新時期我國平衡金融監(jiān)管模式證成與立法完善

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新時期我國面臨著更迫切的防范金融風(fēng)險、強化金融監(jiān)管需求，完善金融監(jiān)管理念、確立適宜的金融監(jiān)管模式對強化金融監(jiān)管的實效至關(guān)重要?；趪H比較的視角，既考察域外以放任主義監(jiān)管路徑為代表的英美弱金融監(jiān)管模式的缺陷，也結(jié)合我國的強金融管制模式之弊端，必須確立金融監(jiān)管過程的平衡理念，采取平衡金融監(jiān)管模式，從金融監(jiān)管治理的角度強權(quán)與限權(quán)并重。其中，強權(quán)體現(xiàn)為適度集中監(jiān)管部門，推動運用原則監(jiān)管；限權(quán)表現(xiàn)為具化監(jiān)管程序，限縮監(jiān)管目標(biāo)，建立金融消費者監(jiān)管評價機制等。為此，立法上應(yīng)注重出臺程序性規(guī)定，適時將相關(guān)指引上升為正式法律法規(guī)，杜絕模糊性的立法宗旨表述。

近年來，我國經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入“三期疊加”的特殊時期，面臨經(jīng)濟增速放緩、企業(yè)利潤率降低、實體經(jīng)濟部門負(fù)債率攀升等問題，由此導(dǎo)致金融風(fēng)險加大，強化金融監(jiān)管的重要性日益突出。在此背景下，習(xí)近平總書記在2017年全國金融工作會議上指出，要“強化監(jiān)管，提高防范化解金融風(fēng)險能力”；其后，黨的十九大報告再次強調(diào)，要“健全金融監(jiān)管體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線”；2017年底召開的中央經(jīng)濟工作會議則落實了黨的十九大報告的要求，進(jìn)一步指明，要“打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)，重點是防控金融風(fēng)險”。①

以強化金融監(jiān)管為目標(biāo)，我國在金融監(jiān)管體制上進(jìn)行了大刀闊斧的改革，于2017年和2018年相繼設(shè)立了國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會和中國銀行保險監(jiān)督管理委員會，并引入了包括凈穩(wěn)定資金比例、優(yōu)質(zhì)流動性資產(chǎn)充足率、流動性匹配率等在內(nèi)的金融監(jiān)管新工具。②金融監(jiān)管新體制與金融監(jiān)管新工具為新時期強化金融監(jiān)管提供了良好的硬件設(shè)施，也凸顯了“跟進(jìn)完善監(jiān)管理念，確立適宜的金融監(jiān)管模式”的緊迫性。作為必要的軟件基礎(chǔ)，先進(jìn)的監(jiān)管理念和模式有助于切實實現(xiàn)封堵監(jiān)管缺漏，同時避免強化金融監(jiān)管異變?yōu)檫^度管制。為此，需要特別注重金融監(jiān)管理念中的平衡意識，一方面必須突出強化重點，對容易導(dǎo)致風(fēng)險積聚的關(guān)鍵薄弱處予以及時檢視和堅決完善，另一方面要求賦權(quán)與限權(quán)并重，防范過度管制引發(fā)新的金融風(fēng)險。

考察以西方放任主義金融監(jiān)管路徑為代表的弱金融監(jiān)管模式之缺陷，有助于明確新時期強化金融監(jiān)管之重點；回顧我國歷史經(jīng)驗，總結(jié)強金融管制模式之弊端，則有利于避免強化金融監(jiān)管異化為金融管制。在上述比較分析的基礎(chǔ)上，本文主張新時期強化金融監(jiān)管應(yīng)以平衡金融監(jiān)管模式為目標(biāo)，并提出了相應(yīng)的立法完善建議。

一、弱金融監(jiān)管模式之缺陷：對西方放任主義監(jiān)管路徑的考察

放任主義（Neo-liberalism）③，國內(nèi)學(xué)者又稱其為“右翼自由主義”［1］(P52)，側(cè)重強調(diào)所謂的消極自由，主張國家在經(jīng)濟干預(yù)方面盡量克制，以保障經(jīng)濟自由。其落實在具體經(jīng)濟政策上表現(xiàn)為反對征稅、反對監(jiān)管、反對投資公共產(chǎn)品,推崇不受管制的金融市場、勞動力市場和市場自我修復(fù)等。20世紀(jì)70年代，英美等西方國家陷入長期滯脹，以回歸復(fù)興古典自由主義經(jīng)濟政策、減少政府干預(yù)為口號，發(fā)起了私有化、減稅、放松監(jiān)管等一系列經(jīng)濟改革，并一度取得良好效果，使得放任主義主張在其后幾十年大行其道，并滲透影響到金融監(jiān)管領(lǐng)域，與保守主義認(rèn)知誤區(qū)相結(jié)合，形成了以放任主義監(jiān)管路徑為代表的弱金融監(jiān)管模式。弱金融監(jiān)管模式的缺陷因而也在很大程度上與放任主義的理論缺陷相關(guān)，主要表現(xiàn)有三。

