電價(jià)：機(jī)制、手段與電力改革

張樹(shù)偉

倚重手段而輕忽機(jī)制，既是現(xiàn)代行政效能低下的體現(xiàn)，也是權(quán)力不甘心退場(chǎng)而對(duì)改革的必然反噬。

電力是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。一般認(rèn)為，電力價(jià)格是整個(gè)電力體系的核心， 連接并反應(yīng)著供給與需求的變化，也直接關(guān)系著電力與用電部門(mén)各利益主體營(yíng)收支出的核心利益?？傮w而言，電力在我國(guó)仍舊是一個(gè)高度管制的能源部門(mén)，這一特點(diǎn)突出地表現(xiàn)在發(fā)電、輸配電、用電以及整個(gè)價(jià)格體系的不靈活。其中，發(fā)電價(jià)格、輸配電電價(jià)與終端銷(xiāo)售電價(jià)由政府制定并決定調(diào)整的節(jié)奏與幅度，缺乏市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)價(jià)格與發(fā)電市場(chǎng)份額的機(jī)制與基礎(chǔ)設(shè)施。

在電力體制改革的大背景下，認(rèn)識(shí)到以上存在的問(wèn)題，電力行業(yè)逐步開(kāi)展了“大用戶直供”、改革調(diào)度機(jī)制、“輸配分開(kāi)”、“配售分離”、“水火同價(jià)”價(jià)格改革等試點(diǎn)或者前期準(zhǔn)備工作。但是，由于這些體制安排的特點(diǎn)與路徑依賴，對(duì)于這些改革與措施的解讀與評(píng)價(jià)，“中國(guó)特色”的地方居多。本文就電價(jià)這一核心問(wèn)題做一個(gè)初步的引子，辨析幾個(gè)重要的概念與理念，希望引發(fā)更多的討論。

價(jià)格機(jī)制與價(jià)格手段

由于長(zhǎng)期政府控制、行政定價(jià)的原因，在我國(guó)，電力價(jià)格在一定的程度上更像是一種政策工具，用來(lái)實(shí)現(xiàn)政策目的的“價(jià)格手段”。比如限制高耗能、補(bǔ)貼最貧困人口，甚至彌補(bǔ)電力建設(shè)支出（比如三峽基金）。但是必須指出，機(jī)制與手段二者未來(lái)需要更顯性地區(qū)分。

電價(jià)機(jī)制重要的是解決市場(chǎng)價(jià)格的內(nèi)生性問(wèn)題，是所謂市場(chǎng)機(jī)制的核心要素。典型的以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的價(jià)格機(jī)制中，最終市場(chǎng)的價(jià)格是供需雙方內(nèi)生出的一個(gè)雙方可以達(dá)成交易的價(jià)格平衡點(diǎn)。如果供需發(fā)生任何方向的變化，這一平衡點(diǎn)就有可能改變。

在我國(guó)，主要發(fā)電企業(yè)獲得的價(jià)格屬于“成本驅(qū)動(dòng)”（cost-driven）的模式，典型的比如“煤電聯(lián)動(dòng)機(jī)制”。根據(jù)這種機(jī)制的規(guī)則，煤電標(biāo)桿電價(jià)水平要跟隨煤價(jià)變動(dòng)而調(diào)整。一方面，這種變化是基于燃料成本為基礎(chǔ)的計(jì)算，缺少對(duì)消費(fèi)側(cè)需求動(dòng)態(tài)的考量；另一方面，具體調(diào)整與否以及調(diào)整幅度需要行政程序的觸發(fā)。但是，這仍然可以看做電價(jià)動(dòng)態(tài)變化的一種機(jī)制。

而價(jià)格手段屬于行政手段的一種，服從于額外的政策目標(biāo)，屬于政府政策的一部分。典型的政策手段就是從價(jià)稅收，實(shí)現(xiàn)政府調(diào)節(jié)收入、抑制消費(fèi)等政策目的。比如，針對(duì)抑制稀缺石油消費(fèi)的燃油稅，針對(duì)碳排放引發(fā)全球氣候變化的碳稅等等。與稅收相對(duì)應(yīng)的，是政府的補(bǔ)貼，可以看做是負(fù)的稅收。

