我國(guó)課后服務(wù)政策實(shí)施的理性思考

韓登亮 郭翠萍

摘要：隨著教育部《關(guān)于做好中小學(xué)生課后服務(wù)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》的出臺(tái)，課后服務(wù)成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)，各地教育主管部門(mén)和一些學(xué)校也相繼出臺(tái)了一些政策措施，為做好課后服務(wù)提供了政策指導(dǎo)和保障。但是，課后服務(wù)的主體和課后服務(wù)工作需要明確的政策問(wèn)題還有很多，這種粗線條式的文件的操作和落實(shí)還需要我們積極探索課后服務(wù)的形式與內(nèi)容，需要政府建立課后服務(wù)良性機(jī)制，才能打造安全的課后服務(wù)環(huán)境。

關(guān)鍵詞：課后服務(wù) 理性思考

入學(xué)難問(wèn)題尚未完全解決，卻又出現(xiàn)了“放學(xué)難”問(wèn)題。目前全國(guó)大部分小學(xué)放學(xué)時(shí)間都早于父母下班時(shí)間，這個(gè)尷尬的“時(shí)間差”，讓家長(zhǎng)疲于奔命。要么總是請(qǐng)假早退，要么干脆辭職，而許多家庭則選擇請(qǐng)“銀發(fā)族”早送晚接。放學(xué)了，誰(shuí)能來(lái)接我，這么一個(gè)簡(jiǎn)單的問(wèn)題，卻讓各方為難。這道“三點(diǎn)半難題”究竟有多尷尬？其他國(guó)家是否同樣存在？社會(huì)、學(xué)校和家庭如何合力破題？怎樣既能讓家長(zhǎng)安心工作又能讓學(xué)生在放學(xué)后有個(gè)安全的去處便成了重要的社會(huì)問(wèn)題。在此背景下，課后服務(wù)應(yīng)運(yùn)而生。

一、課后服務(wù)的界定

2017年3月教育部辦公廳印發(fā)的《教育部辦公廳關(guān)于做好中小學(xué)生課后服務(wù)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下稱《意見(jiàn)》）指出，要充分發(fā)揮中小學(xué)校課后服務(wù)主渠道作用，利用學(xué)校在管理、人員、場(chǎng)地、資源等方面的優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)承擔(dān)起學(xué)生課后服務(wù)的責(zé)任。同時(shí)，課后服務(wù)必須堅(jiān)持家長(zhǎng)自愿原則，科學(xué)合理確定課后服務(wù)內(nèi)容形式，禁止將課后服務(wù)變相成為集體教學(xué)或“補(bǔ)課”，確保學(xué)生安全。意見(jiàn)的印發(fā)對(duì)各地中小學(xué)課后服務(wù)的實(shí)施具有方向性和引導(dǎo)性意義。

對(duì)于課后服務(wù)的概念，目前學(xué)界尚未給出明確的定義，一般認(rèn)為課后服務(wù)是學(xué)校教育的延伸，是學(xué)生托管、作業(yè)輔導(dǎo)、文體活動(dòng)、娛樂(lè)游戲、興趣培養(yǎng)、社會(huì)實(shí)踐等內(nèi)容的統(tǒng)稱。歐盟認(rèn)為“課后托管”開(kāi)始于學(xué)校課程結(jié)束直到家長(zhǎng)將學(xué)生從學(xué)校接走，內(nèi)容主要包括對(duì)兒童身體的照顧、兒童玩耍及社會(huì)和教育活動(dòng)。不難看出，歐盟將課后服務(wù)脫離于義務(wù)教育的范圍。

本文研究的課后服務(wù)是指：在學(xué)生家長(zhǎng)自愿的原則下，學(xué)校規(guī)定的教學(xué)時(shí)間結(jié)束后，由學(xué)校及社會(huì)機(jī)構(gòu)人員等針對(duì)無(wú)人看管的學(xué)齡兒童提供的課業(yè)輔導(dǎo)、自主閱讀、藝體活動(dòng)、興趣小組、社會(huì)實(shí)踐等服務(wù)。