（一）過度鼓吹市場的自我監(jiān)管能力，輕視政治權(quán)威在構(gòu)建市場秩序中的作用

放任主義篤信經(jīng)濟自由是一切自由之母。在哈耶克的《通往奴役之路》中，以對極權(quán)主義的恐懼為依托，經(jīng)濟自由、市場自足的觀點得到大肆宣揚。體現(xiàn)在監(jiān)管指導(dǎo)思想上，放任主義盲目相信依靠自律和市場競爭，金融行業(yè)足以實現(xiàn)繁榮穩(wěn)定，倡導(dǎo)最大程度地反對強制，事實上將一切監(jiān)管均視為管制，認(rèn)為最少的監(jiān)管就是最好的監(jiān)管。在放任主義者看來，無所謂缺乏來自政府部門的監(jiān)管以致形成監(jiān)管真空，這一觀點甚至在部分監(jiān)管部門高層間都大行其道。美聯(lián)儲部分官員相信，市場能夠借助分析師和投資者的行為實現(xiàn)自我監(jiān)管。格林斯潘也曾說：“沒有市場是永遠(yuǎn)真正不受監(jiān)管的，認(rèn)識到這一點至關(guān)重要?！保?］(P59)

當(dāng)然，放任主義以其消解監(jiān)管意義和極端化的傾向，注定難以成為監(jiān)管者中的思想主流，格林斯潘這樣主張“不干預(yù)”的放任主義監(jiān)管者始終只能代表少數(shù)，多數(shù)西方金融監(jiān)管者應(yīng)歸入保守主義者陣營，其實際主張的是“有序的自由”（ordered liberty）［3］(P217)，即在自由之外也注重秩序和權(quán)威。但這并未促使其積極抵制由放任主義者們所推動的金融監(jiān)管弱化進(jìn)程，原因除政治壓力外，主要在于保守主義監(jiān)管者們傾向于割裂看待政治權(quán)威和社會權(quán)威，并一味將后者置于優(yōu)先地位。他們認(rèn)為在手段選擇上，若由公司、行會等民間社會通過自身自治形成的民間的、自治的權(quán)威（即社會權(quán)威）和自我約束的美德足以維持秩序，憑強力支持的政治權(quán)威則應(yīng)避免介入。［3］(P215)這使得金融領(lǐng)域內(nèi)，放任主義者以評級機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、金融機構(gòu)內(nèi)控等替代國家監(jiān)管的主張，在一定程度上契合了大多數(shù)監(jiān)管者對社會權(quán)威、自我約束的美德的偏好。而舊式的合伙制下，投資銀行通常傾向于自覺規(guī)避過大風(fēng)險的現(xiàn)象，亦被用以證明由于市場參與者在競爭中珍視自身名譽，金融領(lǐng)域內(nèi)可以脫離政治權(quán)威實現(xiàn)有效自治。社會權(quán)威與政治權(quán)威間的內(nèi)在聯(lián)系被有意無意地忽視了——社會權(quán)威主要依靠自覺來服從，需要以發(fā)揮潛在制裁威懾作用的政治權(quán)威為后盾，才能有效約束那些無意進(jìn)行長期重復(fù)博弈的機會主義者，令諸多市場自律機制真正發(fā)揮實效。舊式的合伙制下，正是以國家強制力為后盾的法律規(guī)定，要求合伙人必須對企業(yè)債務(wù)承擔(dān)無限連帶責(zé)任，使得投資銀行合伙人們?yōu)榱似浔救思凹胰说呢攧?wù)安全，選擇謹(jǐn)慎執(zhí)業(yè)。以2008年金融危機中倒下的投資銀行雷曼兄弟公司為例，恰恰是自其從合伙制轉(zhuǎn)為公司制，公司股票于1994年在紐約證交所上市后，在“華爾街的斗牛犬”理查德·福爾德的領(lǐng)導(dǎo)下，其經(jīng)營風(fēng)格陡變，杠桿率持續(xù)增高至2008年其申請破產(chǎn)前的31∶1以上，才導(dǎo)致了雷曼兄弟公司的危機。保守主義監(jiān)管者的這種認(rèn)知誤區(qū)，致使其在許多情況下過度自我謙抑，對放任主義者所提出的放松監(jiān)管力度、弱化監(jiān)管權(quán)限要求聽之任之。

以對市場自我監(jiān)管能力的盲目信賴為依托，弱金融監(jiān)管模式下，英美等國一方面以廢止《格拉斯-斯蒂格爾法》、通過《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》為標(biāo)志，先后解除了商業(yè)銀行與投資銀行等金融機構(gòu)間的從業(yè)限制等安全閥，潛在風(fēng)險開始浮現(xiàn)；另一方面，金融監(jiān)管者卻未能相應(yīng)加強監(jiān)管，甚至以避免部門獨裁與僵化為名，多頭監(jiān)管得到大力推廣［2］(P60)，原有監(jiān)管者手中的監(jiān)管權(quán)限被進(jìn)一步削減、分散，助推了危機形成。

（二）推崇絕對的自由競爭，致使監(jiān)管目標(biāo)錯位，事實上成為保護(hù)金融業(yè)者利益的工具

沿襲現(xiàn)實中的多元主義政治實踐，放任主義者與多數(shù)金融監(jiān)管者均認(rèn)同，在政治表達(dá)上，通過自由結(jié)社、游說組織、公眾媒體等渠道，金融機構(gòu)、融資方、金融消費者等利益相關(guān)者可以在監(jiān)管政策制定過程中以競爭形式充分表達(dá)其利益，而監(jiān)管部門在這一過程中應(yīng)秉持中立立場，無須刻意關(guān)注特定群體之利益。這種主張乍看上去頗為合理、美好，然而正如經(jīng)濟上不加限制的競爭將導(dǎo)致壟斷和貧富急劇分化一樣，政治上盲目推崇競爭至上原則將導(dǎo)致敗者恒敗，弱勢群體事實上難以表達(dá)其利益。法團主義者就曾明確指出，現(xiàn)實中存在著不同利益團體對政治影響能力的不平衡狀況，利益團體為實現(xiàn)其偏好需要資源、時間、知識和特別技術(shù)，這往往為窮人團體所欠缺，因而難以通過多元主義政治途徑進(jìn)入正式的政治領(lǐng)域，實現(xiàn)其自治目標(biāo)。［4］(P53)

