最嚴(yán)格環(huán)境保護(hù)制度：現(xiàn)狀、經(jīng)驗(yàn)與政策建議

張永亮等

摘要

在總結(jié)分析當(dāng)前我國環(huán)境保護(hù)制度現(xiàn)狀及存在問題的基礎(chǔ)上，結(jié)合國內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，提出了

建立和完善最嚴(yán)格環(huán)境保護(hù)制度的政策建議。針對當(dāng)前生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的短板和突出問題，

建立和完善最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度需要圍繞生態(tài)保護(hù)紅線目標(biāo)，加快建立以“源頭嚴(yán)防、過

程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲”為基礎(chǔ)、以“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、公眾參與、體制保障”為配套的環(huán)境保護(hù)制度體

系。在源頭預(yù)防方面，建立符合生態(tài)文明建設(shè)要求的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)體系、統(tǒng)計(jì)體系與核算制

度，建立嚴(yán)格的環(huán)境準(zhǔn)入制度，將環(huán)境質(zhì)量改善和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)可接受水平作為環(huán)境影響評價(jià)的

基本準(zhǔn)則等；在過程嚴(yán)管方面，建立能夠充分體現(xiàn)地方政府環(huán)境保護(hù)工作實(shí)績的領(lǐng)導(dǎo)干部政

績評價(jià)考核制度、科學(xué)嚴(yán)格的環(huán)境污染排放標(biāo)準(zhǔn)體系，以及嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境

監(jiān)管和行政執(zhí)法制度體系等；在后果嚴(yán)懲方面，推行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境審計(jì)和終身責(zé)任

追究制度，建立生態(tài)環(huán)境損害賠償和刑事責(zé)任追究制度等；在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)方面，建立綠色財(cái)稅

金融制度體系，推動(dòng)實(shí)施排污權(quán)有償使用與交易制度，建立平衡生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)者與受益者利

益關(guān)系的生態(tài)補(bǔ)償制度等；在公眾參與方面，在法律法規(guī)中明確公民環(huán)境權(quán)利，完善保障公

眾參與環(huán)境保護(hù)的信息公開與立法聽證等制度；在生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制方面，要從上層建

筑入手，理順生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理涉及的頂層重大關(guān)系，在中央層面明晰資源、環(huán)境和生態(tài)三

個(gè)領(lǐng)域的關(guān)系，明確中央和地方財(cái)權(quán)事權(quán)分配，調(diào)整環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)內(nèi)部的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置。

關(guān)鍵詞最嚴(yán)格環(huán)境保護(hù)制度；現(xiàn)狀；經(jīng)驗(yàn)；政策建議

中圖分類號(hào)X32文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)1002-2104（2015）02-0090-06doi：103969/jissn1002-2104201502012

黨的十八大和十八屆三中全會(huì)對加快生態(tài)文明制度建設(shè)，完善最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度提出了明確要求[1-2]。落實(shí)這一要求需要總結(jié)當(dāng)前我國環(huán)境保護(hù)制度的進(jìn)展，識(shí)別存在的問題，在借鑒吸收國內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，提出未來建立和完善最嚴(yán)格環(huán)境保護(hù)制度的政策建議。這對于改革和創(chuàng)新環(huán)境保護(hù)制度，從根源上解決環(huán)境保護(hù)中存在的突出問題，用制度保護(hù)環(huán)境，根本上推動(dòng)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和環(huán)境質(zhì)量改善，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)和美麗中國宏偉目標(biāo)具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

1當(dāng)前我國環(huán)境保護(hù)制度的現(xiàn)狀與問題

從20世紀(jì)70年代開始環(huán)境保護(hù)工作至今，我國的環(huán)境保護(hù)制度由無到有，由不嚴(yán)格到逐漸嚴(yán)格，由以命令控制制度為主到以法律、行政、經(jīng)濟(jì)手段并用，已經(jīng)基本形成了以環(huán)境法治制度、環(huán)境管控制度、環(huán)境經(jīng)濟(jì)制度等為主體的制度體系。這些制度以《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》為基礎(chǔ)，以環(huán)境影響評價(jià)、“三同時(shí)”、排污收費(fèi)、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制、城市環(huán)境綜合整治定量考核、排污許可證、污染集中控制和污染源限期治理等8項(xiàng)基本制度為框架，近年來又創(chuàng)新、拓展和實(shí)施了企業(yè)清潔生產(chǎn)審計(jì)、環(huán)境信息公開、淘汰落后產(chǎn)能、區(qū)域限批、總量控制和減排目標(biāo)責(zé)任制等制度[3]（見表1）。

