光污染防治的法律調(diào)控

郭莉　俞吟婷

關(guān)鍵詞 光污染 防治 法律調(diào)控

作者簡(jiǎn)介：郭莉，南京航空航天大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院講師，研究方向：經(jīng)濟(jì)法、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法;俞吟婷，武漢市正誠(chéng)建設(shè)工程質(zhì)量檢測(cè)有限公司。

中圖分類號(hào)：D922.6 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.11.230

一、光污染及其危害

（一）光污染的概念及特點(diǎn)

光污染是一種新型的環(huán)境污染形式。它是指由于一定數(shù)量和特定方向的障害光產(chǎn)生的不利影響，破壞了光源周圍人群的正常生活環(huán)境。這些不利影響包括對(duì)人們觀察物體能力的損害和對(duì)人體健康的損害。

光污染具有隱蔽性。光污染與其他污染一樣都會(huì)對(duì)人類健康及人類居住的環(huán)境造成危害。所不同的是，光污染主要通過(guò)視覺(jué)危害人類。由于它不像一般的環(huán)境污染有明顯的污染特征或廢棄物，加之技術(shù)手段和管理手段的落后、防護(hù)措施的缺乏，最主要是人們意識(shí)上的忽略，使其危害性不易為人們所察覺(jué)，不易引起有關(guān)部門的重視。

制造光污染的主體和受到光污染侵害的主體具有不特定性。任何公民或法人都可能成為光污染的侵害主體，只要其行為導(dǎo)致光污染的產(chǎn)生;而任何公民或法人在特定環(huán)境下也可能成為光污染的受害主體，以造成光污染的玻璃幕墻為例，建造玻璃幕墻的公民與法人不特定，建筑物的地點(diǎn)不特定，受害群體也不特定，不像森林污染或風(fēng)景名勝區(qū)污染等一般環(huán)境污染具有特定性。在立法以及制度設(shè)計(jì)上時(shí)，需要考慮這一點(diǎn)。

（二）光污染的危害性

光污染對(duì)人們的健康和生活造成很大危害。形成光污染的光源會(huì)對(duì)人的身心造成傷害。例如，“重慶LED顯示屏光污染案”“上海汽車銷售公司強(qiáng)照明燈擾民案”中，強(qiáng)光源造成被侵害人長(zhǎng)年累月在強(qiáng)光下生活，無(wú)法正常入眠和休息，致使被侵害人從身體到心理遭受巨大傷害。形成光污染的光源易引發(fā)事故，從交警部門顯示的資料來(lái)看，部分交通事故是由于車主擅自改裝車燈，車燈的發(fā)散性強(qiáng)光源在會(huì)車時(shí)刺激對(duì)向車輛，造成對(duì)向車輛駕駛室出現(xiàn)光線障礙，駕駛?cè)藷o(wú)法對(duì)駕駛環(huán)境做出正確判斷，引發(fā)交通事故。

二、光污染防治的法律制度現(xiàn)狀

《憲法》第26條是環(huán)境保護(hù)在憲法中的專門條款，它規(guī)定國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。部分光污染案件可以適用相鄰關(guān)系來(lái)處理?！睹穹ㄍ▌t》第83條和《物權(quán)法》第84條都明確了相鄰關(guān)系的處理原則，即有利生產(chǎn)、方便生活、團(tuán)結(jié)互助、公平合理。但《民法通則》第83條列舉的相鄰關(guān)系僅限于截水、排水、通風(fēng)、采光等幾方面的相鄰關(guān)系，就現(xiàn)實(shí)中復(fù)雜的相鄰關(guān)系而言，第83條的規(guī)定并不明確、具體。《物權(quán)法》第90條規(guī)定了對(duì)不可稱量物侵入的禁止，它是對(duì)環(huán)境問(wèn)題引起的相鄰權(quán)糾紛適用法律規(guī)范之一。在相鄰關(guān)系下，不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人有權(quán)禁止超過(guò)必要限度的光或者不可容忍的光侵入。如果是相鄰關(guān)系中的光污染案件，無(wú)疑可以適用《民法通則》第83條、《物權(quán)法》第84條和第90條。

