失信被執(zhí)行人信用懲戒機(jī)制的困境與破解

李秀霞 趙晨笑

失信被執(zhí)行人懲戒機(jī)制自2007年立法規(guī)定以來，針對(duì)被執(zhí)行人的信用懲戒立法和相關(guān)規(guī)定逐漸增多，許多地方法院也在不同程度上創(chuàng)新了懲戒被執(zhí)行人的舉措，如山東省高級(jí)人民法院與山東省公安廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)解決執(zhí)行難協(xié)作備忘錄》。青島市中級(jí)人民法院在商業(yè)繁華區(qū)域的戶外顯示屏上，滾動(dòng)播出失信被執(zhí)行人名單信息，包括姓名、案號(hào)、案件類型等。淄博市張店區(qū)人民法院與通信公司協(xié)作，失信被執(zhí)行人主叫、被叫語音或短信提示為其已被發(fā)布為失信被執(zhí)行人。失信被執(zhí)行人懲戒機(jī)制在解決執(zhí)行難中起到了重要作用，取得了一定的效果。但據(jù)調(diào)研，失信被執(zhí)行人被迫主動(dòng)履行率各地法院差異很大，多數(shù)不到10%，較好的34%，個(gè)別法院在個(gè)別年份統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)達(dá)到70%以上。

一、失信被執(zhí)行人信用懲戒機(jī)制運(yùn)行困境

（一）失信被執(zhí)行人的認(rèn)定存在困難

一方面，《最高人民法院關(guān)于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》規(guī)定失信被執(zhí)行人的判定標(biāo)準(zhǔn)之一是“有履行能力而不履行生效法律文書”。實(shí)踐中法院通過對(duì)被執(zhí)行人的財(cái)產(chǎn)狀況進(jìn)行調(diào)查，綜合判定被執(zhí)行人的實(shí)際履行能力，才能作出是否將被執(zhí)行人納入失信名單的決定。對(duì)于被執(zhí)行人“有履行能力”的具體判斷標(biāo)準(zhǔn)存在很大的裁量空間，法院認(rèn)定不一。要么失信被執(zhí)行人的范圍被擴(kuò)大，要么縮小了失信被執(zhí)行人的范圍。另一方面，對(duì)被執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)信息的調(diào)查手段有限導(dǎo)致無法提供“有履行能力”的證據(jù)。申請(qǐng)執(zhí)行人收集證據(jù)調(diào)查被執(zhí)行人履行能力的方式有限且缺乏法律支撐，而被執(zhí)行人常常早在訴訟階段或者執(zhí)行之前就隱匿財(cái)產(chǎn)，法院在調(diào)查手段和調(diào)查能力方面還很欠缺，這些都有可能致使有履行能力的被執(zhí)行人脫離失信名單。

（二）失信被執(zhí)行人名單制度的社會(huì)認(rèn)知度和關(guān)注度不高

失信被執(zhí)行人納入名單的方式有兩種，法院依職權(quán)納入或者申請(qǐng)執(zhí)行人申請(qǐng)，實(shí)踐中一般都要當(dāng)事人提出申請(qǐng)。當(dāng)事人不了解失信被執(zhí)行人名單制度，其申請(qǐng)就無從談起，導(dǎo)致部分案件的失信被執(zhí)行人未能錄入名單。①山東省高級(jí)人民法院執(zhí)行三庭課題組：《失信被執(zhí)行人名單制度研究》，載《山東法官培訓(xùn)學(xué)院學(xué)報(bào)》（山東審判）2016年第5期。筆者認(rèn)為，只要有失信行為，無論失信程度如何，都應(yīng)依職權(quán)納入失信被執(zhí)行人名單。關(guān)鍵是要區(qū)分失信等級(jí)，根據(jù)不同的等級(jí)采取不同的懲戒措施。法律規(guī)定由最高院向社會(huì)統(tǒng)一公布失信被執(zhí)行人的信息和名單，各地法院將失信被執(zhí)行人的名單定期上報(bào)給最高院，也可以在自己的網(wǎng)站上予以公布。如果以單一官網(wǎng)公布的方式，公眾了解的渠道比較單一，如果僅僅是公布信息而沒有聯(lián)網(wǎng)懲戒，則效果也有限。另外，發(fā)布內(nèi)容主要是失信被執(zhí)行人的姓名、身份證號(hào)碼，形式和內(nèi)容過于單一，對(duì)于失信被執(zhí)行人缺乏必要的等級(jí)分類，則社會(huì)不能對(duì)其有一個(gè)客觀的失信評(píng)價(jià)。②山東省高級(jí)人民法院執(zhí)行三庭課題組：《失信被執(zhí)行人名單制度研究》，載《山東法官培訓(xùn)學(xué)院學(xué)報(bào)》（山東審判）2016年第5期。