一般而言，價(jià)格手段會(huì)在價(jià)格機(jī)制形成的價(jià)格水平之上打入一個(gè)“楔子”。價(jià)格機(jī)制解決價(jià)格如何變化的問(wèn)題，而價(jià)格手段服從于政府能源管理的目標(biāo)。認(rèn)識(shí)清楚了電價(jià)機(jī)制與手段的區(qū)別，可以幫助我們更好的理解最終價(jià)格的結(jié)構(gòu)與形成。電價(jià)手段如果過(guò)多，占據(jù)了電價(jià)水平的主體部分，那么其作為機(jī)制而變化以引導(dǎo)供需行為的作用就會(huì)削弱甚至完全消失，這就近似于完全行政定價(jià)了，手段與機(jī)制的界限就模糊了。

這一機(jī)制與手段的區(qū)分對(duì)于我們以下要討論的問(wèn)題都是必要的。

電價(jià)內(nèi)生機(jī)制對(duì)資源優(yōu)化配置至關(guān)重要

電價(jià)機(jī)制是市場(chǎng)配置資源的核心要素。理論上的探討將是比較抽象的，涉及到價(jià)格與供需變化互動(dòng)在資源優(yōu)化配置中的作用。在此，我們以水電的本地消納和外送安排舉例說(shuō)明。我國(guó)的四川、云南等地水電資源極其豐富，水電是當(dāng)?shù)叵{、還是外送符合總體效率原則，是一個(gè)在任何尺度（小時(shí)、天、季度、年、中期與長(zhǎng)期）都處于變化中的問(wèn)題。短時(shí)的需求波動(dòng)、水庫(kù)的來(lái)水波動(dòng)與季節(jié)性豐枯差異、本地與目標(biāo)地的需求年度變化與供應(yīng)平衡、長(zhǎng)期的電源結(jié)構(gòu)等，都會(huì)影響水電的“最優(yōu)流向”。這種市場(chǎng)的瞬息變化，是行政性定價(jià)與根據(jù)成本變動(dòng)調(diào)整根本無(wú)能為力的，從而會(huì)造成資源優(yōu)化配置的障礙。

根本上，水電的本地使用、就近消納無(wú)須付出長(zhǎng)距離外送成本（這屬于交易成本，屬于整體上需要盡可能減少的部分），是大部分情況下的有競(jìng)爭(zhēng)力的選擇。一般而言，在充分滿足本地需求的基礎(chǔ)上才有外送的動(dòng)力，也只有這樣，才是符合全局最優(yōu)的選擇。但是，歷史上（比如2012年），四川電網(wǎng)在豐水期都曾經(jīng)出現(xiàn)本地用電緊張局面，這不能不說(shuō)是資源的嚴(yán)重錯(cuò)配。僵化的規(guī)劃體制、缺乏電力市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)性價(jià)格是根本性的原因。

由于電力傳輸高損耗的特點(diǎn)，過(guò)大范圍（比如超過(guò)1500公里，電力傳輸成本將超過(guò)總用電成本的25%以上）的調(diào)配在多數(shù)情況下都不會(huì)是資源優(yōu)化配置的方向。在一個(gè)起作用的電力市場(chǎng)中，即使存在物理上的連接，這樣的電力潮流流向即使短期存在，長(zhǎng)期也是不可持續(xù)的，因?yàn)樗鼘⒋碳る娏κ苋氲貐^(qū)更低成本機(jī)組的建設(shè)。隨著中國(guó)市場(chǎng)化程度的提高、交通基礎(chǔ)設(shè)施的改善與統(tǒng)一市場(chǎng)的建設(shè)，東中西部的要素價(jià)格將進(jìn)一步趨同，能源運(yùn)輸成本的大小將成為決定資源優(yōu)化配置方向的重要、甚至決定性的因素。

大用戶直購(gòu)電機(jī)制與限制高耗能的政策

目前，作為電力體制改革的起步，大用戶直購(gòu)電以其操作較為直接、能力建設(shè)要求與復(fù)雜程度相對(duì)較低有望成為積極推進(jìn)的政策。但是，大用戶直購(gòu)電可能會(huì)使高耗能行業(yè)享受比現(xiàn)在更低的電價(jià)水平。這一點(diǎn)引發(fā)了相當(dāng)多的爭(zhēng)議，頗有中國(guó)特色。