在上述制度中，一些制度的實(shí)施取得了很好的效果，對于控制環(huán)境污染、改善生態(tài)環(huán)境起到了重要作用。然而，在一些制度領(lǐng)域仍然存在缺位的情況；部分制度的實(shí)施和執(zhí)行不到位；還有一些制度設(shè)計(jì)不夠嚴(yán)格，難以適應(yīng)當(dāng)前和未來環(huán)境管理的需求。

1.1生態(tài)環(huán)境破壞違法成本低的問題并未得到有效解決

由環(huán)境立法、司法和執(zhí)法體系構(gòu)成的環(huán)境法治制度不能完全適應(yīng)當(dāng)前環(huán)境保護(hù)新形勢需求和生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)要求，生態(tài)環(huán)境破壞者違法成本低的問題沒有得到有效解決。

（1）環(huán)境立法仍然存在缺位，現(xiàn)行環(huán)境法律處罰力度偏輕，違法成本低的問題長期沒有得到解決。生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制、職能和部分管理制度在環(huán)境法律中并沒有得到明確和細(xì)化，一些重要的生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域，如土壤環(huán)境保護(hù)等方面的立法缺失。在《環(huán)境保護(hù)法》新修訂之前，行政處罰普遍偏輕等。例如，《環(huán)境影響評價(jià)法》規(guī)定，違反環(huán)評規(guī)定擅自開工建設(shè)的，只能給予20萬元以下的罰款，由于處罰太輕，一些企業(yè)為了搶進(jìn)度，采取邊開工建設(shè)、邊做環(huán)評報(bào)告；一些企業(yè)先上車后補(bǔ)票、先建設(shè)后環(huán)評；甚至一些企業(yè)以交罰款代替環(huán)評[4]。

（2）運(yùn)用司法手段解決環(huán)境問題的制度尚未建立，環(huán)境民事賠償法律制度不健全，司法訴訟渠道不暢，生態(tài)環(huán)境損害難獲賠償。目前，我國環(huán)境民事賠償相關(guān)法律及配套制度仍不健全，環(huán)境民事案件立案難、舉證難、判決難、執(zhí)行難、審判難的問題突出，重大環(huán)境事件中的責(zé)任追究多以行政處罰和行政調(diào)解結(jié)案。司法訴訟渠道不暢，公眾往往選擇信訪或舉報(bào)投訴等行政途徑而不是司法途徑尋求解決環(huán)境糾紛。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國通過司法訴訟渠道解決的其他法律

法規(guī)

環(huán)境糾紛不足1%， 2003-2008年，全國各級(jí)法院審結(jié)環(huán)境資源案件中民事案件12 278件，僅占同期審結(jié)民事案件總數(shù)的0.04%[5]。

（3）基層行政執(zhí)行缺乏強(qiáng)制手段，現(xiàn)行法律規(guī)定執(zhí)行不到位，缺乏有效性。現(xiàn)行法律規(guī)定授權(quán)環(huán)保部門的行政強(qiáng)制措施主要有“停止建設(shè)”、“停止生產(chǎn)使用”、“責(zé)令限期恢復(fù)使用治污設(shè)施”、“責(zé)令停業(yè)關(guān)閉”等，在基層難以有效執(zhí)行。相關(guān)立法中明確的執(zhí)法主體不集中、過于分散，對企業(yè)、地方政府的約束力、威懾力還不夠強(qiáng)，基層環(huán)保部門缺少必要的行政強(qiáng)制權(quán)，以罰代管過多[6]。

1.2環(huán)境管控制度執(zhí)行效率不高且效果不佳的問題依然存在

部分環(huán)境管控制度執(zhí)行效率不高、效果不佳的問題依然存在，針對黨政決策者的制度尚未建立，一些制度亟需調(diào)整。

（1）針對黨政決策者的制度不健全，當(dāng)前的環(huán)境保護(hù)制度并沒有解決指揮棒問題。唯GDP的政績考核機(jī)制還普遍存在，資源消耗、環(huán)境損害和生態(tài)效應(yīng)尚未納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評價(jià)體系和各級(jí)黨委、政府的績效考核體系，科學(xué)的綠色發(fā)展績效評估機(jī)制和環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度并未形成。這導(dǎo)致不少地方政府缺乏足夠的生態(tài)責(zé)任感，環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)形同虛設(shè)、環(huán)境不作為和行政干預(yù)環(huán)境執(zhí)法等現(xiàn)象長期存在。