（三）失信被執(zhí)行人懲戒措施不足、落實(shí)不徹底

隨著信用體系的建立，信用懲戒的范圍越來越廣，但在目前情況下，法律規(guī)定的這些懲戒措施還覆蓋不了相當(dāng)多的被執(zhí)行人，尤其是基層組織轄區(qū)的當(dāng)事人。比如限制高消費(fèi)，針對(duì)的群體主要是經(jīng)常乘坐飛機(jī)、軟臥等高消費(fèi)人群，而對(duì)于一些低消費(fèi)人群懲戒限制不夠。①山東省高級(jí)人民法院執(zhí)行三庭課題組：《失信被執(zhí)行人名單制度研究》，載《山東法官培訓(xùn)學(xué)院學(xué)報(bào)》（山東審判）2016年第5期。另一方面，現(xiàn)有的信用懲戒范圍和標(biāo)準(zhǔn)不夠細(xì)化，落實(shí)不徹底。比如限制子女就讀高收費(fèi)學(xué)校沒有具體措施，子女正在就讀怎么處理沒有很好的措施。筆者認(rèn)為，子女就讀高收費(fèi)學(xué)校最好在入口上就采取措施，比如采取資格審查的形式，由學(xué)校所在地法院或者戶籍地法院出具證明，或者征信辦公室出具非失信被執(zhí)行人的證明。此外，何為高消費(fèi)學(xué)校沒有明確界定，如果有義務(wù)教育學(xué)?？梢匀雽W(xué)，就讀收費(fèi)學(xué)校是否受限。因?yàn)榇嬖谶@些需要裁量的因素，所以各地法院對(duì)限制就讀高消費(fèi)學(xué)校的懲戒很少采用。限制高消費(fèi)的懲戒措施在協(xié)助執(zhí)行方面也存在困難。目前失信名單聯(lián)網(wǎng)單位比如民航、鐵路等部門可以落實(shí)到位限制措施，但是其他一些高消費(fèi)場(chǎng)合，一方面法院送達(dá)《限制高消費(fèi)令》難，另一方面管理信息未能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)，即使送達(dá)了限制高消費(fèi)令，也執(zhí)行不到位。比如星級(jí)賓館等場(chǎng)所還未全部聯(lián)網(wǎng)核查，這方面公安系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)比較完善，可以入網(wǎng)就使用。對(duì)高消費(fèi)行為進(jìn)行舉報(bào)是一種監(jiān)督落實(shí)的補(bǔ)充措施，失信被執(zhí)行人違反限制高消費(fèi)令的，申請(qǐng)執(zhí)行人發(fā)現(xiàn)后可以向法院舉報(bào)，實(shí)際上公眾也同樣可以向法院舉報(bào)，但實(shí)踐中此方面的監(jiān)督情形幾乎沒有發(fā)生。

（四）11類100余項(xiàng)具體懲戒措施之外的懲戒措施的合法性需認(rèn)定

對(duì)于各地法院的創(chuàng)新性措施還存在不少正當(dāng)性上的質(zhì)疑，以及具體操作和推廣上的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)問題。有人提出失信被執(zhí)行人不予頒發(fā)駕駛證，已經(jīng)取得駕駛證的對(duì)其進(jìn)行取消駕駛證的懲戒，徹底堵截其“高消費(fèi)”出行。對(duì)于該措施以及上文提到的法院和電信部門聯(lián)合推出的“失信鈴聲”措施，最高院答復(fù)中稱限制和取消失信被執(zhí)行人領(lǐng)取駕駛證、為失信被執(zhí)行人設(shè)置失信鈴聲不在對(duì)失信被執(zhí)行人采取的11類100余項(xiàng)具體懲戒措施范圍內(nèi)，但并未否定采取該措施。各地法院在摸索中出臺(tái)了不少措施，這些措施在實(shí)踐中確實(shí)取得了較好的效果。但是這些措施的合法性、可行性和必要性尚待達(dá)成共識(shí)，各地懲戒條件、措施和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，尚待統(tǒng)一的立法規(guī)范，并且聯(lián)動(dòng)機(jī)制也尚需考慮立法規(guī)范和職權(quán)法定的原則。

二、失信被執(zhí)行人信用懲戒措施的理論爭(zhēng)點(diǎn)及反思

對(duì)部分信用懲戒措施理論上的質(zhì)疑，比如有觀點(diǎn)認(rèn)為，限制被執(zhí)行人子女就讀高收費(fèi)私立學(xué)校，可能剝奪被執(zhí)行人子女的受教育權(quán)；查詢電話號(hào)碼和植入失信彩鈴侵犯公民的通信自由；通過廣播、顯示屏的方式公布失信人的信息侵犯隱私權(quán)；限制高消費(fèi)包含著對(duì)公民人身自由等權(quán)利的一定限制……有必要從理論層面作出回應(yīng)和反思。

（一）失信被執(zhí)行人標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格性決定了懲戒措施適用的審慎性

失信被執(zhí)行人的范圍是有嚴(yán)格法律規(guī)定的，并非所有不履行義務(wù)的被執(zhí)行人都符合納入標(biāo)準(zhǔn)。①《最高人民法院關(guān)于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》規(guī)定了失信被執(zhí)行人名單的錄入標(biāo)準(zhǔn)包含六種情況。法無授權(quán)不可為，法院推出治理的新招也慎之又慎。按照最高法規(guī)定，各級(jí)法院可將失信被執(zhí)行人名單通過多種載體予以公布。既然法律允許法院將個(gè)人信息向社會(huì)公布，也應(yīng)該允許向那些與個(gè)人有通訊聯(lián)系、有利益往來的人定向公布。“失信彩鈴”的提示語就起到了定向公布的作用。何況“失信彩鈴”改變的只是提示音，并沒限制通信自由。因而“失信彩鈴”實(shí)質(zhì)上未突破法律的規(guī)定?？紤]對(duì)失信被執(zhí)行人公開的范圍和內(nèi)容進(jìn)一步區(qū)分，對(duì)于惡意轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)逃避執(zhí)行、利用和解制度規(guī)避執(zhí)行、暴力抗法等方式抗拒執(zhí)行的，在更廣闊的范圍內(nèi)、采取更直觀方式公布其失信信息，比如廣播、顯示屏的方式，甚至網(wǎng)絡(luò)搜索彈幕的方式公布等。

