互助與自助互補(bǔ)的住房保障制度構(gòu)建思考

孫 廣

西北政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，陜西 西安 710063

一、我國(guó)目前住房保障制度的現(xiàn)狀

(一)住房結(jié)構(gòu)類型

1.商品房

以法律視角審視，商品房是指按法律、法規(guī)及有關(guān)規(guī)定可在市場(chǎng)上自由交易，不受限制的各類商品房屋，包括新建商品房、二手房等。

2.政策性保障住房

(1)經(jīng)濟(jì)適用房。經(jīng)濟(jì)適用住房是政府提供政策優(yōu)惠，限定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、供應(yīng)對(duì)象和銷售價(jià)格，具有保障性質(zhì)的政策性商品住房。

(2)廉租房。按規(guī)定其保障對(duì)象為雙困家庭，即民政低保家庭中的住房困難家庭。

(3)公共租賃房。其是解決新近就業(yè)職工這一“夾心層”、流動(dòng)勞動(dòng)群體等住房困難的一個(gè)產(chǎn)品，對(duì)租住者而言，具有過(guò)渡性的特點(diǎn)。

(4)共有產(chǎn)權(quán)房。是指政府投入、個(gè)人有條件按比例逐步取得全產(chǎn)權(quán)或放棄共有部分產(chǎn)權(quán)的保障性住房。

3.二者兼而有之的“房改房”、“集資房”這兩種既帶有“職業(yè)福利”，又帶有商品房屬性的住房；

4.游離于房地產(chǎn)市場(chǎng)之外的、基于現(xiàn)有土地制度設(shè)計(jì)而形成的“農(nóng)居房”；

5.目前規(guī)制難度最大的、也是政府最棘手的“小產(chǎn)權(quán)房”。

通過(guò)以上論述，我們可以勾勒出一個(gè)較為完整和清晰的我國(guó)目前住房結(jié)構(gòu)類型。簡(jiǎn)言之，我國(guó)目前已經(jīng)形成的住房保障結(jié)構(gòu)體系是：市場(chǎng)供給保障體系和政策供給保障體系這兩大部分。

(二)政策供給保障體系的層次分析

市場(chǎng)供給保障體系在此先不去分析，我們主要研究政策供給保障體系。政策供給保障體系主要由基本保障、援助型保障、互助型保障、自助型保障四個(gè)層次組成。

第一個(gè)層次的基本保障：又稱最低保障。其是具有救助性質(zhì)的保障，就像民政局發(fā)低保一樣。廉租房便屬于此體系之中。

第二個(gè)層次的援助型的保障：即自己雖然可以解決部分住房問(wèn)題，但是仍需政府予以幫助。如：經(jīng)濟(jì)適用房、政府呼吁的公共租賃住房、公務(wù)員享受的住房補(bǔ)貼，以及未來(lái)的貼息、貼租等，都屬于這個(gè)范疇的保障。

第三個(gè)層次的保障：最典型的就是公積金，我們把它稱為互助型的保障。公積金顯而易見是一個(gè)重要的政策性工具。目前，我國(guó)的公積金制度基本還是停留在“職業(yè)福利”較為狹窄的范圍內(nèi)，要想達(dá)到保障目標(biāo)任重而道遠(yuǎn)。

第四個(gè)層次的保障：自助型保障，我們了解的較少，但在未來(lái)是住房保障制度發(fā)展過(guò)程中的重要組成部分。住宅儲(chǔ)蓄銀行及其賬戶就是其中的典型。

通過(guò)以上我國(guó)目前住房保障制度的現(xiàn)狀分析，關(guān)于住房保障體系我國(guó)已經(jīng)基本建立起來(lái)，但是還是有一些亟待完善的部分，比如政策供給保障體系的中的關(guān)于互助和自助型保障制度還需我們深入去探討。

二、互助與自助型住房保障制度分析

(一)互助型住房保障政策

關(guān)于互助型住房保障政策，最典型的則是公積金。住房公積金制度最初是為了助推房改而產(chǎn)生于上世紀(jì)九十年代初的上海。近二十年來(lái)，這一制度被推廣至全國(guó)各地，對(duì)于那些本應(yīng)從中獲益的繳存人而言，公積金卻不怎么好用。其貸款利率雖比商業(yè)貸款低2%，奈何限制條件太多，對(duì)于那些不符合規(guī)定的繳存人來(lái)講實(shí)難享受到此優(yōu)惠。這也就造成了公積金的沉淀率較高，并且越貧窮的地區(qū)，資金的沉淀率便越高。

按照現(xiàn)行規(guī)定，除買房、裝修、合同租房或離退休這幾種情況下，繳存人是難以取出公積金的，住房公積金按年利率1.21%計(jì)息，其遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于同期銀行的存款利率，這也意味著大部分繳存人的公積金都將存在低息賬戶上若干年后才可取出，根本無(wú)法跑贏中國(guó)每年的通脹率。