（2）促進(jìn)政府與市場、社會(huì)良好分工的體制機(jī)制存在缺位，政府、市場和公眾的關(guān)系有待厘清?？傮w上，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域利用市場手段不足，能夠體現(xiàn)生態(tài)服務(wù)和自然資源價(jià)值的市場機(jī)制和制度尚待構(gòu)建，資源低價(jià)、環(huán)境廉價(jià)甚至無價(jià)的狀況始終沒有得到根本改變。這導(dǎo)致企業(yè)利用資源的成本和造成的環(huán)境污染成本被“社會(huì)化”或“外部化”，鼓勵(lì)了粗放型的生產(chǎn)消費(fèi)方式，企業(yè)缺乏珍惜環(huán)境和節(jié)約資源的內(nèi)在壓力和動(dòng)力。此外，公民環(huán)境權(quán)利尚未在法律中得到充分體現(xiàn)和確認(rèn)，公民環(huán)境權(quán)益缺乏有效的制度保障。政府、企業(yè)與社會(huì)公眾的有效溝通和協(xié)商機(jī)制仍未形成，公眾和輿論參與環(huán)境保護(hù)監(jiān)督的制度有待加強(qiáng)。

（3）部分現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)不合理、執(zhí)行不到位，難以適應(yīng)當(dāng)前環(huán)境管理和監(jiān)管的需求，亟需圍繞環(huán)境管理轉(zhuǎn)型進(jìn)行調(diào)整。排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過低且未能體現(xiàn)區(qū)域差異，排污許可證制度長期未得到有效實(shí)施，部分污染物排放標(biāo)準(zhǔn)時(shí)效性不足、缺少環(huán)境質(zhì)量和公眾健康指標(biāo)、行業(yè)和區(qū)域污染物排放標(biāo)準(zhǔn)較少，項(xiàng)目環(huán)評和“三同時(shí)”制度存在著未批先建和越權(quán)審批等現(xiàn)象。執(zhí)法成本高、違法成本低，監(jiān)管監(jiān)督機(jī)制不完善等問題在很多制度的實(shí)施中仍普遍存在。

1.3環(huán)境經(jīng)濟(jì)制度未能充分發(fā)揮在環(huán)保領(lǐng)域資源配置中的決定性作用

環(huán)境經(jīng)濟(jì)制度的探索剛剛起步，在基層執(zhí)行和實(shí)施中存在諸多問題，能夠充分發(fā)揮市場在環(huán)保領(lǐng)域資源配置中決定性作用的制度亟待建立。

（1）有利于環(huán)境保護(hù)的環(huán)境財(cái)稅金融體系尚未建立。目前尚未真正形成面向綠色發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的“綠色化”和“生態(tài)化”的財(cái)政、稅收和金融體系，環(huán)境公共和市場化投融資規(guī)模小、效率低、效果不顯著；缺乏直接針對污染排放和生態(tài)破壞行為征收的獨(dú)立環(huán)境稅；綠色信貸、環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)、綠色證券等環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策有效實(shí)施缺乏根本推動(dòng)力；尚未建立起完善的排污權(quán)有償使用和交易政策體系等。

（2）環(huán)境損害成本的合理負(fù)擔(dān)機(jī)制尚未形成。環(huán)境損害成本的合理負(fù)擔(dān)機(jī)制主要有環(huán)境資源產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制、收費(fèi)機(jī)制和稅收機(jī)制等。建立這些機(jī)制有利于環(huán)境損害成本內(nèi)化為市場主體的生產(chǎn)成本，從根本上解決“資源低價(jià)、環(huán)境無價(jià)”導(dǎo)致的資源配置不合理問題。

（3）現(xiàn)有制度政策之間協(xié)調(diào)不夠、配套措施不足、技術(shù)保障不力。排污權(quán)有償使用與環(huán)境稅費(fèi)之間需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)[7]，環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)評估和污染損害評估技術(shù)規(guī)范尚不完善，缺乏明確、具體的法律法規(guī)依據(jù)使得這些制度政策在試點(diǎn)后的全面推行將面臨著法律障礙等。

2建立和完善最嚴(yán)格環(huán)境保護(hù)制度的國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)與啟示