（二）執(zhí)行權(quán)的強(qiáng)制性決定了懲戒措施適用的正當(dāng)性

人民法院創(chuàng)新的各種懲戒措施也應(yīng)當(dāng)結(jié)合執(zhí)行的權(quán)力屬性來分析。執(zhí)行權(quán)與審判權(quán)同屬法院司法權(quán)，受審判權(quán)的中立性影響，一段時(shí)間以來對(duì)執(zhí)行權(quán)的強(qiáng)制性屬性認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致法院執(zhí)行不力，也導(dǎo)致當(dāng)事人規(guī)避執(zhí)行行為突出。我們知道，當(dāng)事人進(jìn)行訴訟的目的是維護(hù)其自身利益，但法院所作出的勝訴裁判只是一種權(quán)利的宣告，如果債務(wù)人不自動(dòng)履行生效判決，那裁判所確認(rèn)的利益對(duì)債權(quán)人來說就是一紙空文，審判權(quán)行使的最終結(jié)果將毫無意義。只有將生效裁判轉(zhuǎn)化為實(shí)際利益，才能真正實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。因而債務(wù)人不按照生效裁判自覺履行義務(wù)，那么債權(quán)人利益的實(shí)現(xiàn)就要通過執(zhí)行程序?qū)鶆?wù)人進(jìn)行強(qiáng)制履行。執(zhí)行既是保障法律確定的利益現(xiàn)實(shí)實(shí)現(xiàn)的手段，也是對(duì)被執(zhí)行人不履行義務(wù)行為的糾正；執(zhí)行權(quán)既是依債權(quán)人申請(qǐng)、實(shí)現(xiàn)債權(quán)人利益的私權(quán)利，也是法院所有、保障法院生效裁判得以實(shí)現(xiàn)價(jià)值的公權(quán)力。因此執(zhí)行的最大特征是對(duì)被執(zhí)行人意志的違背，是一種強(qiáng)制手段；執(zhí)行權(quán)的最大特征是強(qiáng)制性。如此理解，就要求當(dāng)案件進(jìn)入執(zhí)行程序時(shí)，執(zhí)行部門千方百計(jì)迫使被執(zhí)行人履行義務(wù)，想盡辦法實(shí)現(xiàn)債權(quán)人的權(quán)利，它無法再做利益考量，也不應(yīng)當(dāng)在執(zhí)行程序中賦予雙方平等的權(quán)利義務(wù)。失信被執(zhí)行人的懲戒機(jī)制作為一種間接強(qiáng)制執(zhí)行措施，不斷擠壓被執(zhí)行人逃避執(zhí)行的愿望和利益空間，促使其在利益受損和主動(dòng)履行之間選擇后者。因而賦予執(zhí)行以更大的強(qiáng)制力，認(rèn)識(shí)到執(zhí)行的巨大強(qiáng)制屬性，不僅使得執(zhí)行機(jī)關(guān)主動(dòng)作為、有效執(zhí)行，也威懾到被執(zhí)行人，促使其更加認(rèn)識(shí)到自覺履行生效判決的必要性。

（三）對(duì)司法權(quán)威和社會(huì)誠信的破壞性決定了被執(zhí)行人隱私權(quán)的讓渡性

隱私權(quán)是人格權(quán)的一種，一般認(rèn)為隱私權(quán)是私人生活和信息秘密不被打擾和公開的權(quán)利，“自然人享有的私人生活安寧與私人信息秘密依法受到保護(hù)，不被他人非法侵?jǐn)_、知悉、搜集、利用和公開的一種人格權(quán)”。①王利明：《隱私權(quán)概念的再界定》，載《法學(xué)家》2012年第1期。同時(shí)，我國在《民法總則》中規(guī)定了個(gè)人信息權(quán)，“不得非法收集、使用、加工、傳輸他人個(gè)人信息，不得非法買賣、提供或者公開他人個(gè)人信息”。個(gè)人信息權(quán)與隱私權(quán)有交叉的部分，即個(gè)人信息中不公開的部分屬于隱私權(quán)的內(nèi)容?！皞€(gè)人信息是指與特定個(gè)人相關(guān)聯(lián)、反映個(gè)體特征的具有可識(shí)別性的符號(hào)系統(tǒng)，它包括個(gè)人身份、工作、家庭、財(cái)產(chǎn)、健康等各方面的信息”。②王利明：《隱私權(quán)概念的再界定》，載《法學(xué)家》2012年第1期。從失信被執(zhí)行人的信息來看，其中存在屬于隱私的內(nèi)容，但多數(shù)為個(gè)人信息的范疇。對(duì)于個(gè)人信息的立法，著重強(qiáng)調(diào)的是個(gè)人對(duì)其信息的支配權(quán)，其他主體的使用“應(yīng)當(dāng)依法取得并確保信息安全”。執(zhí)行機(jī)關(guān)對(duì)于個(gè)人信息的公開和利用，符合民事訴訟法的規(guī)定。另一方面，民主國家建立之初就達(dá)成共識(shí)，人類為了獲得自由而需要向社會(huì)轉(zhuǎn)讓自己的部分自由。隱私權(quán)也具有同樣的理論基礎(chǔ)，從隱私權(quán)讓渡理論的角度，當(dāng)對(duì)隱私權(quán)的保護(hù)侵犯到社會(huì)公共利益和公共道德時(shí)，對(duì)其價(jià)值的保護(hù)應(yīng)讓渡于公共利益的保護(hù)。③王其生：《失信被執(zhí)行人信息公開的依據(jù)和限度》，載《人民法院報(bào)》2016年6月22日，第8版。民法總則同時(shí)也規(guī)定了誠實(shí)信用原則和權(quán)利不得濫用原則。被執(zhí)行人成為訴訟主體和執(zhí)行主體的過程是參加公共事務(wù)的過程，該事務(wù)涉及的個(gè)人信息已經(jīng)屬于個(gè)人同意公開的范圍，因而所謂的個(gè)人信息不僅僅是司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)公開的內(nèi)容，實(shí)際上已經(jīng)不屬于個(gè)人隱私的范疇，在其拒不履行生效判決的情況下，損害的不僅是債權(quán)人利益，也損害社會(huì)公正和司法公信，對(duì)隱私權(quán)的讓渡也是懲戒其失信行為的應(yīng)有之義。

