affordable housing)主要分為六類：公共住宅、租金優(yōu)惠券、開發(fā)商稅費減免、421稅費減免、Michelle Lama補貼和包容性區(qū)劃項目。公共住宅由政府建造并以低價出售給低收入人群，類似北京的經(jīng)濟適用房。但因管理繁瑣，在1974年之后就不再新建這類住宅，代之以其他更靈活的補貼加獎勵的保障方式。房租補貼如：可直接用于抵扣房租的租金優(yōu)惠券、為年收入低于7倍租金的中等收入家庭提供Michelle Lama補貼。較為特色的獎勵方式如：對參與公共住宅建設(shè)的開發(fā)商直接減免稅金、對配建20%比例可負擔(dān)住房的開發(fā)商提供稅費減免、要求開發(fā)商為60%AMI的家庭提供住宅的421A稅費減免項目，以及對在商品房中配建可負擔(dān)住房的開發(fā)商給予容積率獎勵的包容性區(qū)劃項目。這些靈活的住房保障措施綜合運用，極為有效地提高了了可負擔(dān)住房的供應(yīng)總量，同時促進了不同階層混合居住和城市社區(qū)重建。

三、保障房分配監(jiān)管之比較

(一)北京：監(jiān)管方式多元化

近年來，北京市著力加強保障房管理過程后期監(jiān)管，以“零容忍”態(tài)度處置轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)售、轉(zhuǎn)借保障房的違規(guī)行為，加大違規(guī)家庭的公開力度，在網(wǎng)站上增設(shè)“曝光臺”專欄并在官方微信號上公示違規(guī)家庭的基本信息、違規(guī)事實及處理結(jié)果，以提升違規(guī)申請人的違法成本。同時，推進人臉識別、網(wǎng)絡(luò)化管理等多種信息并用的“技防”手段應(yīng)用，在管理過程中實施動態(tài)監(jiān)測。目前，全市安裝人臉識別設(shè)備的公租房項目共計55個，每個公租房源設(shè)定專用二維碼，市、區(qū)、街三級管理部門和產(chǎn)權(quán)單位、承租家庭可在統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺上信息共享，通過日常巡查、專項檢查以實現(xiàn)常態(tài)監(jiān)管機制。法律責(zé)任追究方面，產(chǎn)權(quán)單位作為公租房使用監(jiān)管第一責(zé)任人建立了全面的發(fā)現(xiàn)、處置和報告制度。同時，嚴厲打擊中介機構(gòu)參與公租房經(jīng)紀業(yè)務(wù)，對提供公租房轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)借經(jīng)紀業(yè)務(wù)的機構(gòu)予以從重處罰。通過多元監(jiān)管方式的綜合立體運用，北京市住房保障后期監(jiān)管已取得顯著成效，極大減少了違規(guī)情形的發(fā)生。

(二)紐約：驅(qū)逐為主

紐約可負擔(dān)住房的監(jiān)管方式為公共監(jiān)督與網(wǎng)上投訴并行，任何人(鄰居、房東、物業(yè)經(jīng)理、當(dāng)局等)都可以通過舉報熱線和網(wǎng)上鏈接，直接、迅速地舉報欺詐行為。監(jiān)管者為房東或HPD公共住房管理局，當(dāng)居住家庭人數(shù)或收入發(fā)生變化時，須及時向房東報告(即“重新認證”)，否則可能面臨指控欺詐而失去住房援助，甚至可能被指控犯罪并支付滯納金。房東和HPD每年也會與被保障家庭主動聯(lián)系，以確保其家庭居住人數(shù)和家庭收入沒有變化。如被保障家庭拒絕回答有關(guān)函件，房東可將住房租金提高到市場平均價格水平，政府也不再支付補貼的差額部分；如果房客仍住在公共住房，住房管理局將終止租賃并提起驅(qū)逐訴訟。

四、立法經(jīng)驗啟示

(一)增加租金補貼和容積率獎勵的多元保障方式

紐約市租金補貼、容積率獎勵的保障方式可進一步提高住房保障制度靈活度并減輕地方政府建設(shè)保障房的財政壓力。相比而言，我國住房保障方式仍顯單一，主要以實物分配為主，雖然在共有產(chǎn)權(quán)房中體現(xiàn)了貨幣補貼的思路，但因其比例較小而作用并不彰顯。考慮到現(xiàn)實存在的地方財政巨大壓力，未來可進一步擴大適用租金補貼方式，并在地方政府財力不足的情況下，合理運用容積率獎勵以激勵開發(fā)商積極興建保障房。

(二)強化申請者欺詐行為的法律責(zé)任

概覽我國保障性住房監(jiān)管方面，基本已建立嚴密、全面的監(jiān)管體系。在申請者欺詐責(zé)任方面，主要適用資格罰(五到十年內(nèi)不得再申請各類保障性住房和政策性住房)、信用罰(納入城市居民信用信息管理系統(tǒng))、返還原物(責(zé)令違規(guī)者騰退住房)的處罰方式，但違規(guī)現(xiàn)象仍屢禁不止。相比較紐約市嚴厲的處罰機制，可在未來考慮增設(shè)違約金和刑事責(zé)任處罰手段，以提高申請者的違法成本從而起到有效的震懾作用。