具體到金融監(jiān)管領(lǐng)域，這種絕對中立的立場導(dǎo)致作為強勢群體的金融機構(gòu)等受監(jiān)管對象，借助財力、技能等享有過大話語權(quán)，“提高本國金融行業(yè)國際競爭力”因而一躍成為響徹英美政壇的首要金融監(jiān)管目標(biāo)，而作為監(jiān)管基石的保護(hù)投資者原則卻因為中小投資人呼聲、財力有限而受到忽視。例如，在推動通過《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》時，美國紐約州的一位參議員明確提出，制定這項新法案的背景很多，但是最重要的原因是保持美國金融機構(gòu)的競爭力。如不通過這項法案，倫敦、法蘭克福，甚至再過幾年后的上海將成為全球的金融首都。［5］(P71)金融危機前，英國政府亦曾頒布《更好的監(jiān)管行動計劃》，要求減輕金融機構(gòu)的監(jiān)管負(fù)累，以“保證英國金融業(yè)的競爭力”。而2007年4月，英國國家審計署對英國金融服務(wù)局（FSA）的審計報告中，認(rèn)為FSA值得贊譽之處也在于：“FSA運行良好，并在很多領(lǐng)域走在世界前列，這對英國提高金融業(yè)競爭力助益良多?！保?］(P126)

弱金融監(jiān)管模式下，正是由于政治表達(dá)方面極度推崇自由競爭，經(jīng)濟金融化、以服務(wù)金融業(yè)為核心的政治主張開始大行其道，為金融監(jiān)管者們重點關(guān)注，致使監(jiān)管目標(biāo)錯位。“提高本國金融行業(yè)競爭力”開始優(yōu)先于保護(hù)金融消費者利益和維護(hù)金融市場穩(wěn)定，并在實踐中表現(xiàn)為無限制地降低現(xiàn)場檢查頻率、減少對金融機構(gòu)資本充足率的要求等，淪為監(jiān)管競次的代名詞，危及了金融穩(wěn)定。

（三）極度追求形式法治，致使監(jiān)管手段失效，助推大型金融機構(gòu)對政府的綁架

放任主義者主張自由是第一位的，要求法律對市場自由的限制必須界限格外清晰，極度強調(diào)法的可預(yù)見性，認(rèn)為形式法治意義大于實質(zhì)法治。哈耶克提出：“法治的意思就是指政府在一切行動中都受到事前規(guī)定并宣布的規(guī)則的約束……這種規(guī)則使得一個人有可能十分肯定地預(yù)見到當(dāng)局在某一情況中會怎樣使用它的強制權(quán)力?！保?］(P73)他同時也要求限制執(zhí)法者詮釋立法的自由裁量空間，認(rèn)為：“重要的是，規(guī)則使我們能夠正確地預(yù)測別人的行動，而這就需要它應(yīng)當(dāng)適用于一切情況……即使在某種特殊情況下，我們覺得它是沒有道理時?！保?］(P80)

正是以“保護(hù)市場自由”和“維護(hù)法治”為名，放任主義監(jiān)管路徑推動美國的金融監(jiān)管者們一味依賴規(guī)則監(jiān)管，不斷制定金融業(yè)界所偏好的“邊界清晰”的規(guī)則。［8］(P28)而隨著規(guī)則體系的不斷膨脹，一方面，合規(guī)成本日益高昂，中小金融機構(gòu)逐漸無力承擔(dān)，金融市場上大勝小汰的趨勢愈發(fā)明顯；另一方面，由于注重表面而非實質(zhì)合規(guī)，又無法有效約束大型金融機構(gòu)以“金融創(chuàng)新”之名，通過變更業(yè)務(wù)外在名稱、形式規(guī)避金融監(jiān)管。例如，美國國際集團（AIG）推出的信用違約互換(CDS)作為轉(zhuǎn)移、規(guī)避信用風(fēng)險的保險，卻區(qū)別于普通保險產(chǎn)品，不要求買方持有參照債券，賣方亦無須按比例提留備付金，助長了市場投機行為。［2］(P56-57)

后危機時代，這種過度偏向規(guī)則監(jiān)管的趨勢在美國國內(nèi)仍未得到有效糾正。以2010年頒布的《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護(hù)法》為例，在華爾街利益集團的游說下，該法案從最初的不超過80頁被修改為美國歷史上最冗長的金融法案，長達(dá)8843頁，規(guī)定了多種監(jiān)管豁免權(quán)和監(jiān)管例外的細(xì)則，在事實上延續(xù)了立法對大型金融機構(gòu)的偏袒。對大型金融機構(gòu)的側(cè)重保護(hù)，加之危機爆發(fā)后經(jīng)由政府主導(dǎo)，大型金融機構(gòu)間頻頻并購，金融業(yè)的規(guī)模集中趨勢在后危機時代愈發(fā)明顯，進(jìn)一步強化了這些大型金融機構(gòu)經(jīng)營失敗時對政府的綁架作用。