（四）以比例原則檢視懲戒措施目的和手段的均衡性

比例原則起源于18世紀(jì)德國警察行政法，隨著基本權(quán)利保障觀念的流行和法律全球化，比例原則從德國走向世界，從行政法領(lǐng)域擴(kuò)展至憲法領(lǐng)域，進(jìn)而成為公法乃至整個(gè)公、私法體系的重要原則，以至于有學(xué)者感慨道，“我們生活在一個(gè)比例原則的時(shí)代?！雹蹵haron Barak， Proportionality： Constitutional Rights and their Limitations， Cambridge： Cambridge University Press， 457 （2012）.比例原則是指公權(quán)力主體在行使公權(quán)力時(shí)應(yīng)兼顧公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和公民基本權(quán)利的保障，如果公權(quán)力目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)可能對(duì)公民基本權(quán)利造成不利影響，則應(yīng)將其限制在盡可能小的范圍和限度內(nèi)，使二者保持適當(dāng)?shù)谋壤?。傳統(tǒng)理論認(rèn)為，比例原則包含三個(gè)子原則：適當(dāng)性原則、必要性原則和狹義比例原則。⑤謝世憲：《論公法上的比例原則》，載城仲模主編：《行政法之一般法律原則》，三民書局1994年版，第119-122頁。近年來，越來越多的學(xué)者主張將目的正當(dāng)性作為比例原則的首要子原則，從而形成了比例原則的四階理論。①劉權(quán)：《目的正當(dāng)性與比例原則的重構(gòu)》，載《中國法學(xué)》2014年第4期。

由于執(zhí)行權(quán)的強(qiáng)制屬性所展現(xiàn)出的公權(quán)力特征，以及相關(guān)懲戒措施對(duì)被執(zhí)行人憲法權(quán)利所形成的潛在威脅，這些具體懲戒措施必須接受憲法上的比例原則的檢視。從目的正當(dāng)性的角度來看，懲戒措施的目的之一是實(shí)現(xiàn)申請(qǐng)執(zhí)行人的合法權(quán)益；目的之二則是通過對(duì)失信被執(zhí)行人的懲戒來推進(jìn)社會(huì)信用體系的建設(shè)。這兩點(diǎn)都可以在《最高人民法院關(guān)于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》中找到依據(jù)。因此，失信被執(zhí)行人懲戒措施的目的是正當(dāng)?shù)摹?/p>

從手段的必要性角度來看，法院通過各類媒體公布失信被執(zhí)行人名單信息、發(fā)布照片，往往是一批批地發(fā)布，每個(gè)失信被執(zhí)行人都淹沒在一大片名單當(dāng)中，令其丟臉的作用有限，許多人對(duì)此根本不在乎。而限制高消費(fèi)，需要多部門單位的配合，在很多場(chǎng)合推進(jìn)起來有難度。在這種情況下，一些創(chuàng)新性的懲戒措施，比如廣場(chǎng)發(fā)布名單、彩鈴提示和限制駕駛家庭用車等措施也因此具有了必要性。

從手段與目的的均衡性，也就是狹義比例原則的角度來看，失信被執(zhí)行人的懲戒就是一項(xiàng)嚴(yán)厲的執(zhí)行措施。在確保申請(qǐng)執(zhí)行人利益實(shí)現(xiàn)的前提下怎樣才能最大程度上減少執(zhí)法成本？失信被執(zhí)行人的懲戒不僅僅是在申請(qǐng)執(zhí)行人和被執(zhí)行人之間的利益尋找平衡。法院通過訴訟否定了不自動(dòng)履行義務(wù)的債務(wù)人，被判決承擔(dān)義務(wù)的債務(wù)人如果仍然拒絕履行判決，此時(shí)其惡意更深，行為的負(fù)面評(píng)價(jià)程度就應(yīng)更高，因此需要對(duì)其采取更加嚴(yán)厲的措施才能達(dá)到申請(qǐng)執(zhí)行人和被執(zhí)行人之間的利益平衡。這種平衡不是完全對(duì)等的，是要恢復(fù)被破壞了的平衡，即恢復(fù)申請(qǐng)執(zhí)行人的利益和被執(zhí)行人造成的社會(huì)信用、司法權(quán)威降低的影響。實(shí)現(xiàn)債權(quán)人的利益時(shí)所“減損”的被執(zhí)行人的“利益”并不是一種等價(jià)交換或者利益衡量的考量，而是一種對(duì)債權(quán)人利益的回歸，被執(zhí)行人并未受到利益損失。而被執(zhí)行人的惡意欠債、惡意逃避執(zhí)行的行為已經(jīng)從社會(huì)層面上對(duì)司法權(quán)威、對(duì)社會(huì)信用等多方面造成了嚴(yán)重后果，極大地破壞了社會(huì)關(guān)系的平衡，被執(zhí)行人也必須對(duì)此付出代價(jià)。因而利益兼顧不僅僅是雙方之間等價(jià)交換的經(jīng)濟(jì)利益那么簡(jiǎn)單，名單制度就是對(duì)被執(zhí)行人的另一種“貶損”，這種貶損不是同申請(qǐng)執(zhí)行人的債權(quán)進(jìn)行比較，而是同失信被執(zhí)行人的惡劣行為造成的社會(huì)損害進(jìn)行比較，是同失信被執(zhí)行人利益的自我比較。立法規(guī)定的懲戒措施排除了失信被執(zhí)行人同誠實(shí)守信者進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)，排除了從事一定行為的資格，并且針對(duì)具體情況，法院設(shè)計(jì)了更加細(xì)密的措施，如失信彩鈴、機(jī)關(guān)網(wǎng)站之外的公開渠道等，這些措施，目的皆為達(dá)到同失信被執(zhí)行人的失信行為相當(dāng)甚至只有更加嚴(yán)厲，才能促使其改正行為，修復(fù)被破壞了的社會(huì)關(guān)系，這是符合比例原則的。失信被執(zhí)行人在履行義務(wù)和受到懲罰之間可以選擇，其有選擇權(quán)，可以選擇自動(dòng)履行義務(wù)不受到懲戒，也可以選擇在履行義務(wù)后撤銷其懲戒措施。因而所謂的損害其人權(quán)、罰不相當(dāng)?shù)荣|(zhì)疑毫無道理。當(dāng)然，此中需要做的就是合理界定失信被執(zhí)行人、懲戒措施不殃及無辜及不引起更大的違法行為，這是懲戒機(jī)制的另外一個(gè)問題。