“他山之石，可以攻玉”。總結(jié)借鑒發(fā)達(dá)國家以及國內(nèi)相關(guān)部門的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，有助于決策者少走彎路，制定科學(xué)合理的制度和政策，提高制度的實(shí)施效果，減少制度的執(zhí)行和實(shí)施成本。

2.1發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)與啟示

由于西方國家的工業(yè)化過程較長，大氣、水、土壤和重金屬等環(huán)境問題隨著工業(yè)化的進(jìn)程逐步顯現(xiàn)，這些國家雖然相繼實(shí)施了較為嚴(yán)格的環(huán)保制度，但由于其環(huán)境問題階段性特征明顯，公眾對環(huán)境問題的認(rèn)識(shí)和對環(huán)境質(zhì)量的要求也是漸進(jìn)的，環(huán)境問題得以在不同階段通過制度設(shè)計(jì)分步解決，并未出現(xiàn)“最嚴(yán)格環(huán)境保護(hù)制度”的概念。然而，發(fā)達(dá)國家尤其是美國、日本和歐盟環(huán)境保護(hù)制度演進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)仍然值得借鑒。

（1）最嚴(yán)格環(huán)境保護(hù)制度的建立和完善是漸進(jìn)的過程。環(huán)境保護(hù)制度的嚴(yán)格化并非一蹴而就，而是在探索中不斷發(fā)展。發(fā)達(dá)國家環(huán)境保護(hù)制度的建立和完善經(jīng)歷了從無到有、從局部到全面、從粗放到精細(xì)、從寬松到嚴(yán)格的過程。例如，自1971年首次發(fā)布《國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》以來，美國環(huán)保局根據(jù)每個(gè)階段最新的科學(xué)研究結(jié)果、經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展水平和國家管理需求，對標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了多達(dá)10余次修訂，在指標(biāo)不斷調(diào)整的基礎(chǔ)上，標(biāo)準(zhǔn)也不斷收嚴(yán)，有力地推動(dòng)了國家環(huán)境空氣質(zhì)量的改善，有效地保護(hù)了公眾健康和生態(tài)環(huán)境。

（2）最嚴(yán)格環(huán)境保護(hù)制度的建立和完善要以嚴(yán)格的法治為基礎(chǔ)。美國、日本等發(fā)達(dá)國家解決環(huán)境問題的成功經(jīng)驗(yàn)之一就是建立了嚴(yán)格的環(huán)境法律、司法和執(zhí)法體系，形成了主要運(yùn)用環(huán)境損害司法賠償手段而不是行政處罰手段解決環(huán)境問題和糾紛的方式。對生態(tài)破壞者和環(huán)境污染者實(shí)行嚴(yán)格、嚴(yán)厲和公正的環(huán)境執(zhí)法，有助于避免“守法成本高、違法成本低”的不公平現(xiàn)象，促進(jìn)企業(yè)和公眾自覺遵守規(guī)范，規(guī)制社會(huì)主體的環(huán)境行為。

（3）最嚴(yán)格環(huán)境保護(hù)制度的建立和完善要以環(huán)境質(zhì)量改善為目標(biāo)導(dǎo)向。從美國和日本的歷史經(jīng)驗(yàn)可以看出，污染物控制是環(huán)保部門開展環(huán)境管理的基礎(chǔ)工作，也是實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善的核心手段，貫穿著環(huán)境管理發(fā)展的歷史進(jìn)程。然而，其在開展污染物控制的同時(shí)，一是非常重視污染控制與質(zhì)量改善的響應(yīng)關(guān)系，將污染控制的各項(xiàng)制度如排污許可證等與環(huán)境質(zhì)量掛鉤；二是對影響環(huán)境質(zhì)量的多項(xiàng)污染物因子排放進(jìn)行全面和嚴(yán)格控制。在此基礎(chǔ)上，才真正解決了常規(guī)污染問題，實(shí)現(xiàn)了環(huán)境質(zhì)量的全面和真正改善。

（4）最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度的建立和完善需要制定全面、科學(xué)和嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系。這些環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是制定和評估環(huán)境目標(biāo)和其他政策決策績效的直接依據(jù)和基礎(chǔ)，包括環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染排放標(biāo)準(zhǔn)等。這些標(biāo)準(zhǔn)需要根據(jù)對環(huán)境問題的科學(xué)認(rèn)識(shí)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段、社會(huì)公眾對環(huán)境問題的經(jīng)濟(jì)和心理承受能力等合理制定。