在我國(guó)綜合性的環(huán)?；痉ā董h(huán)境保護(hù)法》中，并無(wú)針對(duì)光污染的專門條款。第16條規(guī)定國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門根據(jù)國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件，制定國(guó)家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。 省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)國(guó)家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)中未作規(guī)定的項(xiàng)目，可以制定地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。但第16條并未明確污染物的內(nèi)涵和外延。《環(huán)境保護(hù)法》第42條所列舉的污染物也不包括光污染。

我國(guó)已有某些省市在環(huán)境保護(hù)條例或其他地方性法規(guī)中規(guī)定了光污染專門條款，但是或者是簡(jiǎn)單的、原則性的規(guī)定;或者無(wú)配套的責(zé)任體系條款。在此背景下，光污染引發(fā)的糾紛在確定權(quán)責(zé)主體及責(zé)任分配上不可避免的陷入困境，且地方性法規(guī)層次低，效力極為有限。

三、光污染防治的法律建議

我國(guó)有專門的針對(duì)不同類型環(huán)境污染源的環(huán)境立法，如《大氣污染防治法》《噪聲污染防治法》等。鑒于上文筆者所闡述的光污染防治的現(xiàn)有法律困境，我國(guó)宜制定專門的針對(duì)光污染防治的單行法。通過(guò)專門立法，使光污染防治中有法可依、有規(guī)可循，目標(biāo)明確，責(zé)任明晰。對(duì)于所建議的單行法，具體內(nèi)容建議如下：

（一）確立國(guó)務(wù)院及地方政府責(zé)任

應(yīng)當(dāng)確立國(guó)務(wù)院及地方政府對(duì)防治光污染的責(zé)任。國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)明確光污染是一種新型污染源，應(yīng)當(dāng)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃中明確光污染防治的對(duì)策和措施。國(guó)家要鼓勵(lì)光污染防治的科學(xué)技術(shù)研究，推廣先進(jìn)技術(shù)，同時(shí)也要科學(xué)地引導(dǎo)行業(yè)和大眾審美觀，既保障光源帶來(lái)的設(shè)計(jì)美感，又在文化上引導(dǎo)行業(yè)環(huán)保性地利用光源。地方各級(jí)人民政府在制定城市、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)合理地劃分功能區(qū)和布局建筑物、道路等，應(yīng)將亮光工程集中于商業(yè)區(qū);不排斥亮光工程，但要進(jìn)行疏理，亮光工程包括（包括戶外廣告燈箱）應(yīng)距離居民區(qū)一定距離，燈光設(shè)計(jì)上要平衡亮與美，以保障人體健康和正常生活。①

（二）確立監(jiān)督管理機(jī)關(guān)

應(yīng)當(dāng)明確光污染防治的監(jiān)管機(jī)關(guān)。光污染作為一類新型污染，和其他類型污染一樣，宜由政府實(shí)施監(jiān)督管理，這是由于環(huán)境污染的社會(huì)屬性以及私力救濟(jì)在環(huán)境污染案件中的困境所決定的。如前文所述，由于光污染源來(lái)自不同行業(yè)，不同行業(yè)的分管部門不同，因此，對(duì)光污染的監(jiān)督管理宜以各級(jí)主管部門來(lái)實(shí)施監(jiān)督管理。各級(jí)工商、建筑、建設(shè)、交通部門等根據(jù)各自的職責(zé)，對(duì)城市建設(shè)、娛樂(lè)場(chǎng)所、工程建筑、車輛光源等產(chǎn)生的光污染實(shí)施監(jiān)督管理。而各級(jí)政府的環(huán)境保護(hù)行政主管部門則是對(duì)光污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理的機(jī)關(guān)。

（三）確立環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)