大用戶直購(gòu)應(yīng)該是一種機(jī)制，屬于供用雙方直接見(jiàn)面，通過(guò)類(lèi)似“雙向拍賣(mài)”的方式確定雙方均可以接受的電力價(jià)格的交易行為。限制高耗能產(chǎn)業(yè)，應(yīng)該屬于政策限制，屬于手段的范疇。最起碼，不能因?yàn)楦吆哪芸赡塬@得較低的電價(jià)，就認(rèn)為大用戶直購(gòu)電是不對(duì)的。如果限制高耗能被認(rèn)為是正當(dāng)?shù)哪康?，需要通過(guò)抬高其面臨的電價(jià)限制其發(fā)展，那么加稅抬高其能源成本屬于局部政策手段。不應(yīng)該因?yàn)楦吆哪芸赡芤蛑辟?gòu)電享受更低的電價(jià)，從而“投鼠忌器”，就限制一般性的整體經(jīng)濟(jì)機(jī)制安排發(fā)揮作用。

更進(jìn)一步，從根本上講，對(duì)于高耗能的限制理由應(yīng)該在于其環(huán)境的負(fù)外部性，這一問(wèn)題的解決有賴于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的提高與執(zhí)行的剛性。高耗能并不具有“原罪”，其用電行為并不存在負(fù)的外部性影響。

高耗能產(chǎn)業(yè)，顧名思義，指的是能源消耗程度比較高的產(chǎn)業(yè)，也就是能源密集型產(chǎn)業(yè)。傳統(tǒng)上，鋼鐵、建材（比如水泥、玻璃）、化工、有色（比如煉鋁）、造紙、石化等行業(yè)屬于認(rèn)識(shí)中的高耗能工業(yè)，其能源成本在總成本中的比例超過(guò)20%，大部分在30-60%，而有機(jī)化工可能超過(guò)80%。IEA的統(tǒng)計(jì)匯總顯示，這幾類(lèi)高耗能產(chǎn)業(yè)的總能耗要占到全球工業(yè)能耗的70%，20%的增加值，以及25%的直接就業(yè)。一句話，能源是高耗能行業(yè)的主要投入。

歐盟與德國(guó)的案例可以給我們提供一些如何看待高耗能的啟示。

由于可再生能源的迅猛發(fā)展，德國(guó)需要征收電價(jià)附加以提供足量補(bǔ)貼，其可再生補(bǔ)貼在終端電價(jià)中的比例要占到終端電價(jià)的1/4到1/3，達(dá)到6歐分以上。但是包括高耗能的大工業(yè)一般都可以獲得可再生能源附加負(fù)擔(dān)的部分或者全額減免。在促進(jìn)能源轉(zhuǎn)型的可再生能源法案（EEG）2.0版本（討論中）， 明確寫(xiě)明：要確保能源電力密集型工業(yè)的未來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)力。分析其減免的動(dòng)機(jī)，大企業(yè)的游說(shuō)無(wú)疑是原因之一，但是理性看待高耗能的作用也不無(wú)關(guān)系。事實(shí)上，歐洲一直是世界上最大的能源密集型產(chǎn)品的出口地區(qū)，重要的不是高耗能與否，而是其效率與競(jìng)爭(zhēng)力如何。

2014年初，我國(guó)出臺(tái)了針對(duì)鋼鐵水泥玻璃產(chǎn)業(yè)基于能耗標(biāo)準(zhǔn)的懲罰性電價(jià)水價(jià)，這是一種行政價(jià)格手段。這一政策沒(méi)有做到電價(jià)機(jī)制與政策工具的有效區(qū)分。在“審批”框子里面打轉(zhuǎn)的“價(jià)格手段”，自由量裁權(quán)巨大，極易導(dǎo)致腐敗與尋租；另一方面，不區(qū)分機(jī)制與手段，容易將價(jià)格的手段式調(diào)整等同于價(jià)格改革，于真正的改革——建立整體價(jià)格機(jī)制無(wú)甚關(guān)聯(lián)。沒(méi)有機(jī)制的建立，價(jià)格的分門(mén)別類(lèi)的調(diào)整（比如媒體有消息稱(chēng)，高耗能產(chǎn)業(yè)要建立階梯電價(jià)）會(huì)使得價(jià)格體系進(jìn)一步復(fù)雜化、破碎化，破壞統(tǒng)一市場(chǎng)的發(fā)展，完全與改革的方向背道而馳。多收的“電費(fèi)”賬戶的去向，是否補(bǔ)貼了由于高耗能發(fā)展而受損的群體（如果有），也有待進(jìn)一步透明。這是現(xiàn)實(shí)中的一個(gè)迫切的問(wèn)題。高耗能享受更好的經(jīng)濟(jì)效率也是理所應(yīng)當(dāng)?shù)?，電價(jià)機(jī)制改革決定的。

