城市社區(qū)精準(zhǔn)化治理的建構(gòu)

秦悅

摘 要：在全面深化改革推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，社區(qū)作為具體化的社會(huì)，是社會(huì)治理的突破口。在當(dāng)前社區(qū)治理具體實(shí)踐中，社區(qū)治理精準(zhǔn)化成為一種趨勢(shì)，既是精準(zhǔn)回應(yīng)當(dāng)前居民多元化需求體現(xiàn)以人為本，也是提升社區(qū)治理能力和治理現(xiàn)代化的需要。本文基于精準(zhǔn)化治理概念在城市社區(qū)應(yīng)用的概念剖析，梳理了當(dāng)前城市社區(qū)治理存在的現(xiàn)實(shí)困境。認(rèn)為應(yīng)當(dāng)以需求導(dǎo)向?yàn)榍疤?、多元合作為抓手、整合社區(qū)資源實(shí)現(xiàn)組織聯(lián)動(dòng)為載體和現(xiàn)代信息技術(shù)為引擎實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)精準(zhǔn)化治理的創(chuàng)新路徑。

關(guān)鍵詞：城市社區(qū);精準(zhǔn)化治理;社區(qū)精準(zhǔn)化治理

中圖分類號(hào)：C916? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ?文章編號(hào)：1002-2589（2019）11-0064-03

黨的十八屆三中全會(huì)提出改進(jìn)社會(huì)治理方式，創(chuàng)新社會(huì)治理體制。黨的十九大報(bào)告提出推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)。社區(qū)既是人們生活的地方也是國(guó)家權(quán)力控制的末梢區(qū)域，其治理的水平直接影響著社會(huì)治理格局和國(guó)家治理狀況。所以城市社區(qū)的治理創(chuàng)新成為我國(guó)社會(huì)治理鏈條上的關(guān)鍵環(huán)節(jié)[1]。近年來(lái)城市化問(wèn)題不斷出現(xiàn)，給社區(qū)的治理工作帶來(lái)了很大的困難。在這種復(fù)雜的時(shí)代背景下提出社區(qū)精準(zhǔn)化治理可以解決社區(qū)困境的同時(shí)還可以創(chuàng)新社會(huì)治理，順應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化基本方向。這表明社會(huì)治理的重心下沉到社區(qū)治理這一基礎(chǔ)領(lǐng)域，構(gòu)建起社區(qū)精準(zhǔn)化治理是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要途徑。

一、我國(guó)社區(qū)精準(zhǔn)化治理的緣起

精準(zhǔn)化治理的前身是精細(xì)化管理，從理論脈絡(luò)上精確分析，細(xì)化管理來(lái)源于美國(guó)的科學(xué)管理之父泰勒的“科學(xué)管理理論”，世界著名的質(zhì)量管理學(xué)者戴明發(fā)展并提出了精細(xì)化管理思想。精細(xì)化管理為企業(yè)管理質(zhì)量提升提供了精細(xì)化操作流程，要求每一個(gè)環(huán)節(jié)都盡可能精細(xì)，從而提高生產(chǎn)效率降低成本。其中日本豐田公司的“精益生產(chǎn)”思想是企業(yè)精細(xì)化管理的典型代表。隨著精細(xì)化在企業(yè)管理等領(lǐng)域得到認(rèn)可，這種管理方法逐步擴(kuò)展到政府管理、社會(huì)治理及公共服務(wù)領(lǐng)域。我國(guó)質(zhì)量管理專家溫德誠(chéng)教授是最先提倡把精細(xì)化管理理念引入到政府的管理實(shí)踐中，借助現(xiàn)代企業(yè)管理手段，來(lái)降低行政成本，提高行政效率[2]。

