“縣改市”改出一片新天地

文/本刊記者 張永軍

今年7月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，同意陜西省撤銷子長縣，設(shè)立縣級子長市，以原子長縣的行政區(qū)域?yàn)樽娱L市的行政區(qū)域，子長市人民政府駐瓦窯堡街道安興路46號。子長市由陜西省直轄，延安市代管，成為延安市首個(gè)縣級市。

隨著陜西省子長市獲批設(shè)立，今年全國已有陜西子長縣、四川射洪縣等6個(gè)縣得到了“撤縣設(shè)市”的批復(fù)。

2017年是在停止了將近20年的審批之后，重啟“撤縣設(shè)市”審批的第一年。這一年，陜西省神木縣、四川省隆昌縣、貴州省盤縣等6個(gè)縣獲批設(shè)市。2018年，陜西彬縣、貴州興仁縣、廣西荔浦縣、甘肅華亭縣等11個(gè)縣獲批設(shè)市?！俺房h設(shè)市”的工作力度之大由此可見一斑。

伴隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷進(jìn)步發(fā)展，城市化是一個(gè)不可避免的過程。中國在改革開放之后，迎來了城市化的高潮，但因?yàn)榉N種原因，上世紀(jì)90年代叫停了“撤縣設(shè)市”。而伴隨著中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，新型城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)，“撤縣設(shè)市”再一次開啟，中國的城市化進(jìn)入新一輪的推進(jìn)期。

20年后重啟“縣改市”

“撤縣設(shè)市”就是將原有的行政單位縣改為行政單位市，而原有的行政區(qū)域不做大的改變，仍歸屬于地級行政區(qū)或者省級行政區(qū)。

上個(gè)世紀(jì)80年代至90年代，中國經(jīng)歷第一輪“撤縣設(shè)市”。1983年，“撤縣設(shè)市”拉開序幕。1986年，中央出臺規(guī)定，非農(nóng)業(yè)人口6萬以上，年國民生產(chǎn)總值2億元以上，已成為該地經(jīng)濟(jì)中心的鎮(zhèn)，可以設(shè)置市的建制?！俺房h設(shè)市”開始進(jìn)入穩(wěn)步發(fā)展的時(shí)期。

子長縣余家坪鄉(xiāng)崖頭扶貧移民新村

1993年，國務(wù)院出臺撤縣改市的標(biāo)準(zhǔn)，其中包含了人口、GDP、財(cái)政收入等眾多指標(biāo)。標(biāo)準(zhǔn)出臺后，各地紛紛搶占機(jī)會，“撤縣設(shè)市”進(jìn)入了一個(gè)井噴階段。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料顯示，截至1998年，中國縣級市數(shù)量達(dá)437個(gè)，其中近350個(gè)為縣改市。

但是井噴式的“撤縣設(shè)市”帶來的問題也不容忽視。盲目的跟風(fēng)申請?jiān)O(shè)市，讓假性城市化的問題暴露。同時(shí)，亂占耕地、權(quán)力尋租等其他問題也層出不窮，帶來不少負(fù)面影響。為此，從1997年開始，國務(wù)院停止了“撤縣設(shè)市”的審批，井噴變?yōu)榱吮鶅觥?/p>

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局提供的資料，自1949年到1997年，我國城市數(shù)量由132個(gè)增加到668個(gè)，包括4個(gè)直轄市、265個(gè)地級市、393個(gè)縣級市。此后，到2016年，中國城市數(shù)量是654個(gè)，之所以如此，是因?yàn)橐恍┏鞘谐闪似渌鞘械膮^(qū)。

設(shè)市速度太快有問題，而停止之后依然也有問題。中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家李鐵指出，中國已經(jīng)有近8億人口生活和就業(yè)在各類城鎮(zhèn)，可是中國只有不到680個(gè)城市，與中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程嚴(yán)重不匹配。

近些年來，國家開始在“縣改市”上有所松動(dòng)。黨的十八屆三中全會提出，優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審批程序，對具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序改市。

2014年，中央發(fā)布《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，明確提出“制定城市市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化市轄區(qū)規(guī)模和結(jié)構(gòu)”。2017年的政府工作報(bào)告中明確提出，要“支持中小城市和特色小城鎮(zhèn)發(fā)展，推動(dòng)一批具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序設(shè)市，發(fā)揮城市群輻射帶動(dòng)作用。”

2018年3月13日，國家發(fā)改委網(wǎng)站公布的《國家發(fā)展改革委關(guān)于實(shí)施2018年推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)的通知》指出，“穩(wěn)妥有序增設(shè)一批中小城市，繼續(xù)開展撤縣設(shè)市、撤地設(shè)市，推動(dòng)城市群及國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)地區(qū)范圍內(nèi)符合條件的縣和非縣級政府駐地特大鎮(zhèn)率先設(shè)市?！?/p>