（五）以法律保留原則審視懲戒措施的合法性

針對(duì)失信被執(zhí)行人的各項(xiàng)懲戒措施具有執(zhí)行的強(qiáng)制性屬性，且有可能對(duì)被執(zhí)行人的人格尊嚴(yán)權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等憲法權(quán)利構(gòu)成限制，因此還應(yīng)當(dāng)分析這種限制是否符合法律保留原則。所謂法律保留，從字面上理解就是指對(duì)憲法權(quán)利的限制是法律的保留事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)由立法機(jī)關(guān)以法律的形式作出。不過，如果嚴(yán)格按照字面意思來執(zhí)行法律保留原則，那么立法機(jī)關(guān)的立法負(fù)擔(dān)將會(huì)非常沉重，對(duì)立法資源也將造成極大的浪費(fèi)。不僅如此，由于對(duì)憲法權(quán)利的限制只能由立法機(jī)關(guān)作出，行政、司法等其它權(quán)力分支也將因此變得束手束腳，不能充分履行其職權(quán)。為了避免這種情況的出現(xiàn)，人們?cè)趫?jiān)持法律保留原則的大前提下作出了適當(dāng)?shù)刈兺ǎ瑢?duì)法律保留作出了絕對(duì)保留和相對(duì)保留的兩分法。①應(yīng)松年：《〈立法法〉關(guān)于法律保留原則的規(guī)定》，載《行政法學(xué)研究》2000年第3期。其中，絕對(duì)保留意味著該項(xiàng)權(quán)力不得被轉(zhuǎn)授權(quán)，而是只能由立法機(jī)關(guān)以法律的形式來行使。比如我國《立法法》第8條就規(guī)定了“只能制定法律”的十一個(gè)事項(xiàng)。相對(duì)保留則是指該項(xiàng)權(quán)力可以被轉(zhuǎn)授權(quán)給其它國家權(quán)力機(jī)關(guān)行使。比如《立法法》第9條就規(guī)定“本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)”。就失信被執(zhí)行人懲戒措施來看，由于《民事訴訟法》第255條已經(jīng)明確規(guī)定，“被執(zhí)行人不履行法律文書確定的義務(wù)的，人民法院可以對(duì)其采取或者通知有關(guān)單位協(xié)助采取限制出境，在征信系統(tǒng)記錄、通過媒體公布不履行義務(wù)信息以及法律規(guī)定的其他措施”，因此毫無疑問是符合法律保留原則的。

（六）從信用現(xiàn)狀與比較法上考量懲戒措施的必要性

法院采取的創(chuàng)新措施主要目的是落實(shí)失信被執(zhí)行人的“公開”，拓展公開的途徑和范圍，從聲譽(yù)上貶損失信被執(zhí)行人，期待其基于內(nèi)心羞恥感而履行義務(wù)。而我國信用體系中的信用懲戒主要是從經(jīng)濟(jì)上、交易上置失信人于不利地位，在經(jīng)濟(jì)、生活和工作方面受困。法院采取的信用懲戒措施同我國信用體系水平相適應(yīng)的。在美國一筆小額的醫(yī)療欠費(fèi)會(huì)使信用人買房貸不到款，在德國一次逃票行為被記錄到個(gè)人信用檔案中，就會(huì)找不到好工作；在韓國信用不良者連社會(huì)福利都享受不到。這些對(duì)失信者的嚴(yán)格懲戒得力于這些國家全面的信用信息記錄體系。一旦失信信息被記錄到這個(gè)體系中來，那基本就與銀行、工作無緣了。而我國還沒有建立起如此全面互聯(lián)的信用記錄體系，雖然大部分或者主要部分的國家機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了信息互享，但仍然有很多個(gè)人信息沒有覆蓋到；其次，即使建立了信息互聯(lián)，聯(lián)合懲戒措施還存在很多不暢通的地方，比如限制住星級(jí)賓館的措施還不到位，對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)人的因公和因私消費(fèi)無法區(qū)分導(dǎo)致限制不到，即使備忘錄里規(guī)定的100多種措施，也有實(shí)施不到位的。這兩方面說明了法院對(duì)失信被執(zhí)行人的懲戒還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。在信用體系不完備導(dǎo)致對(duì)失信被執(zhí)行人經(jīng)濟(jì)成本懲戒不足的情況下，法院只好進(jìn)一步想盡辦法從聲譽(yù)上進(jìn)行懲罰。而我國信用查詢機(jī)制又不普遍，所以法院不得不把大量失信信息向社會(huì)公開，以大家“喜聞樂見”的方式主動(dòng)送到公眾的眼前，吸引公眾的眼球，以達(dá)到使失信人“痛苦和壓力”的效果。隨著信用制度的發(fā)展，將來可能就沒必要用這種公開方式，因?yàn)榇_實(shí)遠(yuǎn)不如從經(jīng)濟(jì)和資格上限制被執(zhí)行人來的厲害，因此對(duì)于更嚴(yán)厲的信用懲戒方法還需要開發(fā)或落實(shí)到底。