社會(huì)治理復(fù)雜性不斷增加，精細(xì)化治理也暴露出過(guò)度碎片化和制度化等一系列問(wèn)題。需要一種新的治理框架通過(guò)精準(zhǔn)施政、多元參與、整合資源實(shí)現(xiàn)組織聯(lián)動(dòng)來(lái)提升社會(huì)治理質(zhì)量。習(xí)近平總書(shū)記在2013年考察十八洞村時(shí)首次提出了“精準(zhǔn)扶貧”概念，后形成了精準(zhǔn)扶貧思想。習(xí)總書(shū)記通過(guò)精準(zhǔn)一詞指出扶貧工作的方向的同時(shí)也為社會(huì)治理引入了一個(gè)新的范式，引起了各方的高度重視。精準(zhǔn)化治理思想也成為國(guó)家整體治理能力建設(shè)的新思路，成為處理社會(huì)事務(wù)的有效模式、關(guān)鍵措施和突破點(diǎn)。精準(zhǔn)化治理在公共管理內(nèi)涵上有兩個(gè)層次的轉(zhuǎn)變，在理念層面上是從社會(huì)管理到社會(huì)治理上的轉(zhuǎn)變，在實(shí)踐層面上是精細(xì)化到精準(zhǔn)化發(fā)展[3]。這說(shuō)明我國(guó)的社會(huì)治理是逐漸由粗放式向精準(zhǔn)精細(xì)化轉(zhuǎn)變，脫離政府和社會(huì)力量強(qiáng)弱的博弈關(guān)系。

在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，社會(huì)的治理模式創(chuàng)新也在城市社區(qū)治理方式中發(fā)揮重要作用。我國(guó)城市社區(qū)治理思維和模式的變革路徑是沿著“社區(qū)管理—社區(qū)治理—社區(qū)精細(xì)化治理—社區(qū)精準(zhǔn)化治理”的軌跡進(jìn)行著變革[4]。社區(qū)精準(zhǔn)治理機(jī)制是社區(qū)治理的各種主體通過(guò)協(xié)商、協(xié)同的方式，利用現(xiàn)代信息化技術(shù)工具來(lái)精準(zhǔn)識(shí)別社區(qū)公共需求并精準(zhǔn)處理社區(qū)公共事務(wù)以促進(jìn)社區(qū)文明和諧的一整套過(guò)程和運(yùn)作方式[5]。

二、當(dāng)前城市社區(qū)治理存在問(wèn)題歸因

自1986年我國(guó)民政部首次引入“社區(qū)”的概念到社會(huì)基層管理后，開(kāi)展了社區(qū)建設(shè)的大規(guī)模實(shí)踐。我國(guó)社區(qū)建設(shè)和發(fā)展的歷史并不長(zhǎng)，有很多方面不夠成熟，加之近些年來(lái)社區(qū)事務(wù)日趨復(fù)雜，所以導(dǎo)致城市社區(qū)建設(shè)過(guò)程中效率較低，不能有效回應(yīng)社區(qū)居民的利益訴求。在社區(qū)治理的進(jìn)展中存在著各種各樣的問(wèn)題，具體來(lái)說(shuō)城市社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)困境主要存在以下幾個(gè)方面。

（一）社區(qū)居民需求多元差異大

在當(dāng)今經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)新常態(tài)、社會(huì)矛盾與風(fēng)險(xiǎn)不穩(wěn)定、社會(huì)價(jià)值多元和居民對(duì)需求的升級(jí)呈現(xiàn)社區(qū)居民對(duì)公共產(chǎn)品的需求的多元化[6]。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，居民從追求溫飽到小康社會(huì)的邁進(jìn)。在文化物質(zhì)上的需求日益豐富又呈現(xiàn)出了多樣化多層次多方面的特點(diǎn)。隨著我國(guó)城市社會(huì)發(fā)展和轉(zhuǎn)型過(guò)程中，社區(qū)快速膨脹。人們從“單位人”到“社區(qū)人”開(kāi)始逐步過(guò)渡，原本由許多由單位承擔(dān)的社會(huì)職能也逐漸剝離向社區(qū)過(guò)渡。社區(qū)成為聯(lián)系社會(huì)和居民的重要環(huán)節(jié)，復(fù)雜多樣的社會(huì)問(wèn)題不斷向社區(qū)轉(zhuǎn)移和集聚，社區(qū)承擔(dān)起來(lái)了更多的功能和任務(wù)，這都對(duì)社區(qū)治理提出了更高的要求?；谏鐣?huì)發(fā)展的大趨勢(shì)，居民的多元化需求挑戰(zhàn)著社區(qū)治理和服務(wù)能力。