二、強金融管制模式之弊端：對我國歷史經(jīng)驗的回顧

2008年美國次貸危機的爆發(fā)標(biāo)志著放任主義監(jiān)管路徑的失敗，國內(nèi)一些學(xué)者在批評的同時，主張通過控制市場準(zhǔn)入等手段，全面加強管制，并暫緩受到放任主義者支持的金融自由化進(jìn)程。有學(xué)者認(rèn)為：“政府金融監(jiān)管政策的實施需要以國有金融機構(gòu)為主體的制度安排?！保?］(P49)更有學(xué)者斷言，金融自由化具有“被唾棄的歷史必然性”［10］(P88)。當(dāng)前強化金融監(jiān)管過程中需要特別警惕上述觀點，其雖然意識到弱金融監(jiān)管模式的危害，卻無視我國歷史經(jīng)驗，忽視了強金融管制模式同樣無益于長期金融穩(wěn)定。具體而言，強金融管制模式之弊端主要有二。

（一）降低金融機構(gòu)風(fēng)險管理能力和金融市場資源配置效率，導(dǎo)致金融風(fēng)險積聚

以國內(nèi)銀行業(yè)為例，在2003年商業(yè)銀行股份制改革啟動之前，銀行業(yè)一直處于國家的高度管制之下，銀行全部國有、存貸款利差恒定、市場準(zhǔn)入受限，然而這樣的管制并沒有造就銀行業(yè)自身的穩(wěn)健和國民經(jīng)濟的健康發(fā)展。一方面，由于市場準(zhǔn)入受限，缺乏市場競爭，導(dǎo)致銀行的風(fēng)控能力長期得不到發(fā)展，加之對同具國營身份者的天然親和，貸款資產(chǎn)風(fēng)險管控變成了僅向大型國企放款，既未充分履行支持民營經(jīng)濟和小微企業(yè)發(fā)展的社會責(zé)任，又積累了大量呆賬壞賬。以Nicholas Lardy為代表的海外經(jīng)濟學(xué)家在21世紀(jì)初普遍認(rèn)為中國的主要商業(yè)銀行在事實上已經(jīng)破產(chǎn)［11］(P210)，相應(yīng)地，我國不得不成立專門的資產(chǎn)管理公司剝離壞賬，其后各大銀行尋找戰(zhàn)略投資者進(jìn)行股改的過程也頗為曲折。另一方面，被人為壓低的存款利率導(dǎo)致地下錢莊、高利貸泛濫，在提高民營中小企業(yè)融資成本、抑制就業(yè)的同時，還造成集資詐騙、非法討債等一系列社會問題。時至今日，盡管經(jīng)過商業(yè)銀行股改、民營資本準(zhǔn)入、利率市場化等一系列改革，中國銀行業(yè)的管制程度已經(jīng)大大下降，但風(fēng)險控制和資源配置效率方面的問題依然顯著。近年來，銀行風(fēng)控能力低下、盲目依賴地方政府信用背書，導(dǎo)致地方債問題日益突出，相關(guān)銀行資產(chǎn)質(zhì)量堪憂，以致央行相關(guān)官員撰文提示應(yīng)著力避免財政風(fēng)險金融化④；又如，P2P網(wǎng)貸跑路事件頻發(fā)表明銀行等正規(guī)金融機構(gòu)在利率和產(chǎn)品服務(wù)多樣化方面仍缺乏競爭力，未能有效配置金融市場資源，無法充分連接中小企業(yè)融資需求和民間理財需求，客觀上縱容了地下金融的泛濫，山東辱母殺人案更進(jìn)一步表明地下金融開始與非法討債、暴力抗債等社會問題相交織。銀行業(yè)的嚴(yán)格管制在導(dǎo)致金融風(fēng)險積聚的同時，甚至在一定程度上影響到更廣泛范圍內(nèi)的經(jīng)濟社會穩(wěn)定。

（二）限制金融市場自我糾錯能力，有誘發(fā)、放大金融波動的可能

以證券市場為例，出于穩(wěn)定市場價格等多重監(jiān)管目標(biāo)的驅(qū)動，經(jīng)證監(jiān)會同意，上海證券交易所與深圳證券交易所于2015年底相繼修改其交易規(guī)則，引入A股股指熔斷機制，規(guī)定了5%和7%的兩檔股指熔斷觸發(fā)閾值。具有諷刺意味的是，建立在美國經(jīng)驗上的股指熔斷機制其實效與其抑制金融波動的初衷背道而馳，由于連續(xù)觸發(fā)熔斷，實施僅四個交易日后即被緊急叫停。股指熔斷機制在中美兩國的不同實施效果，究其原因在于管制力度上的差異。美國股市實施指數(shù)熔斷機制的前提是因為其針對個股的管控較為寬松，不限制個股股價漲跌幅和最短持有期限（無漲跌停板制度，實行“T+0”交易制度），為防止非理性交易導(dǎo)致大規(guī)模股災(zāi)，股指熔斷機制是對股市整體交易情況的必要管控，7%、13%和20%三檔觸發(fā)閾值在設(shè)置上也確保了較高的初始觸發(fā)閾值和不同檔閾值間較大的緩沖區(qū)間，避免了一旦觸發(fā)初始閾值，便能大概率“勢如破竹”突破后繼閾值的窘境。相比之下，中國股市原已通過并行漲跌停板制度和“T+1”交易制度，從股價漲跌幅和最短持有期限兩方面對個股進(jìn)行了管控，進(jìn)而也在相當(dāng)程度上影響了股市整體交易情況，在此前提下，不做調(diào)整就增設(shè)指數(shù)熔斷機制加強管控，且5%和7%的兩檔觸發(fā)閾值又存在著起點低、緩沖區(qū)間小的設(shè)計問題，就不免有過度管制之嫌，不但沒有發(fā)揮“股市減震器”的作用，反而由于磁吸效應(yīng)，引發(fā)股民群起恐慌性拋售，限制了市場的自我糾錯能力。