（5）最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度的建立和完善需要環(huán)境信息的公開、社會(huì)公眾的參與和監(jiān)督。首先，公眾是除了政府和司法之外，解決環(huán)境問題的不可替代的重要力量。發(fā)達(dá)國家環(huán)境保護(hù)的發(fā)展得益于公眾環(huán)境意識(shí)的覺醒和有效的公眾參與，公眾可以直接或者間接參與到環(huán)境的立法、司法和執(zhí)法的各個(gè)環(huán)節(jié)以及社區(qū)的環(huán)境管理和監(jiān)督過程中，維護(hù)自身的環(huán)境和健康權(quán)益。其次，信息公開是發(fā)達(dá)國家公眾參與環(huán)境保護(hù)的前提條件和必要途徑。信息公開和提高透明度保障了公眾的環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境議事權(quán)、環(huán)境監(jiān)督權(quán)、環(huán)境索賠權(quán)、環(huán)境健康權(quán)等權(quán)益。

2.2國內(nèi)探索最嚴(yán)格保護(hù)制度的經(jīng)驗(yàn)與啟示

國內(nèi)建立和完善最嚴(yán)格管理制度的經(jīng)驗(yàn)主要在土地保護(hù)和水資源管理領(lǐng)域。通過對國土、水利部門和江蘇、河北等地方的調(diào)查研究，可以得到以下經(jīng)驗(yàn)啟示。

（1）最嚴(yán)格環(huán)境保護(hù)制度的建立和完善需要明確生態(tài)保護(hù)紅線。國土和水利部門在實(shí)施最嚴(yán)格的管理制度時(shí)都首先確定了紅線目標(biāo)，并且在目標(biāo)設(shè)定上非常明確。國土部門圍繞“18億畝耕地”紅線形成了基本農(nóng)田特殊保護(hù)、耕地占補(bǔ)平衡和土地調(diào)查等制度和相應(yīng)的考核辦法；水利部門圍繞水資源總量、效率、納污“三條紅線”形成了用水總量控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污、水資源管理責(zé)任考核等制度。最嚴(yán)格環(huán)境保護(hù)制度的設(shè)計(jì)應(yīng)充分借鑒水利和國土部門的經(jīng)驗(yàn)，圍繞生態(tài)紅線進(jìn)行相關(guān)制度設(shè)計(jì)，紅線設(shè)定既要充分反映生態(tài)環(huán)境狀況，又要簡單明了，可操作、易考核。

（2）最嚴(yán)格環(huán)境保護(hù)制度的建立和完善要以有力的監(jiān)督考核和監(jiān)管執(zhí)法為保障。國土部門在實(shí)施最嚴(yán)格土地管理制度的過程中已經(jīng)形成了一套行之有效的監(jiān)督考核機(jī)制和監(jiān)管執(zhí)法體系，對于地方各級(jí)政府形成了很大的約束力。水利部門目前已經(jīng)印發(fā)了最嚴(yán)格水資源管理制度的考核辦法，開始在地方上試點(diǎn)定量考核。因此，建立和完善最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度需要探索建立和完善科學(xué)有效的監(jiān)管執(zhí)法和考核機(jī)制。

（3）最嚴(yán)格環(huán)境保護(hù)制度的建立和完善需要強(qiáng)化技術(shù)手段和能力建設(shè)。國土部門采取航片和衛(wèi)片技術(shù)開展土地測繪、測算、考核和督查工作，目前已經(jīng)形成了較為成熟的技術(shù)體系，這是由土地資源易于統(tǒng)計(jì)、管理的特性決定的。水利部經(jīng)過多年研究編制完成的《全國水資源綜合規(guī)劃》為設(shè)定水資源“三條紅線”提供了科學(xué)依據(jù)，相關(guān)的水文監(jiān)測機(jī)構(gòu)、方法和手段也為推動(dòng)最嚴(yán)格水資源管理制度提供了基礎(chǔ)條件。因此，建立和完善最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度應(yīng)當(dāng)充分借鑒國土和水利部門的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，綜合考慮國家和地方的科技、監(jiān)測和人員隊(duì)伍支撐能力，避免制度制定后卻無法執(zhí)行的情況。

3建立和完善最嚴(yán)格環(huán)境保護(hù)制度的政策性建議

建立和完善最嚴(yán)格環(huán)境保護(hù)制度既要注重長遠(yuǎn)，又要兼顧當(dāng)前的緊迫需要。就當(dāng)前來說，需要圍繞生態(tài)保護(hù)紅線目標(biāo)，遵循“源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲”的基本思路，以“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、公眾參與、體制保障”為配套，優(yōu)先解決當(dāng)前生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度中的短板和突出問題。