綜上，失信被執(zhí)行人懲戒措施有著嚴(yán)格的法律適用。無論從功能性來看，還是從目前的社會(huì)大環(huán)境來看，這些措施在督促被執(zhí)行人主動(dòng)履行判決、維護(hù)債權(quán)人的合法權(quán)益方面，都起到了應(yīng)有的作用。

三、失信被執(zhí)行人信用懲戒困境的破解之道

（一）構(gòu)建訴訟征信系統(tǒng)使其成為社會(huì)信用體系的子系統(tǒng)

全國統(tǒng)一的社會(huì)信用體系對(duì)失信被執(zhí)行人懲戒的威力是顯而易見的，法院依靠社會(huì)信用體系中的財(cái)產(chǎn)登記、公示系統(tǒng)，能夠迅速審查、判斷可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)情況，迅速對(duì)被執(zhí)行人及其財(cái)產(chǎn)實(shí)施控制和處理；將被執(zhí)行人納入到失信人員名單中，信用體系對(duì)其產(chǎn)生的威懾力更大；同時(shí)，也方便交易雙方了解對(duì)方的信用信息，有效降低交易風(fēng)險(xiǎn)和糾紛。但全國統(tǒng)一的社會(huì)信用體系尚未形成，社會(huì)征信體系的立法還不完善，尚無專門針對(duì)信用信息征集、使用、披露、保護(hù)的法律。同時(shí)，個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度也未完全建立起來。目前可以先構(gòu)建訴訟征信系統(tǒng)，民事訴訟的整個(gè)流程當(dāng)中，包括起訴、立案、審判、執(zhí)行等環(huán)節(jié)中收集、整理、分析、運(yùn)用涉及訴訟當(dāng)事人、其他訴訟參與人、協(xié)助執(zhí)行單位以及中介機(jī)構(gòu)的信用信息，構(gòu)建訴訟征信系統(tǒng)，成為審判和執(zhí)行整個(gè)環(huán)節(jié)的信息共享平臺(tái)，有效指導(dǎo)法院內(nèi)部包括上下級(jí)法院之間的審判和執(zhí)行工作。①李金鵬：《法院參與社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)踐探索》，人民法院出版社2012年版，第141-155頁。

（二）將聯(lián)合懲戒機(jī)制納入立法的軌道

在社會(huì)信用體系未建立起來的情況下，從法院執(zhí)行的角度，需要完善各個(gè)方面。首先，具體而明確地規(guī)定財(cái)產(chǎn)查明協(xié)助義務(wù)和信用懲戒協(xié)助義務(wù)的主體。例如，法律可以列明履行財(cái)產(chǎn)調(diào)查義務(wù)的單位有金融機(jī)構(gòu)和政府職能部門等，以44家單位的《聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》中提及的單位為參考，列明履行信用懲戒協(xié)助義務(wù)的單位；其次，實(shí)踐中更多的部門相互聯(lián)合起來，進(jìn)行信息共享，尤其是涉及到協(xié)助調(diào)查取證義務(wù)和協(xié)助信用懲戒義務(wù)的單位，盡量通過行政法規(guī)、部門規(guī)章的形式確立其義務(wù)。協(xié)助執(zhí)行的本質(zhì)是一項(xiàng)具有法律強(qiáng)制性的義務(wù)，不作為需承擔(dān)一定的法律后果。違反協(xié)助義務(wù)的單位除了承擔(dān)法律責(zé)任，①《民事訴訟法》第114條規(guī)定，有義務(wù)協(xié)助調(diào)查、執(zhí)行的單位拒不協(xié)助的，人民法院除責(zé)令其履行協(xié)助義務(wù)外，并可以予以罰款，還可以對(duì)單位的主要負(fù)責(zé)人或者直接責(zé)任人員予以罰款；對(duì)仍不履行協(xié)助義務(wù)的，可以予以拘留；并可以向監(jiān)察機(jī)關(guān)或者有關(guān)機(jī)關(guān)提出予以紀(jì)律處分的司法建議。也可以適用信用懲戒措施，懲罰措施由輕及重地分步驟施行。②江必新主編：《新民事訴訟法理解適用與實(shí)務(wù)指南》，法律出版社2012年版，第435-436頁。對(duì)于因故意或過失造成人民法院案件不能執(zhí)行的，應(yīng)承擔(dān)其造成損失的賠償責(zé)任，建立賠償責(zé)任制度。

（三）確定公安機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體等在執(zhí)行中的主體地位

《德國民事訴訟法》和《日本民事訴訟法》都規(guī)定了執(zhí)行機(jī)關(guān)在執(zhí)行時(shí)若遇到被執(zhí)行人抵抗或被執(zhí)行人不在場(chǎng)時(shí)，有權(quán)請(qǐng)求警察援助或者在場(chǎng)作證。我國臺(tái)灣地區(qū)的強(qiáng)制執(zhí)行協(xié)助機(jī)關(guān)包括登記機(jī)關(guān)和自治團(tuán)體、商會(huì)、同業(yè)公會(huì)等，也包括警察。對(duì)這些協(xié)助單位和機(jī)關(guān)的協(xié)助義務(wù)規(guī)定得很具體，權(quán)責(zé)分明，便于操作，范圍廣泛，并且不履行協(xié)助義務(wù)的法律后果規(guī)定的也很明確。③丁壽興：《強(qiáng)制執(zhí)行探索與實(shí)踐》，法律出版社2011年版，第45-60頁。