強管制影響金融市場自我糾錯能力的例子還包括了我國A股市場融券制度。根據(jù)《證券公司融資融券業(yè)務(wù)管理辦法》第18條第1款，賣空投資者僅可借入證券公司自有股票，而無法借用證券公司負(fù)責(zé)托管的其他客戶持有的股票，亦不能向保險、基金等其他機構(gòu)投資者融券。這導(dǎo)致A股市場上長期無券可融，做空機制形同虛設(shè)，在市場過熱時無法有效抑制泡沫膨脹，客觀上加劇了泡沫破裂所造成的市場震蕩。

三、平衡金融監(jiān)管模式的立法完善

強、弱金融監(jiān)管模式各自的弊端凸顯了在金融監(jiān)管模式上秉持平衡意識的重要性，平衡金融監(jiān)管模式進(jìn)而得以提出。平衡金融監(jiān)管模式在實踐中得到了2008年金融危機后各國實際行動的印證，也是新時期金融監(jiān)管治理思想的體現(xiàn)。

（一）平衡金融監(jiān)管模式

英美等國監(jiān)管實踐表明，弱金融監(jiān)管模式下，金融監(jiān)管者過于自我謙抑，一味讓步于金融效率，將無法維護(hù)金融穩(wěn)定和金融公平。我國歷史經(jīng)驗則提示強金融管制模式下，濫用監(jiān)管權(quán)力，不切實際地追求絕對意義上的金融穩(wěn)定，在損害金融效率的同時，極可能恰得其反，催生新的金融風(fēng)險。

由此可見，金融效率與金融穩(wěn)定兩者間并非簡單的對立關(guān)系，欲實現(xiàn)長期、可持續(xù)的金融穩(wěn)定，必有賴于對金融效率與金融穩(wěn)定間關(guān)系的妥善定位，以及對監(jiān)管權(quán)力的適度平衡。新時期強化金融監(jiān)管需要秉持平衡立場，不僅意味著要針對性完善弱金融監(jiān)管模式下突出的關(guān)鍵性監(jiān)管缺陷，強化監(jiān)管者權(quán)限，也意味著要汲取強金融管制模式下監(jiān)管權(quán)力缺乏制衡、監(jiān)管目標(biāo)多元化的教訓(xùn)，增強金融監(jiān)管者的可問責(zé)性（accountability），這也正是所謂平衡監(jiān)管模式的應(yīng)有之義。換言之，即在賦予監(jiān)管者更多監(jiān)管自由的同時，要加強對監(jiān)管者的監(jiān)管以實現(xiàn)制衡。［12］(P275)

后危機時代全球范圍內(nèi)，諸多國家在變革金融監(jiān)管過程中兼采強化金融監(jiān)管權(quán)限和實施金融監(jiān)管治理兩大舉措，正是平衡金融監(jiān)管模式開始得到廣泛認(rèn)同的有力證明。這標(biāo)志著人們開始意識到，有效的金融監(jiān)管無法單純依靠增強金融監(jiān)管者的權(quán)力或豐富其監(jiān)管措施實現(xiàn)，而同樣有賴于以健康的監(jiān)管文化和良好的治理架構(gòu)來抑制監(jiān)管不作為和濫用監(jiān)管權(quán)現(xiàn)象。［13］(P89)

（二）平衡金融監(jiān)管模式的立法完善

平衡金融監(jiān)管模式意味著應(yīng)更有針對性地強化金融監(jiān)管權(quán)限，既要賦予金融監(jiān)管者豐富的金融監(jiān)管工具和一定程度的自由裁量權(quán)，允許其更為積極主動地提前介入，實施預(yù)防式監(jiān)管以有效化解現(xiàn)有金融風(fēng)險，更要加強制衡其權(quán)力，強化其可問責(zé)性，以區(qū)別于強金融管制模式，避免監(jiān)管權(quán)力濫用引發(fā)新的金融風(fēng)險。為此在立法上需要從以下三方面予以重點完善。

1.在監(jiān)管部門適度集中的同時完善并具化監(jiān)管程序。在我國，監(jiān)管缺位和過度管制問題在新興金融業(yè)務(wù)領(lǐng)域長期并存，導(dǎo)致金融監(jiān)管面臨著“一放就亂，一管就死”的窘境，近年來P2P網(wǎng)貸等互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)的發(fā)展歷程即為一例。究其原因，多出于監(jiān)管部門在面臨新興業(yè)務(wù)時難以及時、準(zhǔn)確判斷其業(yè)務(wù)性質(zhì)，在監(jiān)管歸屬上產(chǎn)生爭議；待相關(guān)業(yè)務(wù)因缺乏規(guī)制、野蠻生長而造成不良社會影響后，又因缺乏對監(jiān)管部門的事后審查、約束機制，使其在社會壓力下，易矯枉過正。