停止了20年的“縣改市”為何重啟？在中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所土地經(jīng)濟(jì)與不動(dòng)產(chǎn)研究室主任王業(yè)強(qiáng)看來，有三個(gè)方面的原因：一是雖然2017年中國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到了58.52%。但廣大的中西部地區(qū)還是低于這一平均水平，繼續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)化仍然是當(dāng)前時(shí)期中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)。重啟“撤縣設(shè)市”將有助于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展動(dòng)力的形成。二是40年改革開放和城鎮(zhèn)化過程，推動(dòng)了中國經(jīng)濟(jì)的快速增長，但也帶來了很多問題，比如大城市發(fā)展過快，“城市病”凸顯。重啟“撤縣設(shè)市”，將產(chǎn)生一大批中小城市，緩解大城市過度膨脹的問題。三是整體來看，中國已經(jīng)由一個(gè)農(nóng)業(yè)主導(dǎo)的社會進(jìn)入了一個(gè)以城市為主導(dǎo)的城市型社會。重啟“撤縣設(shè)市”，將有利于社會管理模式的轉(zhuǎn)變，按照現(xiàn)代城市治理模式來推進(jìn)社會變革。

神木市二郎山

子長縣安定塔

“縣改市”有著諸多的利好

新一輪“撤縣設(shè)市”的背后是中央強(qiáng)力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的決心。在城鎮(zhèn)化過程中，大中小城市要協(xié)調(diào)發(fā)展，中小城市作為人口集聚、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近就業(yè)的重要載體非常重要，尤其在未來鄉(xiāng)村振興過程中，中小城市將是連接廣袤鄉(xiāng)村的重要支點(diǎn)。將一些地方經(jīng)濟(jì)中心由縣改市，可以發(fā)揮更好的區(qū)域帶動(dòng)效應(yīng)，在加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、解決“三農(nóng)”問題、支撐區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面起到重要作用。正因如此，國家“十三五”規(guī)劃把加快中小城市的發(fā)展，作為完善城市規(guī)模結(jié)構(gòu)的主攻方向，并指出，“撤縣設(shè)市”和推動(dòng)特大鎮(zhèn)改市是重要途徑。

這將為城市的發(fā)展和居民生活帶來諸多利好。

“對于新設(shè)市城市的居民來說，設(shè)市提高了城市品牌形象，更重要的是通過設(shè)市，可以改善基礎(chǔ)設(shè)施和增加公共服務(wù)水平，提高城市居民的幸福感。”李鐵說道。

王業(yè)強(qiáng)也認(rèn)為，設(shè)立縣級市將會帶來城市基礎(chǔ)設(shè)施的改善，增加醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、交通、社保等方面的便利。除此之外，他表示，“設(shè)立縣級市將帶來人口的集聚，城市的發(fā)展會導(dǎo)致社會需求的增加，從而會給當(dāng)?shù)乩习傩諑砭蜆I(yè)范圍的擴(kuò)大和收入水平的提升。”

一般來說，市是以城市工作為重點(diǎn)，兼顧農(nóng)村，而縣以農(nóng)村為重點(diǎn)，兼顧城市?？h政府的職能重在農(nóng)業(yè)發(fā)展和社會穩(wěn)定，而市政府則側(cè)重推進(jìn)城鎮(zhèn)化，以發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主，有相對較高的產(chǎn)值和輻射帶動(dòng)作用。

這種輻射作用在李鐵看來，有利于要素和資源按照市場的規(guī)則，在不同的城市之間合理流動(dòng)。也有利于各類城市通過平等的競爭關(guān)系，提高城市發(fā)展的效率。

中國現(xiàn)在城市數(shù)量少，少數(shù)大城市過度膨脹，導(dǎo)致很多“城市病”?！俺房h設(shè)市”將有利于中小城市的發(fā)展，來疏解大城市的擁擠。“加快城市設(shè)立速度，有利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向這些中小城市集中，緩解都市圈特大城市的壓力，有效疏解和合理配置都市圈不同城市的功能。”李鐵說。

彬州市

對于設(shè)市的地域本身，設(shè)市也有著很多好處。王業(yè)強(qiáng)將其歸結(jié)為三點(diǎn)：一是整體形象的提升。成立縣級市，可以按照城市的定位來制定發(fā)展規(guī)劃，有利于擴(kuò)大招商引資的領(lǐng)域和范圍。二是政府部門可以按照城市標(biāo)準(zhǔn)來組織基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。三是縣級市由省政府直接管轄，可以爭取到更多的財(cái)政資金支持。

中國正在經(jīng)歷著從農(nóng)業(yè)社會到現(xiàn)代工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型，新型城鎮(zhèn)化也在不斷地將農(nóng)業(yè)人口變?yōu)槌擎?zhèn)人口，從這個(gè)角度來考量，“撤縣設(shè)市”將有利于農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移。在采訪過程中，李鐵給出了一組數(shù)字：中國現(xiàn)在常住城鎮(zhèn)人口雖然已經(jīng)達(dá)到近8億，但是有2.8億存量的外來農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和7300萬城鎮(zhèn)間流動(dòng)人口，無法在就業(yè)的城市落戶并享受到與城市戶籍居民均等的公共服務(wù)。加上未來可能增長的2億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，安置壓力很大。