總體而已，大用戶直購(gòu)機(jī)制作為電力體制改革的起點(diǎn)，具有重要的意義。

第一，可以一定程度上破除電網(wǎng)壟斷性經(jīng)營(yíng)，還原Utility（電力公共事業(yè)）的真意。大用戶將是售電市場(chǎng)的第一批批發(fā)商與用電主體。

第二，通過(guò)直接交易，減少中間交易成本、解決價(jià)格的內(nèi)生性問(wèn)題、發(fā)現(xiàn)行政定價(jià)距離“最優(yōu)價(jià)格”的差距。過(guò)去的行政定價(jià)存在著對(duì)價(jià)格體系的扭曲，比如相對(duì)于電力的價(jià)值，有些地區(qū)電價(jià)水平過(guò)高（比如東部地區(qū)，依賴于廉價(jià)進(jìn)口煤炭），有些地區(qū)電力價(jià)格水平過(guò)低（比如煤炭產(chǎn)區(qū)附近的電廠，其節(jié)省的運(yùn)輸成本在煤炭市場(chǎng)化后極其有限），這些問(wèn)題有望得到一定程度的糾正。

第三，對(duì)于進(jìn)一步電力體制改革具有程序性與能力建設(shè)的意義。

這一改革措施，無(wú)疑將提高總體電力運(yùn)行的效率，“做大蛋糕”，通過(guò)降低交易成本與最終電價(jià)與產(chǎn)品成本，提高發(fā)電、輸電與用戶的“福利總水平”。這一改革對(duì)整體的意義重大，非常必要，那么必須沖破受損利益群體的阻撓。改革的整體“必要性”（提高整體效率）與改革的分布式影響可能阻礙改革“可行性”（部分利益群體受損）的問(wèn)題不能混為一談。

可再生能源優(yōu)惠電價(jià)屬于“政策手段”

對(duì)可再生能源提供優(yōu)惠固定電價(jià)，以降低其發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)是世界各國(guó)的通行做法。其理論的依據(jù)在于先進(jìn)技術(shù)面臨的“市場(chǎng)失靈”，需要政府干預(yù)。這種失靈表現(xiàn)在：可再生能源初始成本較高，但是隨著規(guī)模擴(kuò)大、學(xué)習(xí)效應(yīng)而有大幅下降的可能性。如果初期沒(méi)有政策的支持，可再生的市場(chǎng)份額不會(huì)擴(kuò)大，而份額不會(huì)擴(kuò)大，其成本也無(wú)法降低到具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的程度。這一“雞蛋困局”需要政策手段來(lái)干預(yù)，以幫助可再生能源擴(kuò)大市場(chǎng)份額，從而避免鎖定在低份額上，無(wú)法對(duì)污染物減排與氣候變化做出長(zhǎng)期的貢獻(xiàn)。這一優(yōu)惠電價(jià)，與中國(guó)對(duì)水電、氣電、核電的分門(mén)別類(lèi)行政定價(jià)（割裂統(tǒng)一的電力市場(chǎng)），盡管最終形式一樣，但是其理論依據(jù)截然不同，不能往一起歸類(lèi)。

因此，可再生的優(yōu)惠電價(jià)屬于“政策手段”的范疇。這一手段在可再生能源成本大幅下降，具有了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力之后應(yīng)該退出。目前，得益于中國(guó)制造的低成本，歐洲與美國(guó)的太陽(yáng)能發(fā)電都接近于這一階段。