欲實現(xiàn)金融領(lǐng)域有序發(fā)展，一方面，要汲取弱金融監(jiān)管模式的教訓(xùn)，充分考慮到金融行業(yè)的特異性，加強對金融監(jiān)管部門的授權(quán)，推動其及早介入監(jiān)管，解決監(jiān)管缺位問題。為此，有學(xué)者提出，應(yīng)借鑒英國等發(fā)達(dá)國家做法，將“三會”合一，建立中央直屬的國家金融監(jiān)管總局，統(tǒng)一行使金融監(jiān)管職權(quán)。［14］(P72)也有學(xué)者認(rèn)為，近中期內(nèi)，仍可通過增加跨機構(gòu)、跨行業(yè)、跨市場的功能性監(jiān)管，來完善、維持現(xiàn)有的分業(yè)監(jiān)管架構(gòu)。［15］(P16)筆者贊同前一觀點，認(rèn)為實現(xiàn)監(jiān)管部門適度集中的優(yōu)勢更為明顯。其一，伴隨混業(yè)經(jīng)營的不斷深化，未來的新興金融業(yè)務(wù)將越來越難以區(qū)分其主要性質(zhì)，分業(yè)監(jiān)管體制下依靠功能監(jiān)管來確定具體監(jiān)管者，不僅存在現(xiàn)實的困難，也不一定能實現(xiàn)類似業(yè)務(wù)接受類似監(jiān)管的合理結(jié)果。其二，大一統(tǒng)的部門監(jiān)管框架與基于功能監(jiān)管的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制并行不悖，且有利于增強后者的監(jiān)管實效。在大一統(tǒng)的部門監(jiān)管框架下，基于功能監(jiān)管的跨部門監(jiān)管協(xié)調(diào)機制轉(zhuǎn)變?yōu)橥槐O(jiān)管部門內(nèi)部的跨機構(gòu)監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，信息分享、監(jiān)管協(xié)同將更便利和常態(tài)化，監(jiān)管部門的領(lǐng)導(dǎo)者將更具全局化視角，更有機會洞察那些以規(guī)避監(jiān)管而非服務(wù)實體經(jīng)濟為動機的“創(chuàng)新”業(yè)務(wù)，也更有利于普通監(jiān)管執(zhí)法人員在不同金融監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)的輪崗、交流，打造更加適應(yīng)混業(yè)監(jiān)管實踐的綜合性監(jiān)管執(zhí)法隊伍。

立法上，《第十三屆全國人民代表大會第一次會議關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的決定》第2條第3款整合銀監(jiān)會與保監(jiān)會的職責(zé)，組建中國銀行保險監(jiān)督管理委員會的規(guī)定即體現(xiàn)了監(jiān)管部門適度集中的發(fā)展趨勢。在此背景下，伴隨近年來部分證券產(chǎn)品與現(xiàn)有銀行、保險產(chǎn)品趨同化現(xiàn)象的出現(xiàn)（如貨幣市場基金在目標(biāo)客戶群體、市場規(guī)模、功用等方面日益接近、取代銀行活期儲蓄業(yè)務(wù)），證監(jiān)會未來是否有足夠理由維持其相對獨立性，還是納入更為集中的大一統(tǒng)的部門監(jiān)管框架下，以實現(xiàn)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的趨同、統(tǒng)一，應(yīng)是下一步立法研究的重點。

另一方面，立足歷史經(jīng)驗，為防范重蹈強金融管制模式的覆轍，平衡金融監(jiān)管模式也要求有權(quán)必有責(zé)，有權(quán)必受限。為此有必要以事后司法審查，敦促金融監(jiān)管部門通過部門規(guī)范性文件等方式具化、完善其履職的程序性規(guī)定，確保其規(guī)范化執(zhí)法、全面記錄監(jiān)管執(zhí)法信息。近年來，我國司法機關(guān)對金融監(jiān)管活動的監(jiān)督作用顯著提升，但也同時暴露出金融監(jiān)管部門在諸多領(lǐng)域存在具體程序性規(guī)定缺位、履職行為不規(guī)范的問題。根據(jù)北京市高級人民法院發(fā)布的數(shù)據(jù)，2013年至2017年11月，北京法院共受理一審金融類行政訴訟案件607件，較過去五年增長了14.18倍，以金融監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)案件為主⑤；同期發(fā)布的北京法院十大金融典型行政案件中，金融監(jiān)管部門敗訴的4起案件全部存在不同程度的程序違法問題，涉及證券、銀行、保險業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)⑥。以張某、李某訴中國證券監(jiān)督管理委員會行政處罰案為例，行政處罰事先告知書中認(rèn)定的違法事實與處罰決定中的事實依據(jù)不一，法院認(rèn)為：在作出處罰決定之前未告知相關(guān)事實、理由及依據(jù)，剝奪了當(dāng)事人進(jìn)行陳述和申辯的權(quán)利，違反了《行政處罰法》第31條和第32條第1款的規(guī)定。

立法上，盡管存在相關(guān)上位法規(guī)定，但由于金融監(jiān)管業(yè)務(wù)的復(fù)雜多樣性，相關(guān)國務(wù)院金融監(jiān)督管理機構(gòu)仍有必要以部門規(guī)范性文件的方式，具化完善其在日常監(jiān)管、政府信息公開、行政處罰等關(guān)鍵領(lǐng)域的程序性規(guī)定，規(guī)范其自身及下屬機構(gòu)的履職行為。