首先，要確定何為光污染，針對(duì)不同環(huán)境，光強(qiáng)度的標(biāo)準(zhǔn)要作不同規(guī)定。要用科學(xué)的手段確定光污染的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、排放標(biāo)準(zhǔn)等。在確定光污染環(huán)境評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，重點(diǎn)考慮以下幾點(diǎn)：一是造成光污染的光源類型對(duì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的影響。造成光污染的光源類型有多種：城市建設(shè)產(chǎn)生的光污染，如城市商業(yè)燈光帶;工程建筑產(chǎn)生的光污染，如玻璃幕墻;日常生活產(chǎn)生的光污染，如改裝車燈在夜間行駛時(shí)的強(qiáng)光……，不同的光源類型所依據(jù)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該有所不同。二是不同類型的光污染的光源按照什么指標(biāo)來(lái)確定標(biāo)準(zhǔn)，例如道路行駛中改裝車燈的污染如何確定評(píng)價(jià)指標(biāo)，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)先確立相應(yīng)的參考原則，例如改裝車燈應(yīng)當(dāng)以改裝后車燈的光源在夜間道路上不致影響周圍車輛駕駛?cè)艘曈X(jué)、視線作為參考原則，再綜合光源屬性進(jìn)行指標(biāo)的確定。三是確定光污染環(huán)境評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的程序。

（四）建立許可證制度

許可證制度主要針對(duì)個(gè)體行為造成的光污染情況。公民或法人要求在其建筑上安裝玻璃幕墻或要求經(jīng)營(yíng)歌舞廳等帶激光設(shè)施的娛樂(lè)場(chǎng)所的，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)?shù)厝嗣裾h(huán)境保護(hù)部門申報(bào)登記其所采用的建筑材料或激光設(shè)施的光強(qiáng)度，并提供防治光污染的有關(guān)資料，經(jīng)環(huán)境保護(hù)部門審核并同意方可使用。

（五）建立公眾參與制度

魏勝?gòu)?qiáng)教授提出，應(yīng)當(dāng)把公眾參與擴(kuò)大到一切生態(tài)法律制度中。②公眾參與是公眾環(huán)境權(quán)的具體體現(xiàn)形式之一。公眾參與主要針對(duì)政府行為導(dǎo)致的光污染情況，通過(guò)公民對(duì)政府行為的評(píng)價(jià)來(lái)制約政府行為。當(dāng)然，公眾參與制度的法律基礎(chǔ)是以立法的形式確立公民的環(huán)境權(quán)或者參與環(huán)境管理的權(quán)利并保障這種權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。中國(guó)現(xiàn)行法律沒(méi)有明確規(guī)定公民的環(huán)境權(quán)，只是在《憲法》《環(huán)境保護(hù)法》的有關(guān)規(guī)定中體現(xiàn)了相關(guān)精神。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將環(huán)境權(quán)的法律規(guī)定在立法中具體化和程序化。這樣，一旦政府行為導(dǎo)致光污染的產(chǎn)生并影響了居民的健康和正常生活，公民有權(quán)提出異議以抑制政府行為。

（六）明確法律責(zé)任

造成光污染應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任主要有民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任三種。民事責(zé)任的承擔(dān)方式主要有：對(duì)光污染受害人停止侵害，排除光污染源和賠償損失。由于光污染造成的侵害存在身心兩方面，因此除應(yīng)包括財(cái)產(chǎn)損害賠償外，還應(yīng)在立法上考慮精神損害賠償。對(duì)于違反地方環(huán)境行政法規(guī)中有關(guān)光污染規(guī)定的，可對(duì)光污染行為的侵害人處以罰款、沒(méi)收、拘留等行政處罰，嚴(yán)重的可以追究刑事責(zé)任。由于環(huán)境污染中民事救濟(jì)的不力，已有學(xué)者討論借鑒日本城市法理論和制度，重新考慮環(huán)境侵權(quán)損害中的責(zé)任框架，改變以財(cái)產(chǎn)權(quán)為視角研究城市問(wèn)題的固有觀念。③

注釋：

①童威，鮑穎.歐洲光污染防治法框架內(nèi)的發(fā)光廣告設(shè)計(jì)經(jīng)驗(yàn)研究[J].設(shè)計(jì)，2014：140- 141.

②魏勝?gòu)?qiáng).論綠色發(fā)展理念對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的價(jià)值引導(dǎo)——以公眾參與制度為例的剖析[J].法律科學(xué)（ 西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)），2019（3）：25-38.

③李成玲.現(xiàn)代行政法意義上的城市空間利益[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2019（3）：82-91.