（二）社區(qū)治理各主體角色定位和行為邊界不明確

社區(qū)治理的一個(gè)主要特征就是主體的多元化，但是在社區(qū)治理實(shí)踐中，政府、街道辦事處、居委會(huì)、社會(huì)組織和居民這些主體的關(guān)系并未理順，造成了政府在行動(dòng)、社會(huì)不行動(dòng)、居民無(wú)行動(dòng)的政府主體錯(cuò)位、社會(huì)主體虛弱、市場(chǎng)主體缺失的現(xiàn)象[7]。他們的角色定位不準(zhǔn)，職責(zé)不清，各自行為邊界不明確主要體現(xiàn)在政府角色模糊、街道辦事處及居委會(huì)行政化、社會(huì)組織發(fā)展緩慢和公民參與方式被動(dòng)這四個(gè)方面。

1.政府角色模糊

我國(guó)社區(qū)長(zhǎng)期處于政府的直接管制下，政府處于核心地位，起著決定性的主導(dǎo)作用。政府對(duì)社區(qū)建設(shè)進(jìn)行組織規(guī)劃、提供政策扶持和資金支持，是一種直線式的社區(qū)建設(shè)模式。政府作為政治實(shí)體介入過(guò)多，角色模糊。隨著我國(guó)社區(qū)治理的變革，其弊端也顯現(xiàn)出來(lái)，主要表現(xiàn)在政府越位、缺位和錯(cuò)位現(xiàn)象。第一，政府越權(quán)行使權(quán)力，也包攬了許多應(yīng)由社會(huì)組織和社區(qū)自治組織承擔(dān)的事務(wù)。第二，政府角色“缺位”，政府對(duì)社區(qū)治理法律建設(shè)不健全、對(duì)于社區(qū)組織和社會(huì)組織監(jiān)管不到位、在社區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給不足，沒(méi)有履行好自己的職權(quán)和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。第三，政府角色“錯(cuò)位”，在社區(qū)治理過(guò)程中伴隨著權(quán)力的下放，本應(yīng)該由政府承擔(dān)的職能壓到了社區(qū)層面完成。政府下放了越來(lái)越多的具體事務(wù)，并未考慮社區(qū)是否有承接這些任務(wù)的能力、職責(zé)和權(quán)力[8]。在這種強(qiáng)政府、弱社會(huì)的關(guān)系下，壓制了街道辦事處、居委會(huì)、社會(huì)組織和居民訴求和它們社會(huì)的服務(wù)功能。

2.街道辦事處及居委會(huì)行政化

在社區(qū)治理運(yùn)行過(guò)程中自上而下的行政化管理和自下而上社會(huì)化自治這兩種不同的權(quán)力邏輯相互作用，邊界不清、責(zé)任不明導(dǎo)致社區(qū)中陷入了管控和自治雙重維度的現(xiàn)實(shí)困境[9]。在城市社區(qū)中，為實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的目標(biāo)，街道辦事處和社區(qū)居委會(huì)作為政府的派出機(jī)構(gòu)展開(kāi)工作。幾乎所有的基層政府職能部門(mén)都對(duì)應(yīng)著街道辦，街道辦實(shí)際上成了基層政府各職能部門(mén)的執(zhí)行者，行政化色彩濃重。但在具體工作中，居委會(huì)又沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，在實(shí)質(zhì)性工作中難以取得實(shí)效。街道辦與居委會(huì)“條塊關(guān)系”不清，街道辦利用管轄權(quán)把任務(wù)下放給社區(qū)。居委會(huì)既承擔(dān)著社區(qū)事務(wù)，又承擔(dān)著大量的行政性事務(wù)，常忙于應(yīng)付上級(jí)檢查無(wú)暇貼近與居民的溝通。

3.社會(huì)組織發(fā)展緩慢

社會(huì)組織是社區(qū)治理正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要組成部分，是承接政府和企事業(yè)單位剝離出來(lái)的社會(huì)職能和服務(wù)職能的主要載體。我國(guó)的社會(huì)組織起步晚、發(fā)展緩慢、總量不足、規(guī)模偏小、影響力不大，其發(fā)育程度還不能填補(bǔ)政府和居民之前的空白地帶。在社區(qū)治理中發(fā)揮作用也非常有限，對(duì)于政府管不了的社區(qū)事務(wù)和居民的多元化需求，往往不能提供有效方案。政府需要社會(huì)組織來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)治理和屬地化的控制，法律地位不明的社會(huì)組織確實(shí)需要依賴政府獲得合法性和權(quán)威性，所以社會(huì)組織對(duì)政府有很強(qiáng)的依賴性。這種對(duì)政治的高度依賴性和發(fā)展的不成熟性使社會(huì)組織在參與社區(qū)治理中具有不穩(wěn)定性。我國(guó)對(duì)于社會(huì)組織的法律法規(guī)還不完善，缺乏相應(yīng)的政策環(huán)境支持，這些都使社會(huì)組織的發(fā)展舉步維艱。