2.建立金融消費者監(jiān)管評價機制，促進(jìn)弱勢群體利益表達(dá)。弱監(jiān)管模式下對弱勢群體利益表達(dá)的忽視導(dǎo)致監(jiān)管目標(biāo)錯位、監(jiān)管競次，在事實上服務(wù)于大型金融機構(gòu)等強勢群體，影響金融穩(wěn)定。以此為鏡鑒，平衡金融監(jiān)管模式要求金融監(jiān)管者應(yīng)摒棄絕對中立的監(jiān)管立場，在一定程度上側(cè)重保護(hù)金融消費者權(quán)益，從而實現(xiàn)在社會組織表達(dá)機制已被分割、部分團體的利益被漠視的情況下，不同實力的利益團體間的力量再均衡。［4］(P97)這不僅有助于金融業(yè)自身穩(wěn)定，也是新時期背景下長久吸引金融消費者、保證金融市場體量持續(xù)增長、更好發(fā)揮支持實體經(jīng)濟作用的基礎(chǔ)。

立法上，我國近年來日益注重對金融消費者等弱勢群體的利益保護(hù)，相繼頒布了《中國銀監(jiān)會關(guān)于完善銀行業(yè)金融機構(gòu)客戶投訴處理機制切實做好金融消費者保護(hù)工作的通知》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強金融消費者權(quán)益保護(hù)工作的指導(dǎo)意見》《中國人民銀行金融消費者權(quán)益保護(hù)實施辦法》等一系列規(guī)范性文件。但縱觀上述文件，仍側(cè)重于對金融機構(gòu)提出監(jiān)管要求，但在金融機構(gòu)違反上述要求，或有其他侵害金融消費者權(quán)益行為的情形下，如何確保金融監(jiān)管機構(gòu)積極介入，卻付之闕如。為此，筆者認(rèn)為有必要通過立法建立金融消費者監(jiān)管評價機制，將相關(guān)評價結(jié)果、指標(biāo)應(yīng)用于對金融監(jiān)管機構(gòu)的年度工作考核和工作人員的職級晉升等方面，從制度上保證金融消費者作為弱勢群體，其利益能得到充分表達(dá)，從而在消除監(jiān)管不作為現(xiàn)象的同時，體現(xiàn)限權(quán)要求，防范金融監(jiān)管機構(gòu)濫用職權(quán)，袒護(hù)大金融業(yè)者。具體而言，金融消費者監(jiān)管評價機制應(yīng)至少適用于評價監(jiān)管部門對金融消費者投訴的調(diào)處結(jié)果、對重大違法違規(guī)案件的查處結(jié)果以及重大監(jiān)管立法的實施效果等，同時應(yīng)注重根據(jù)利益相關(guān)程度，區(qū)分不同場景下有權(quán)參與監(jiān)管評價的金融消費者范疇及其個人評價在最終評價結(jié)果中的權(quán)重。

在大學(xué)英語文化教學(xué)中，文化目標(biāo)的確定對于文化教學(xué)的實施過程和效果具有深遠(yuǎn)的意義，因此要改變目前文化教學(xué)的現(xiàn)狀，首先應(yīng)該確定文化目標(biāo)。

3.推動監(jiān)管部門運用原則監(jiān)管的同時，限縮其監(jiān)管目標(biāo)。美國金融監(jiān)管實踐中一味強調(diào)規(guī)則監(jiān)管所導(dǎo)致的惡果，凸顯了在適用規(guī)則監(jiān)管的同時，推廣原則監(jiān)管作為補充，拓展監(jiān)管者在行為定性等方面的自由裁量空間的必要性；英國實施原則監(jiān)管過程中過度依賴道德自覺而實效不佳，則表明原則監(jiān)管要有“牙齒”，需允許監(jiān)管部門根據(jù)原則監(jiān)管實施更有力的懲戒手段和強制措施。

原則監(jiān)管體現(xiàn)為在有關(guān)金融監(jiān)管的法律和其他規(guī)范性文件中，就違法行為認(rèn)定、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)要求等內(nèi)容更多地使用開放性標(biāo)準(zhǔn)和兜底式條款，就罰款等法律責(zé)任承擔(dān)方式更多地使用比例條款而非確定數(shù)值進(jìn)行規(guī)定。以此標(biāo)準(zhǔn)觀之，我國金融監(jiān)管部門的許多監(jiān)管指引具有一定的原則監(jiān)管特征，卻缺乏相應(yīng)的法律責(zé)任規(guī)定。例如：《證券公司投資銀行類業(yè)務(wù)內(nèi)部控制指引》第24條規(guī)定，證券公司應(yīng)當(dāng)建立健全“合理”的高級管理人員分工制度，嚴(yán)格防范利益沖突，并對“合理”這一開放性標(biāo)準(zhǔn)保留了解釋權(quán)，未予詳細(xì)定義；《商業(yè)銀行公司治理指引》在多處列舉式條款中使用了“應(yīng)當(dāng)包括但不限于以下內(nèi)容”的兜底式描述，為未來拓展適用留下了空間。這些指引性文件如能上升為具備強制力與相應(yīng)法律后果的立法文件，將成為實施原則監(jiān)管的有效途徑。