但是，這一手段退出與否，與市場(chǎng)化改革推進(jìn)沒(méi)有關(guān)系。在我國(guó)，要加速這一政策手段的退出，配套的改革必不可少。在筆者看來(lái)，取消居民電價(jià)補(bǔ)貼“手段”是目前亟待推進(jìn)的措施。

目前來(lái)看，這種居民用電補(bǔ)貼政策的依據(jù)明顯不足，問(wèn)題越來(lái)越大。首先，對(duì)大部分最低收入以上的人群，用電負(fù)擔(dān)在整體支出負(fù)擔(dān)中的比例都已經(jīng)很小，取消補(bǔ)貼對(duì)大部分群體影響不大；

其次，這種低電價(jià)并沒(méi)有降低整體居民支出的總負(fù)擔(dān)，因?yàn)楣ど虡I(yè)的高昂電價(jià)必然要通過(guò)其他日常消費(fèi)品傳導(dǎo)給用戶，可以說(shuō)在降低“總體居民支出”負(fù)擔(dān)方面沒(méi)有幫助；

再次，最低收入人群的用電負(fù)荷是用來(lái)保障基本生活需要的，已經(jīng)低到無(wú)法再低。整個(gè)居民用電僅占總用電量的13%左右，這部分人群的比例就更低了。這部分人群，無(wú)疑需要追加能源服務(wù)補(bǔ)貼，但是直接發(fā)放貨幣補(bǔ)貼顯然更有針對(duì)性與效率；

最后，人為壓低、不反映市場(chǎng)價(jià)值（可以用工商業(yè)價(jià)格代表）的居民用電價(jià)格，使居民用戶產(chǎn)生了價(jià)格錯(cuò)覺(jué)，有礙于新興可再生能源的經(jīng)濟(jì)性與競(jìng)爭(zhēng)力的提高，特別是分布式光伏應(yīng)用。如果沒(méi)有扭曲的價(jià)格手段，分布式光伏將在我國(guó)迎來(lái)爆發(fā)式的增長(zhǎng)，將是朝向我國(guó)“最優(yōu)電力結(jié)構(gòu)”調(diào)整的巨大推動(dòng)力。

取消交叉補(bǔ)貼還是建設(shè)統(tǒng)一市場(chǎng)的要求。如果居民總體電價(jià)水平上漲50%，反映其成本與市場(chǎng)價(jià)值，可以進(jìn)一步降低工商業(yè)電價(jià)5%-10%。這一政策變化，將具有對(duì)于居民電力消費(fèi)信號(hào)指引的象征意義。

在我國(guó)電價(jià)在各種意義上（包括居民支出負(fù)擔(dān)、可貿(mào)易部門(mén)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)、稅負(fù)水平）基本已經(jīng)“趕歐超美”（這屬于電價(jià)比較的事實(shí)描述性判斷，不涉及未來(lái)電力需要漲還是需要降的“規(guī)范”表達(dá)。限于篇幅，另文論述，但這是基本的結(jié)論）的背景下，這一政策變化對(duì)于工商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力提升也具有實(shí)質(zhì)性意義。

不存在獨(dú)立于電力改革的“電價(jià)”改革

通過(guò)以上的分析，可以明顯的看出，我們通常所指的電價(jià)改革，指的并不是電價(jià)水平的高低問(wèn)題，而是電價(jià)的定價(jià)機(jī)制。電價(jià)是如何產(chǎn)生的問(wèn)題，這顯然涉及到整體電力部門(mén)的改革，屬于遷一而動(dòng)全身。在一定意義上，電價(jià)改革與電力改革是同一個(gè)意思的兩種表述。建立電力市場(chǎng)仍然是改革的重中之重，而供需雙方直接見(jiàn)面是建立電力市場(chǎng)的前提。

因?yàn)槿狈﹄娏κ袌?chǎng)，西南低成本的水電無(wú)落地之處；因?yàn)槿狈﹄娏κ袌?chǎng)，風(fēng)電太陽(yáng)能對(duì)降低上網(wǎng)電價(jià)的作用無(wú)法發(fā)揮；因?yàn)槿狈﹄娏κ袌?chǎng)，“煤電互?！币脏彏檑值聂[劇反復(fù)上演。建立市場(chǎng)化為基礎(chǔ)的電力市場(chǎng)，應(yīng)該是電力改革的基本目標(biāo)，這需要明確。