法院在執(zhí)行工作中具有獨(dú)立性和主導(dǎo)地位，但公安機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體并非附屬地位，其系合作執(zhí)行，在職權(quán)范圍內(nèi)獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，這里的協(xié)助執(zhí)行既是權(quán)力也是其義務(wù)。既然有觀點(diǎn)認(rèn)為法院的執(zhí)行庭應(yīng)當(dāng)從法院獨(dú)立出來，執(zhí)行權(quán)從司法權(quán)中分離出來，設(shè)立專門的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。那么目前何不將公安和中立的社會(huì)團(tuán)體組織納入到執(zhí)行系統(tǒng)，承擔(dān)一部分執(zhí)行任務(wù)呢，比如調(diào)查財(cái)產(chǎn)、尋找被執(zhí)行人由執(zhí)行力更強(qiáng)的公安承擔(dān)，公安協(xié)助法院的布控對(duì)被執(zhí)行人進(jìn)行查控并進(jìn)行臨時(shí)控制。財(cái)產(chǎn)清點(diǎn)、保管和對(duì)被執(zhí)行人的說服教育等由商會(huì)、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、民政或者婦聯(lián)等團(tuán)體承擔(dān)。公證機(jī)關(guān)也可以參與執(zhí)行輔助事務(wù)，包括制作、送達(dá)法律文書、研究制作分配方案、分配款項(xiàng)、對(duì)執(zhí)行財(cái)產(chǎn)的評(píng)估拍賣等，提高法院的執(zhí)行效率。目前我國可以將公安機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、公證機(jī)構(gòu)等參與執(zhí)行的具體范圍、措施等明確予以立法規(guī)定，并細(xì)化法律責(zé)任。

（四）完善執(zhí)行措施與刑事偵查相銜接的程序

追究被執(zhí)行人拒不履行法院生效裁判的刑事責(zé)任，從而逼其交出轉(zhuǎn)移、隱匿的財(cái)產(chǎn)，是最有效的手段。多地法院在移送公安機(jī)關(guān)和依法追究刑事責(zé)任方面邁出了一大步。長清區(qū)人民法院制定的《關(guān)于敦促失信被執(zhí)行人依法主動(dòng)履行人民法院生效裁判的通知》規(guī)定了告知和程序銜接。但總體來說在拒執(zhí)罪構(gòu)成要件、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、移送程序的把握上全國不統(tǒng)一，成效不夠明顯。目前尚停留在通過聯(lián)席會(huì)議，與公安、檢察建立打擊拒執(zhí)罪工作機(jī)制。鑒于執(zhí)行措施和刑事偵查的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一，能力不同，在此方面通過聯(lián)合立法的方式建立兩機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為相銜接的程序，使得追究拒執(zhí)罪在偵、訴、審的環(huán)節(jié)高效有力。執(zhí)行機(jī)關(guān)在執(zhí)行的過程中對(duì)于被執(zhí)行人存在拒執(zhí)情況，情節(jié)嚴(yán)重的，注重證據(jù)的收集固定，并及時(shí)將證據(jù)移送偵查。

（五）進(jìn)一步完善懲戒措施和程序

第一，懲戒領(lǐng)域和范圍仍需拓寬，并形成常態(tài)化。目前的懲戒領(lǐng)域包括財(cái)產(chǎn)型、資格型和聲譽(yù)型，對(duì)象包括自然人和企事業(yè)以及政府機(jī)關(guān)。但是基于懲戒的目的即促進(jìn)被執(zhí)行人履行義務(wù)和建立信用體系的要求，范圍還需要繼續(xù)擴(kuò)大。限制高消費(fèi)規(guī)定的九項(xiàng)具體限制的內(nèi)容，應(yīng)根據(jù)各地區(qū)不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平進(jìn)一步明確適合本地區(qū)的高消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。比如住星級(jí)賓館，需要協(xié)同公安機(jī)關(guān)全覆蓋；子女就讀高消費(fèi)學(xué)校目錄不同的地區(qū)予以統(tǒng)一明確并且與教育部門協(xié)調(diào)一致。此外，借鑒國外對(duì)信用記錄低的人員采用的限制措施，如房屋貸款、享受社會(huì)福利等。有必要單獨(dú)設(shè)置限制高消費(fèi)的公示系統(tǒng)，真正達(dá)到影響被執(zhí)行人工作、生活的目的，使失信被執(zhí)行人寸步難行。再比如鑒于微信、微博等曝光媒體的影響力越來越大，開辟微信、微博曝光平臺(tái)，①山東省高級(jí)人民法院執(zhí)行三庭課題組：《失信被執(zhí)行人名單制度研究》，載《山東法官培訓(xùn)學(xué)院學(xué)報(bào)》（山東審判）2016年第5期。甚至在今日頭條等新聞媒體進(jìn)行曝光，而且能夠做到在被執(zhí)行人經(jīng)?；顒?dòng)區(qū)域或者戶籍所在地精準(zhǔn)曝光。將執(zhí)行實(shí)踐中形成的好的經(jīng)驗(yàn)、有效的做法，通過立法和機(jī)制的形式固定下來，長期化，而不是運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法，比如一些法院利用商圈大屏幕的方式宣傳，取得了好的效果，但持續(xù)時(shí)間短，具有隨意性和偶然性，不利于形成威懾，應(yīng)當(dāng)將類似宣傳方式常態(tài)化。