二、我國(guó)課后服務(wù)實(shí)施的現(xiàn)狀

在國(guó)外，課后服務(wù)（托管）起步早、發(fā)展快，較為成熟。美國(guó)、日本、英國(guó)、德國(guó)等國(guó)家普遍將課后服務(wù)看作是兒童福利事業(yè)的一部分，并通過(guò)立法的形式予以保護(hù)，設(shè)立了專門(mén)的監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行考評(píng)，對(duì)課后服務(wù)人員進(jìn)行嚴(yán)格審查，重視兒童興趣的培養(yǎng)，這為我國(guó)課后服務(wù)的發(fā)展提供了有益的經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)早在20世紀(jì)90年代初就已經(jīng)出現(xiàn)了課后托管班，但是由于國(guó)情差異，我國(guó)課后服務(wù)與世界上其他國(guó)家的課后服務(wù)在發(fā)展程度、發(fā)展路徑等方面都有著明顯的不同，具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

1.實(shí)施主體由政府主導(dǎo)。其他盈利機(jī)構(gòu)多方參與

我國(guó)雖然也存在由公立學(xué)校、少年宮等公益機(jī)構(gòu)承擔(dān)的課后服務(wù)，但畢竟只占一小部分，而且由于種種原因目前能提供課后服務(wù)的學(xué)校相對(duì)較少，因此絕大部分課后服務(wù)還是在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下由盈利性機(jī)構(gòu)提供的。在我國(guó)，除學(xué)校外還存在普通托管、個(gè)性化興趣班托管、私人托管等形式的課后服務(wù)機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)一般都設(shè)立在中小學(xué)校周?chē)?，放學(xué)后由專門(mén)人員到校門(mén)口接學(xué)生到托管場(chǎng)所，家長(zhǎng)下班前由這些人員看護(hù)學(xué)生安全，輔導(dǎo)學(xué)生完成家庭作業(yè)，家長(zhǎng)下班后去托管機(jī)構(gòu)接孩子回家。

2.費(fèi)用承擔(dān)以家庭支出為主。政府補(bǔ)貼為輔

我國(guó)政府高度重視婦女和兒童的福利和權(quán)益保護(hù)，每年都在逐步擴(kuò)大兒童福利范圍。目前我國(guó)直接或者間接與兒童有關(guān)的公共福利內(nèi)容主要集中在母嬰保健、兒童收養(yǎng)、司法保護(hù)和義務(wù)教育等領(lǐng)域，而且政府財(cái)政投入基本用于教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（如教學(xué)樓、實(shí)驗(yàn)室、圖書(shū)館等）、教學(xué)科研建設(shè)（如教學(xué)儀器、設(shè)備、圖書(shū)資料購(gòu)買(mǎi)等）、教育人員薪酬、學(xué)生獎(jiǎng)助學(xué)金等，目前全國(guó)大部分地區(qū)政府財(cái)政投入很少用于學(xué)生課后服務(wù)支出，學(xué)生無(wú)論是去培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、個(gè)性化興趣班，還是私人托管的費(fèi)用，基本由學(xué)生家庭承擔(dān)。

3.服務(wù)內(nèi)容以輔導(dǎo)作業(yè)為主，興趣培訓(xùn)為輔

課后服務(wù)機(jī)構(gòu)派出的人員將學(xué)生接到托管機(jī)構(gòu)后，由專門(mén)教師對(duì)學(xué)生進(jìn)行作業(yè)的輔導(dǎo)，針對(duì)學(xué)校課程，幫助學(xué)生預(yù)習(xí)、復(fù)習(xí)和鞏固功課，以查缺補(bǔ)漏和完成學(xué)校作業(yè)為主，也有教師進(jìn)行簡(jiǎn)單的授課，完成作業(yè)后學(xué)生可進(jìn)行閱讀、游戲等。盡管有些課后服務(wù)機(jī)構(gòu)提供午餐、晚餐、午休等服務(wù)，但是大多數(shù)機(jī)構(gòu)只是在替父母照看孩子，所能提供的服務(wù)也十分有限。個(gè)性化興趣班托管主要提供英語(yǔ)、樂(lè)高、主持人、鋼琴、舞蹈、乒乓球、跆拳道等服務(wù)，除了基本的托管外，還有個(gè)性化興趣培養(yǎng)，但這類興趣班一般收費(fèi)較高。