一方面要防止特大城市、大城市的“城市病”，一方面要安置這些人口，中小城市可以發(fā)揮重要作用。因此李鐵建議，“要把符合條件的縣城和有一定規(guī)模人口的特大鎮(zhèn)發(fā)展成為城市，按照城市功能來塑造，接納更多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和勞動(dòng)力?！?/p>

“縣改市”改出一片新天地

從2017年開始“解凍”恢復(fù)“撤縣設(shè)市”，到現(xiàn)在，已經(jīng)有23個(gè)縣獲得設(shè)市的批復(fù)。就陜西而言，已有6個(gè)縣獲得設(shè)市批復(fù)，但相比周邊的省區(qū)而言，還是比較少，就目前見諸報(bào)端的新聞來看，陜西至少還有旬邑縣、勉縣、富平縣、蒲城縣、靖邊縣、綏德縣、黃陵縣、三原縣、旬陽縣等9個(gè)縣也上報(bào)至省政府要求撤縣設(shè)市。未來，會有更多的縣獲得批復(fù)，設(shè)立縣級市。

而什么樣的縣域可以設(shè)立市一級行政單位，國家并沒有給出相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。王業(yè)強(qiáng)根據(jù)已有的研究，給出了一些參考的標(biāo)準(zhǔn)：一是人口指標(biāo)，包括人口總數(shù)和城鎮(zhèn)化水平；二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，如第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值比重、人均地區(qū)生產(chǎn)總值或人均地方本級一般公共財(cái)政預(yù)算收入等方面指標(biāo)；三是環(huán)境承載力方面的指標(biāo)，如公共供水普及率、污水處理率、生活垃圾無害化處理率、社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施覆蓋率、建成區(qū)綠地率等等；四是公共服務(wù)水平指標(biāo)，如住房保障水平、就業(yè)服務(wù)水平、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)服務(wù)水平等方面。

比如2017年獲批設(shè)市的陜西神木縣，是全國百強(qiáng)縣，2018全市生產(chǎn)總值由2016年的904.8億元增長到1298.03億元，排在榜單的第24位，其不僅有獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也高，具備了成為市級行政單位的條件。

2018年獲批設(shè)市的陜西彬縣，是連接秦隴的咽喉要道，地處甘肅平?jīng)?、陜西寶雞、銅川、咸陽四個(gè)城市的幾何中心。彬縣煤炭資源儲量非常豐富，位于陜西第二大已探明煤田彬長煤田腹地。全縣版圖形似正寫的“人”字，是古“絲綢之路”必經(jīng)之地，素有“絲路明珠”之稱。

今年獲批設(shè)市的陜西子長縣，則是有利于優(yōu)化全省、特別是陜北中小城市空間布局，充分發(fā)揮當(dāng)?shù)丶t色文化旅游資源優(yōu)勢，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，對加快完善城市服務(wù)功能，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化建設(shè)，努力讓人民群眾共享改革發(fā)展成果具有重要意義。

“縣改市”，就是要改出一片新天地。新城市要走新路，走可持續(xù)發(fā)展之路，尤其是在城市發(fā)展模式上，不能走過去城市發(fā)展過程中的老路。

“1997年中央暫停撤縣設(shè)市，就是因?yàn)楦鞯夭活檶?shí)際情況，一哄而上，城市建設(shè)缺乏規(guī)劃，城市公共服務(wù)水平跟不上，造成資源極大浪費(fèi)?！蓖鯓I(yè)強(qiáng)建議，“撤縣設(shè)市”應(yīng)在省域范圍內(nèi)的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃指導(dǎo)下有序推進(jìn)，同時(shí)應(yīng)該嚴(yán)格規(guī)劃審批，規(guī)劃不成熟的縣不予批準(zhǔn)。李鐵建議，要防止在改市過程中出現(xiàn)機(jī)構(gòu)和人員編制的膨脹，要精簡機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)小政府、大服務(wù)。

“新設(shè)市要促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)興旺，切不可以房地產(chǎn)為導(dǎo)向，走視覺城市、政績工程的老路，造成城市巨額的債務(wù)負(fù)擔(dān)?！崩铊F說。

王業(yè)強(qiáng)也認(rèn)為新設(shè)市要走可持續(xù)發(fā)展之路，“新設(shè)立的縣級市一定要貫徹落實(shí)生態(tài)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)，避免大拆大建、盲目擴(kuò)張的粗放發(fā)展模式?！?/p>

生態(tài)環(huán)保也是新設(shè)市建設(shè)中不可忽視的重要方面?！霸趯徟?，就應(yīng)考慮當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的發(fā)展是否符合環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)不到環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的不予以設(shè)市?！蓖鯓I(yè)強(qiáng)強(qiáng)調(diào)。他認(rèn)為，新設(shè)市要走土地集約化發(fā)展路徑，建立綠色、低碳、宜居的新型城市。