第二，完善失信被執(zhí)行人名單的納入程序。納入程序一般經(jīng)過告知、啟動(dòng)、審查送達(dá)、公布四個(gè)步驟。首先，在告知環(huán)節(jié)上，執(zhí)行程序一經(jīng)開始，法院向被執(zhí)行人出具《執(zhí)行通知書》，其中明確告知被執(zhí)行人應(yīng)及時(shí)履行義務(wù)，否則有被納入失信被執(zhí)行人名單的風(fēng)險(xiǎn)。這是司法程序公開化的必然體現(xiàn)，也保障了當(dāng)事人的知情權(quán)，增加風(fēng)險(xiǎn)告知這一步驟可讓被執(zhí)行人有時(shí)間權(quán)衡利弊，認(rèn)識(shí)到拒不履行的嚴(yán)重后果。其次，在啟動(dòng)主體上，申請(qǐng)執(zhí)行人和法院都有啟動(dòng)權(quán)，且沒有順序上的差別。當(dāng)申請(qǐng)執(zhí)行人有證據(jù)證明被執(zhí)行人有履行能力而拒不履行時(shí)可向法院申請(qǐng)啟動(dòng)；當(dāng)法院查明被執(zhí)行人有法律規(guī)定的失信行為的，可直接依職權(quán)啟動(dòng)。再次，在審查認(rèn)定上，法院審查是否符合規(guī)定的六種情形，構(gòu)成失信被執(zhí)行人條件的，立即制作決定書并送達(dá)給當(dāng)事人。新疆高院在其制定的《關(guān)于公布失信被執(zhí)行人人員名單信息制度實(shí)施細(xì)則》中規(guī)定：被執(zhí)行人是自然人，且不能證明其是五保人員或低保對(duì)象的，可以被列為失信被執(zhí)行人。反推之，在被執(zhí)行人未證明其確實(shí)無履行能力的情況下，就可以被列為失信被執(zhí)行人。這樣，采取列舉法排除不納入失信被執(zhí)行人名單的被執(zhí)行人，由被執(zhí)行人證明其不屬于應(yīng)納入名單的情形。這樣既可以促使被執(zhí)行人難找的矛盾解決，也可以變被動(dòng)為主動(dòng)，提高執(zhí)行的效率。

第三，建立失信被執(zhí)行人名單制度的監(jiān)督程序。被執(zhí)行人對(duì)被納入名單的決定首先可以向法院提出異議，法院經(jīng)審查認(rèn)為異議不成立的，被執(zhí)行人還可以向檢察院申請(qǐng)民事檢察監(jiān)督。檢察院可以在一個(gè)月內(nèi)對(duì)法院納入名單的決定進(jìn)行審查，必要時(shí)可以對(duì)法官工作進(jìn)行調(diào)查。經(jīng)審查認(rèn)為法院納入失信被執(zhí)行人名單的決定確有錯(cuò)誤的，向法院提出更正或者刪除名單的檢察建議，認(rèn)為被執(zhí)行人的申請(qǐng)不成立的，駁回其申請(qǐng)。法院收到檢察院的檢察建議后，組成合議庭對(duì)納入失信被執(zhí)行人名單的決定進(jìn)行審查，并將結(jié)果函告檢察院。①江必新主編：《新民事訴訟法理解適用與實(shí)務(wù)指南》，法律出版社2012年版，第891頁。

（六）開展“執(zhí)源治理”，并加強(qiáng)對(duì)被執(zhí)行人的說服教育

通過出臺(tái)意見的方式，規(guī)定從立案、審判工作開始，就引導(dǎo)和督促當(dāng)事人自動(dòng)履行義務(wù)。在送達(dá)判決書和調(diào)解書的同時(shí)，向當(dāng)事人、代理人送達(dá)《不履行生效裁判法律后果告知書》及警示案例。訴前、訴中的財(cái)產(chǎn)保全措施注重可執(zhí)行性。對(duì)人數(shù)眾多的小額訴訟案件比如勞務(wù)糾紛、物業(yè)糾紛、民間借貸等案件在立案和審判的時(shí)候注重了解和查明當(dāng)事人的履行能力，即時(shí)履行的可能性較大的，通過訴前和訴中調(diào)解爭(zhēng)取解決。在調(diào)解過程中，盡力督促債務(wù)人當(dāng)庭履行，不給執(zhí)行留尾巴。仍然需要繼續(xù)對(duì)失信被執(zhí)行人進(jìn)行說服教育，比如通過拒執(zhí)罪的庭審直播、媒體宣傳等形式對(duì)其警示教育，對(duì)被拘留的被執(zhí)行人聯(lián)合拘留所民警進(jìn)行說服教育。

此外，鑒于執(zhí)行案多人少，人力普遍不夠的現(xiàn)實(shí)，執(zhí)行輔助工作采取外包的方式，提高執(zhí)行效率；設(shè)立遍布村街辦各基層的專職或兼職執(zhí)行聯(lián)絡(luò)員、協(xié)助執(zhí)行員等協(xié)助執(zhí)行隊(duì)伍，構(gòu)建基層協(xié)助執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)，擴(kuò)大送達(dá)、調(diào)查以及尋人找物的力量?？傊?，執(zhí)行既是技術(shù)活，也是體力活，既需要宏觀社會(huì)信用體系支撐，也離不開基層執(zhí)法人員的智慧和勇氣，絕不可能畢其功于一役。