三、當(dāng)前我國(guó)課后服務(wù)存在的問(wèn)題

課后服務(wù)一定程度上解決了家長(zhǎng)無(wú)法按時(shí)接送孩子、放學(xué)后孩子無(wú)人看管等問(wèn)題，市場(chǎng)需求量大，但是基于課后服務(wù)實(shí)施的現(xiàn)狀也有不少人對(duì)課后服務(wù)心存憂慮。筆者了解到在課后服務(wù)實(shí)施的過(guò)程中確實(shí)存在各種各樣亟待解決的問(wèn)題。

1.缺乏監(jiān)管。課后服務(wù)變?yōu)椤白兿嘌a(bǔ)課”

《教育部辦公廳關(guān)于做好中小學(xué)生課后服務(wù)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》就明確提出，課后服務(wù)要以學(xué)校為主渠道開(kāi)展。學(xué)校既有豐富的教學(xué)資源又有專業(yè)的教師資源，相對(duì)一些暫時(shí)無(wú)法規(guī)監(jiān)管的私人托管班更加安全、規(guī)范。同時(shí)，出于職業(yè)和習(xí)慣使然，教師可以在學(xué)生作業(yè)期間及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并隨時(shí)進(jìn)行糾正和講解。然而也有部分家長(zhǎng)尤其是未參加課后服務(wù)的家長(zhǎng)擔(dān)心在校內(nèi)開(kāi)展課后服務(wù)會(huì)不會(huì)把作業(yè)輔導(dǎo)變成了“集體補(bǔ)課”。

2.缺乏財(cái)政支持，課后服務(wù)難以走上正軌

關(guān)于課后服務(wù)費(fèi)用來(lái)源問(wèn)題，西方不少國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。在歐洲，大部分國(guó)家的課后服務(wù)都能得到政府的某項(xiàng)補(bǔ)貼。在英國(guó)，政府往往以津貼的方式補(bǔ)貼在教育標(biāo)準(zhǔn)局注冊(cè)過(guò)的從事課后服務(wù)機(jī)構(gòu)托管的家庭。而我國(guó)目前課后服務(wù)的費(fèi)用大部分由家長(zhǎng)繳納，缺乏政府財(cái)政支持，不少家長(zhǎng)迫于經(jīng)濟(jì)壓力會(huì)選擇不正規(guī)的私人托管。這部分學(xué)生無(wú)法得到高質(zhì)量的課后服務(wù)，不利于我國(guó)課后服務(wù)市場(chǎng)的健康發(fā)展。

3.缺乏監(jiān)督，課后服務(wù)內(nèi)容流于形式

《教育部辦公廳關(guān)于做好中小學(xué)生課后服務(wù)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出：“課后服務(wù)工作要遵循教育規(guī)律和學(xué)生成長(zhǎng)規(guī)律，有利于促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展。課后服務(wù)內(nèi)容主要是安排學(xué)生做作業(yè)、自主閱讀、體育、藝術(shù)、科普活動(dòng)，以及娛樂(lè)游戲、拓展訓(xùn)練、開(kāi)展社團(tuán)及興趣小組活動(dòng)、觀看適宜兒童的影片等”。由于缺乏明確的定位和規(guī)章制度約束，我國(guó)課后服務(wù)機(jī)構(gòu)出現(xiàn)了看似有人監(jiān)管但是又少有部門(mén)真正監(jiān)管的“脫管”現(xiàn)象。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，很多私人服務(wù)機(jī)構(gòu)的輔導(dǎo)教師沒(méi)有教師從業(yè)資格，有些小規(guī)模的機(jī)構(gòu)為了縮減開(kāi)支，甚至?xí)衅讣饶茌o導(dǎo)作業(yè)又能照顧生活的老師，教師數(shù)量嚴(yán)重不足，這必然會(huì)導(dǎo)致課后服務(wù)流于形式。