(二)自助型住房保障政策

關(guān)于自助型住房保障政策，此處應(yīng)著重說(shuō)明住宅儲(chǔ)蓄銀行。所謂的住宅儲(chǔ)蓄銀行是專營(yíng)房地產(chǎn)存款、信貸、結(jié)算業(yè)務(wù)的金融企業(yè)。我國(guó)首家住房?jī)?chǔ)蓄銀行是于1987年10月由有關(guān)單位入股組建成立的煙臺(tái)住房?jī)?chǔ)蓄銀行。它與公積金最根本區(qū)別在于其是自愿繳存而非強(qiáng)制性的，只要往儲(chǔ)蓄銀行中里存錢便可享受到配套的政策優(yōu)惠、補(bǔ)貼，或者減免個(gè)人所得稅。通過(guò)這種方式，政府給需要保障的人群實(shí)際上提供了一種暗補(bǔ)。同時(shí)，也鼓勵(lì)人們自己解決自己的住房需求問(wèn)題。若住房人愿意考慮解決自己的住房問(wèn)題，那政府會(huì)給予減、免個(gè)人所得稅等優(yōu)惠政策；若不愿意考慮，那自然在解決住房問(wèn)題上會(huì)比別人有更多的障礙，但此儲(chǔ)蓄賬戶只能用來(lái)住房消費(fèi)，不能挪作他用。這樣的政策性工具，仍需我們更進(jìn)一步地去研究探討，使之可以得到普遍適用的機(jī)會(huì)。

三、完善我國(guó)住房保障制度的基本路徑

目前，我國(guó)實(shí)施的是針對(duì)不同收入群體提供不同類別的多層次住房保障體系，具體包括：經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房和住房公積金制度，以及上文提到的住宅儲(chǔ)蓄銀行。但是現(xiàn)有的住房保障制度仍然存在著一些亟待解決的問(wèn)題，須盡快加以改革完善。具體有以下幾點(diǎn)思考：

(一)盡快完善住房保障的法律法規(guī)

我國(guó)住房保障制度目前很少有法律上的規(guī)定，基本上是以文件的形式來(lái)確定通知。但文件政策往往時(shí)間較短，而住房保障制度不能僅停留于短期的政策層面，要將其作為一種長(zhǎng)期的規(guī)劃來(lái)加以考慮。[1]具體在立法進(jìn)程上，有關(guān)部委正在起草一部符合我國(guó)國(guó)情的《住房保障法》，但具體通過(guò)、實(shí)施還需時(shí)間，要想構(gòu)建一個(gè)完整的住房保障法律法規(guī)體系，就需要建立以中央法律法規(guī)為核心，配套地方層面的法律法規(guī)，補(bǔ)充相關(guān)的政策文件。

(二)發(fā)揮政府的主體作用

住房問(wèn)題不能全部依靠市場(chǎng)的自發(fā)調(diào)節(jié)，要求政府以特有的權(quán)威和能力加強(qiáng)住房保障，發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，抑制房?jī)r(jià)不合理上漲。[2]這幾年由于房地產(chǎn)市場(chǎng)的過(guò)熱，具體在實(shí)踐中出現(xiàn)了住房保障手段單一、保障資金不夠、保障對(duì)象固化等一系列問(wèn)題，政府作為住房保障的責(zé)任和供應(yīng)主體，必須要加大對(duì)廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用房、公共租賃房建設(shè)的資金扶持力度，加強(qiáng)對(duì)主動(dòng)改善農(nóng)民工居住條件的用工企業(yè)的政策扶持力度，以及貫徹、落實(shí)好各地區(qū)城市中低收入家庭、新就業(yè)勞動(dòng)者和外來(lái)務(wù)工人員的住房保障工作。

(三)構(gòu)建一個(gè)互助與自助互補(bǔ)的住房保障制度體系

具體而言：其一、加大關(guān)于住房公積金的政策傾向，使得住房公積金真正是為了住房人的利益而建立；其二、關(guān)于自助型住房保障政策的住宅儲(chǔ)蓄銀行，應(yīng)當(dāng)加大政策的傾斜力度，讓住房人真正享受到政府給予的實(shí)惠，讓住房人將自己存款安心存入儲(chǔ)蓄銀行來(lái)保障自己的住房問(wèn)題。

四、小結(jié)

住房問(wèn)題是重要的民生問(wèn)題，對(duì)于人民的安居樂(lè)業(yè)和社會(huì)穩(wěn)定是必不可少的。針對(duì)困難群體和低收入群體來(lái)講，住房問(wèn)題若單單依靠市場(chǎng)配置，那么他們的住房需求根本無(wú)法被滿足。為了彌補(bǔ)市場(chǎng)配置資源的不足，實(shí)現(xiàn)人人住有所居，政府需要進(jìn)行介入和干預(yù)，調(diào)節(jié)住房供求，保證住房公平性。[3]黨的十九大報(bào)告中明確提出了目標(biāo)，即讓全體人民住有所居，而住房保障更是一項(xiàng)長(zhǎng)期且艱巨的任務(wù)。政府作為住房保障的責(zé)任主體，首先必須明確自己住房保障中所應(yīng)起的作用，堅(jiān)決抵制炒房行為，堅(jiān)持房子是用來(lái)住的，還要繼續(xù)完善我國(guó)的住房保障體系，積極引導(dǎo)市場(chǎng)，讓市場(chǎng)發(fā)揮其配置的作用，同時(shí)通過(guò)多種手段保障中低收入者的住房需求，讓全體人民真正實(shí)現(xiàn)“住有所居”。