4.公民參與方式被動(dòng)

在實(shí)際的社區(qū)治理中，一方面隨著社區(qū)異質(zhì)性增加，同質(zhì)性減少。現(xiàn)在城市居民居住的大多是以小區(qū)為單元的陌生人，單位制的熟人社區(qū)逐漸消失。異質(zhì)化的城市社區(qū)導(dǎo)致信任的缺失，居民產(chǎn)生了疏離感和陌生感。心理間的距離越來(lái)越遠(yuǎn)，進(jìn)而表現(xiàn)出對(duì)社區(qū)治理參與的冷漠，失去了共同參與社區(qū)治理的向心力。另一方面，居民都相對(duì)被動(dòng)，都是在政府的號(hào)召下參與其中。大多居民出于理性經(jīng)濟(jì)人的考慮，認(rèn)為自己參與或者不參與社區(qū)治理都可以分享由他人努力帶來(lái)的利益，所以居民都愿意選擇做“搭便車”的人，對(duì)社區(qū)治理工作認(rèn)同度較低也使社區(qū)治理長(zhǎng)期處于“失語(yǔ)”的狀態(tài)。這是集體行動(dòng)的悲劇，也是社區(qū)治理過(guò)程中主體居民不合作被動(dòng)參與的一個(gè)難題。

（三）社區(qū)治理碎片化

社區(qū)治理通過(guò)多元主體自愿合作治理機(jī)制形成聯(lián)動(dòng)協(xié)作關(guān)系，不同于原有的命令式的管理方式。然而在實(shí)際工作中存在著各主體溝通渠道不暢、缺乏協(xié)調(diào)和治理碎片化的問(wèn)題。各個(gè)主體之間有他們不同的訴求，各自獨(dú)立并且采取相對(duì)分割的行動(dòng)。一方面，我國(guó)縱向權(quán)力過(guò)度分層在社區(qū)層面存在著權(quán)力分割職能交叉等問(wèn)題，容易相互推諉扯皮，導(dǎo)致社區(qū)在治理上缺乏整體性和統(tǒng)籌性，常常呈現(xiàn)出低效或者無(wú)效。另一方面，各組織聯(lián)動(dòng)性不強(qiáng)，缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制。在缺乏組織聯(lián)動(dòng)的前提下，各個(gè)主體會(huì)造成公共資源的浪費(fèi)，甚至?xí)?dǎo)致不同的甚至相互矛盾的行動(dòng)，在社區(qū)治理中很難達(dá)成一致給社區(qū)治理帶來(lái)不便[10]。社區(qū)治理碎片化無(wú)法及時(shí)響應(yīng)和回饋不斷變化的復(fù)雜的社區(qū)問(wèn)題。

（四）城市社區(qū)治理過(guò)度制度化帶來(lái)的成本困境

在當(dāng)前社區(qū)精細(xì)化治理是以網(wǎng)格化管理為基礎(chǔ)的治理模式。網(wǎng)格化管理的本質(zhì)是行政權(quán)力逐級(jí)下沉的科層管理體制技術(shù)變形，政府通過(guò)這種治理模式實(shí)現(xiàn)權(quán)力的下滲[11]。在相對(duì)簡(jiǎn)單的社區(qū)治理環(huán)境中，精細(xì)的分工可以提高社區(qū)治理秩序和治理效率。隨著我國(guó)轉(zhuǎn)型社會(huì)的流動(dòng)，網(wǎng)格化管理可以有效地化解基層治理中的社區(qū)矛盾，有效應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)社區(qū)秩序來(lái)維護(hù)社區(qū)的穩(wěn)定。但網(wǎng)格管理的運(yùn)行需要投入大量的人財(cái)物和技術(shù)等行政成本，后期也要注入數(shù)量龐大的基層網(wǎng)格員和配套設(shè)施來(lái)維護(hù)。社區(qū)“精細(xì)化管理”帶來(lái)治理過(guò)度制度化，造成了行政成本膨脹的困境。

三、城市社區(qū)精準(zhǔn)化治理的建構(gòu)