4.責(zé)任不明，學(xué)生安全無(wú)法保證

安全問(wèn)題是家長(zhǎng)在選擇課后服務(wù)機(jī)構(gòu)時(shí)最擔(dān)心的問(wèn)題。一方面，課后服務(wù)機(jī)構(gòu)生源無(wú)法長(zhǎng)期保證，往往把不同年齡的孩子放在一起托管，年齡、性格等方面的差異很容易引起學(xué)生爭(zhēng)執(zhí)，一旦發(fā)生安全事故難以明確劃分責(zé)任;另一方面，很多私人經(jīng)營(yíng)的課后服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)立在居民樓或民房中，如果這些機(jī)構(gòu)為了節(jié)約成本，無(wú)法保證基本設(shè)施、衛(wèi)生、飲食等方面的安全的話，學(xué)生極易出現(xiàn)食品和衛(wèi)生安全問(wèn)題。由于缺乏具體的監(jiān)管，責(zé)任不明確，即使出了問(wèn)題家長(zhǎng)們也是投訴無(wú)門(mén)。

四、我國(guó)課后服務(wù)的理性思考

由前文可知，課后服務(wù)在我國(guó)現(xiàn)實(shí)中既有積極意義，同時(shí)也存在各種問(wèn)題。如何有效實(shí)施課后服務(wù)才能促進(jìn)中小學(xué)生身心健康、全面發(fā)展呢？這就要求政府相關(guān)部門(mén)、學(xué)校、家庭協(xié)同合作，理性思考，共同為課后服務(wù)的發(fā)展提供健康有序的環(huán)境。

1.積極探索課后服務(wù)的形式與內(nèi)容

需要明確的是，課后服務(wù)的目的是為了解決父母因工作無(wú)法看管的學(xué)生放學(xué)后的去處問(wèn)題，因此，課后服務(wù)并不是所有家庭和學(xué)生的需求。有些家長(zhǎng)可以全職教育學(xué)生，也有些學(xué)生可以由老人或其他家庭成員代為接送和輔導(dǎo)。除此以外，教師還需要研究教材、充分備課、參加研討等等，如果教師參與課后服務(wù)，勢(shì)必會(huì)增加他們的工作量，對(duì)教師的日常教育教學(xué)工作產(chǎn)生沖擊。放學(xué)后，參加課后服務(wù)的教師對(duì)部分學(xué)生進(jìn)行了作業(yè)輔導(dǎo)，會(huì)導(dǎo)致學(xué)生原來(lái)的教師無(wú)法全面了解學(xué)生的知識(shí)掌握情況，也會(huì)影響教師對(duì)教學(xué)進(jìn)度和質(zhì)量的判斷，從而影響教育教學(xué)正常秩序，甚至?xí)鸩粎⒓诱n后服務(wù)的家長(zhǎng)的反感。

針對(duì)這些擔(dān)憂和隱患，不少學(xué)校進(jìn)行過(guò)嘗試。如青島市部分學(xué)校就采取“學(xué)校家委會(huì)主導(dǎo)，學(xué)校參與配合”的模式。參與的人員除了家長(zhǎng)志愿者，還吸納了退休教師、在校青年教師、大學(xué)生及社會(huì)熱心人士等作為志愿者。雖然“課后服務(wù)”的看護(hù)人員主體以家長(zhǎng)志愿者為主，但是教師隊(duì)伍也參與其中，相比無(wú)法審核人員資格的私人托管班來(lái)說(shuō)，在看護(hù)人員方面是有保障的。另外，無(wú)論在作業(yè)輔導(dǎo)，還是運(yùn)動(dòng)、藝術(shù)興趣的培養(yǎng)方面，學(xué)校都有著全方位的教師配備，能夠給予更加專業(yè)和細(xì)致的幫助，這對(duì)學(xué)生發(fā)展而言是有利的。