在呼吁賦予監(jiān)管部門強有力的原則監(jiān)管工具的同時，平衡金融監(jiān)管模式還要求必須做好限縮金融監(jiān)管目標(biāo)等前置性準(zhǔn)備工作，以確保相關(guān)監(jiān)管原則在實踐中邊界相對清晰，避免監(jiān)管部門過度詮釋，抑制其非必要情況下的干預(yù)沖動。長期以來，我國各金融監(jiān)管部門承擔(dān)了便利國有企業(yè)融資、保就業(yè)、保金融市場價格、壯大國有金融機構(gòu)、支農(nóng)惠農(nóng)等大量社會職能，這相對弱化、模糊了其主要金融監(jiān)管目標(biāo)，并降低了監(jiān)管行為的可預(yù)期性。不予以妥善限縮即實施原則監(jiān)管的話，容易導(dǎo)致監(jiān)管權(quán)力濫用，且多元監(jiān)管目標(biāo)下，主要監(jiān)管目標(biāo)有時要服從于經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)，也會損害監(jiān)管的有效性。［16］(P94)因此，金融監(jiān)管部門有必要回歸其監(jiān)管本位，將主要監(jiān)管目標(biāo)明確限于保護(hù)金融消費者和防范金融風(fēng)險。金融監(jiān)管的實質(zhì)在于犁平市場競爭環(huán)境 （level the ground），從而促進(jìn)金融業(yè)的公平競爭和市場化，實現(xiàn)金融服務(wù)實體經(jīng)濟，確保金融業(yè)可持續(xù)發(fā)展。在堅守主要監(jiān)管目標(biāo)的前提下，通過放開市場準(zhǔn)入、建立完善市場退出機制等，在金融業(yè)的資源配置效率得以提高后，支農(nóng)惠農(nóng)、促進(jìn)“三去一降一補”等社會目標(biāo)當(dāng)可自發(fā)實現(xiàn)。

立法上，這主要表現(xiàn)為在有關(guān)金融監(jiān)管的法律和其他規(guī)范性文件中，總則立法宗旨部分應(yīng)具體明確，避免模糊表述，以免為金融監(jiān)管機構(gòu)承擔(dān)其他次要監(jiān)管目標(biāo)和社會職能留下空間。

四、結(jié) 語

金融監(jiān)管治理的概念于21世紀(jì)初被提出，平衡金融監(jiān)管模式正是新時期將金融監(jiān)管治理思想運用于強化金融監(jiān)管的體現(xiàn)?！笆袌霰旧硎峭苿颖O(jiān)管發(fā)展和變革的連續(xù)自變量，金融創(chuàng)新永遠(yuǎn)創(chuàng)造對監(jiān)管創(chuàng)新的內(nèi)在要求。［17］（P197）實施平衡金融監(jiān)管模式體現(xiàn)在立法上：一方面，要推動監(jiān)管部門適度集中，并鼓勵其在相關(guān)監(jiān)管立法和規(guī)范性文件中運用原則監(jiān)管，克服弱金融監(jiān)管模式下監(jiān)管過度謙抑、欠缺實效的弊端；另一方面，也要推動完善監(jiān)管程序，并建立金融消費者監(jiān)管評價工具，限縮金融監(jiān)管目標(biāo)，防范強金融管制模式下過度干預(yù)導(dǎo)致的金融機構(gòu)風(fēng)控能力低下、金融市場資源配置效率和自我糾錯功能受限誘發(fā)新風(fēng)險的問題。唯其如此，才能在有效抑制金融風(fēng)險的同時，以監(jiān)管促進(jìn)金融業(yè)發(fā)展，適應(yīng)新時期背景下金融業(yè)與實體經(jīng)濟間的良好互動。

注釋：

①參見：中國網(wǎng)《習(xí)近平總書記在全國金融工作會議上的重要講話》，http://www.china.com.cn/news/2017-07/18/content_41240072.htm；新華網(wǎng)《習(xí)近平：決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，http://www.xinhuanet.com//politics/19cpcnc/2017-10/27/c_1121867529.htm；新華網(wǎng)《防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)重點是防控金融風(fēng)險》，http://www.xinhuanet.com/2017-12/20/c_1122142981.htm。

②參見：茂名網(wǎng)《銀行業(yè)流動性考核新增三指標(biāo)》，http://www.mm111.net/2018/0529/352109.shtml。

③Neo-liberalism常譯作“新自由主義”，但中文文本中，由于“新自由主義”亦可指代在政治與經(jīng)濟主張方面與其迥異的New liberalism（又稱“左翼自由主義”“激進(jìn)自由主義”，側(cè)重強調(diào)所謂積極自由，要求國家在干預(yù)經(jīng)濟和實現(xiàn)社會正義方面發(fā)揮更主動積極的作用，是指導(dǎo)羅斯福新政和歐洲福利國家實踐的理論依據(jù)），因此為避免混淆，本文將金融監(jiān)管語境下的Neo-liberalism意譯為放任主義。

④參見：鳳凰財經(jīng)網(wǎng)《央行研究局局長徐忠:當(dāng)前形勢下財政政策大有可為》，https://finance.ifeng.com/a/20180713/16383026_0.shtml。

⑤參見：中華人民共和國最高人民法院網(wǎng)站《北京公布金融行政訴訟案件審理情況：五年審結(jié)案件893件，主要涉及金融監(jiān)管領(lǐng)域》，http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-74612.html。

⑥參見：中國法院網(wǎng)《北京法院發(fā)布十大金融典型行政案件》，https://www.chinacourt.org/article/detail/2017/12/id/3130580.shtml。