社區(qū)居民日益多元的需求單靠以政府為主導(dǎo)傳統(tǒng)社區(qū)模式難以解決所有社區(qū)問(wèn)題，呈現(xiàn)出高成本低效率的局面。隨著各種公共服務(wù)、社會(huì)矛盾與治理問(wèn)題等不斷向基層社會(huì)轉(zhuǎn)移和聚集，社區(qū)已經(jīng)成為社會(huì)治理的前沿。因此，構(gòu)建城市“精準(zhǔn)化治理”來(lái)提升城市社區(qū)服務(wù)和社區(qū)治理的效能成為當(dāng)前非常迫切的現(xiàn)實(shí)課題。需要通過(guò)以居民多元需求為導(dǎo)向、多元主體協(xié)同合作為方式、組織聯(lián)動(dòng)整合社區(qū)資源和利用現(xiàn)代信息技術(shù)工具來(lái)精準(zhǔn)識(shí)別公共問(wèn)題，構(gòu)建起社區(qū)治理精細(xì)化的方案。

（一）社區(qū)精準(zhǔn)化治理以居民需求為導(dǎo)向

居民的需求是推進(jìn)基層治理精準(zhǔn)化的導(dǎo)向。當(dāng)今社會(huì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新常態(tài)，社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)階層呈現(xiàn)出快速分化和社會(huì)利益多元化。公共產(chǎn)品需求個(gè)性化，社會(huì)矛盾頻發(fā)，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不穩(wěn)定。在這種情況下，精準(zhǔn)把握經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大趨勢(shì)和要求，精準(zhǔn)識(shí)別人民群眾的多元化個(gè)性化需求，成為社區(qū)實(shí)現(xiàn)有效治理的基本前提。要緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求和居民需求，要第一時(shí)間了解居民的需求，充分關(guān)注居民集體的和個(gè)性化的需求，以滿足居民的需求作為社區(qū)治理的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。提供社區(qū)服務(wù)是社區(qū)治理的主要職能，準(zhǔn)確把握居民的需求才能把握社區(qū)的矛盾的關(guān)鍵，要把各個(gè)多元主體的價(jià)值觀聚焦在居民的需求和要求上[12]。根據(jù)居民需求構(gòu)建精準(zhǔn)化社區(qū)治理思路，使公共需求和公共供給高度匹配。

（二）社區(qū)精準(zhǔn)化治理以多元合作為抓手

要達(dá)成社區(qū)治理目標(biāo)，需要由政府、市場(chǎng)、居民多方參與相互合作，共享公共權(quán)力共同承擔(dān)公共責(zé)任來(lái)實(shí)現(xiàn)治理效率。在治理過(guò)程中，各主體在各自優(yōu)勢(shì)基礎(chǔ)上進(jìn)行分工，各司其職，這樣可以有效解決政府缺位越位和錯(cuò)位現(xiàn)象，并且通過(guò)分工和協(xié)作整合了資源提高社區(qū)治理的實(shí)效性。每個(gè)主體要明確自己的責(zé)任，首先，政府要轉(zhuǎn)變自己的職能來(lái)引導(dǎo)多元共治。政府承擔(dān)原治理的角色，成為社區(qū)精準(zhǔn)化治理規(guī)則、制度的制定者和公共價(jià)值的守護(hù)者，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各項(xiàng)公共事務(wù)的管理，推動(dòng)政府內(nèi)部和組織外部的協(xié)作，構(gòu)建有序整合的治理機(jī)制[13]。其次，政府要將社會(huì)領(lǐng)域事務(wù)還給社會(huì)。重點(diǎn)培育和發(fā)展社會(huì)組織，在資金和政策上予以支持，增強(qiáng)社會(huì)組織的公信力和號(hào)召力，使社區(qū)的社會(huì)組織有足夠的成熟度來(lái)承接以往由政府不能、社會(huì)不為的公共職能。最后一點(diǎn)也是最重要的一點(diǎn)，提高居民的參與意識(shí)。通過(guò)培育居民的社區(qū)共同體意識(shí)來(lái)增加居民對(duì)所生活的社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感，讓居民從被動(dòng)地動(dòng)員參與到主動(dòng)參與，增強(qiáng)居民的主體意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。通過(guò)政府、社會(huì)組織和居民的多元合作來(lái)實(shí)現(xiàn)社區(qū)精準(zhǔn)化治理。