2.政府建立課后服務(wù)良性機(jī)制

學(xué)生的課后服務(wù)問(wèn)題，看似是小家庭的問(wèn)題，但卻牽動(dòng)著整個(gè)社會(huì)的發(fā)展。因此，政府有義務(wù)為課后服務(wù)發(fā)展提供健康的環(huán)境、必要的財(cái)政支持，通過(guò)政府合理干預(yù)和宏觀調(diào)控，促進(jìn)正規(guī)課后服務(wù)機(jī)構(gòu)良好發(fā)展，引導(dǎo)課后服務(wù)市場(chǎng)合理運(yùn)行。因此，實(shí)施課后服務(wù)的主體是誰(shuí)？作為兒童福利事業(yè)的課后服務(wù)能否把責(zé)任推給學(xué)校？學(xué)校課后服務(wù)收不收費(fèi)？費(fèi)用從哪里出？如何保障學(xué)校和教師在實(shí)施課后服務(wù)時(shí)的權(quán)益？學(xué)生出現(xiàn)安全事故怎么解決？課后服務(wù)是否會(huì)加重在職教師工作負(fù)擔(dān)從而影響正常教學(xué)？這些都是政府需要考慮和解決的問(wèn)題。課后服務(wù)的發(fā)展同樣需要政府這雙有力的大手，而不能再處于“脫管”狀態(tài)。

3.立法保障課后服務(wù)規(guī)范運(yùn)行

法律作為調(diào)節(jié)社會(huì)秩序的重要手段，其調(diào)節(jié)的領(lǐng)域已經(jīng)深入到社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域。我國(guó)課后服務(wù)的發(fā)展，同樣需要法律來(lái)保護(hù)。日本、美國(guó)、法國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家非常重視兒童福利，將課后服務(wù)視為兒童福利的一部分，通過(guò)立法的形式予以保護(hù)，同時(shí)嚴(yán)格監(jiān)管和考評(píng)。

雖然我國(guó)政府也十分重視兒童福利事業(yè)，但基于國(guó)情，我國(guó)的法律尚未完全成熟，缺乏關(guān)于課后服務(wù)方面的法律法規(guī)。因此，要解決課后服務(wù)難題，必須要在立法層面厘清定位、予以保護(hù)。實(shí)際上，全國(guó)很多地方已就學(xué)生課后服務(wù)制定了專門(mén)的制度框架。浙江省在2013年就頒布了《浙江省教育廳關(guān)于在小學(xué)鼓勵(lì)開(kāi)展學(xué)生放學(xué)后“托管服務(wù)”的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確了課后托管服務(wù)的場(chǎng)地、經(jīng)費(fèi)、組織形式、責(zé)任主體等。山東省、安徽省、四川省、甘肅省等多地也相繼出臺(tái)了關(guān)于課后服務(wù)的意見(jiàn)，確保課后服務(wù)正常有序進(jìn)行。相信隨著國(guó)家和各級(jí)政府的重視，關(guān)于學(xué)生課后服務(wù)的規(guī)章制度也很快會(huì)出臺(tái)，課后服務(wù)無(wú)法可依的困境很快就會(huì)解決。

4.多措并舉打造安全的課后服務(wù)環(huán)境

安全問(wèn)題一直令教育行政部門(mén)和學(xué)校頭疼的問(wèn)題，一個(gè)孩子的安全牽動(dòng)的是整個(gè)家庭，一旦學(xué)生出現(xiàn)安全問(wèn)題，學(xué)校難辭其咎。三點(diǎn)半放學(xué)后，學(xué)校把學(xué)生成功交到家長(zhǎng)或托管機(jī)構(gòu)手里，進(jìn)入了一個(gè)短暫的安全期。如果把學(xué)生再集中到學(xué)校里進(jìn)行課后托管服務(wù)，那么一旦學(xué)生出現(xiàn)安全事故，到底是由學(xué)校、政府，還是家長(zhǎng)負(fù)責(zé)？所以，更應(yīng)多管齊下，政府主導(dǎo)，學(xué)校提供便利和資源，教師、家長(zhǎng)、退休教師、志愿者等多方參與，共同解決課后服務(wù)這一社會(huì)性問(wèn)題，而不是把這一問(wèn)題拋給學(xué)校，塞給教師。

總之，課后服務(wù)作為政府為緩解社會(huì)壓力從宏觀調(diào)控方面提出的一個(gè)重要舉措，還需要在實(shí)踐中不斷探索。相信隨著這一問(wèn)題的解決，家長(zhǎng)、學(xué)生、教師等不同群體的壓力都將得到緩解，同時(shí)也將推動(dòng)教育改革的不斷深化，推動(dòng)社會(huì)文明的進(jìn)步。