3.1源頭嚴(yán)防制度

（1）建立符合生態(tài)文明建設(shè)要求的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)體系、統(tǒng)計(jì)體系與核算制度。推進(jìn)實(shí)施基于生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)資產(chǎn)賬戶的管理模式，將社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的資源消耗、環(huán)境損失、環(huán)境效益和生態(tài)資產(chǎn)變化情況納入國民經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)計(jì)核算體系。

（2）圍繞生態(tài)保護(hù)紅線，建立嚴(yán)格的環(huán)境準(zhǔn)入制度。強(qiáng)化污染企業(yè)停產(chǎn)治理、淘汰和退出。修訂和完善高耗能、高排放和資源型行業(yè)準(zhǔn)入條件，明確資源配置的具體要求及能源節(jié)約和污染物排放等指標(biāo)，根據(jù)資源稟賦、環(huán)境容量和生態(tài)狀況差異，提高環(huán)境準(zhǔn)入門檻。嚴(yán)格落實(shí)環(huán)境準(zhǔn)入制度，嚴(yán)防東部和國外落后產(chǎn)能向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，提升中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。

（3）改革和完善環(huán)境影響評價(jià)制度。將環(huán)境質(zhì)量改善和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)可接受水平作為環(huán)境影響評價(jià)的基本準(zhǔn)則，以是否能促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量改善為評估標(biāo)準(zhǔn)，開展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策和項(xiàng)目環(huán)評。

（4）建立重大項(xiàng)目（政策）社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評估制度，健全社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)民意溝通和利益訴求機(jī)制，強(qiáng)化社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)化解工作機(jī)制。對具有社會(huì)影響的重大項(xiàng)目、涉及公眾環(huán)境權(quán)益的政策進(jìn)行程序合法性評估、政策合理性評估、方案可行性評估以及妥善處理公眾合理訴求評估，引入第三方社會(huì)評價(jià)機(jī)制；在重大項(xiàng)目決策前，通過座談會(huì)、聽證會(huì)、社會(huì)公示等多種形式，邀請多方代表對社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告和環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告進(jìn)行審評；建立社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評估制度執(zhí)行的問責(zé)機(jī)制，制定系統(tǒng)可操作的應(yīng)急預(yù)案。

3.2過程嚴(yán)管制度

（1）建立能夠充分體現(xiàn)地方政府環(huán)境保護(hù)工作實(shí)績的領(lǐng)導(dǎo)干部政績評價(jià)考核制度。圍繞生態(tài)保護(hù)紅線，進(jìn)一步提高環(huán)境保護(hù)指標(biāo)在地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績評價(jià)考核體系中的比重，落實(shí)地方政府環(huán)境質(zhì)量反降級(jí)、生態(tài)服務(wù)功能反退化硬約束。對限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核，建立充分體現(xiàn)地方環(huán)?？冃?、行業(yè)和部門特色、廣大公眾意愿的評價(jià)考核機(jī)制。優(yōu)先使用并重用那些環(huán)境保護(hù)工作中成效突出的領(lǐng)導(dǎo)干部。

（2）建立統(tǒng)一公平、覆蓋主要污染物的排放許可制度。要加快出臺(tái)國家層面的污染物排放許可制度相關(guān)法律法規(guī)和實(shí)施細(xì)則，盡快在全國范圍建立統(tǒng)一公平、覆蓋主要污染物的污染物排放許可制度。根據(jù)排放標(biāo)準(zhǔn)、清潔生產(chǎn)水平和總量控制要求等核定排污單位的排放總量，通過向企業(yè)頒發(fā)排污許可證，將排污單位全面納入統(tǒng)一監(jiān)管，使排污許可證成為類似于工商許可證的有效管理手段，使污染物排放許可成為環(huán)境管理的關(guān)鍵制度。

（3）探索深化以環(huán)境容量為基礎(chǔ)、以環(huán)境質(zhì)量為導(dǎo)向的總量控制制度。繼續(xù)實(shí)施嚴(yán)格的污染物總量控制制度，拓展納入總量控制的污染物種類。逐步轉(zhuǎn)變現(xiàn)行以行政區(qū)為單元分解目標(biāo)總量指標(biāo)的管理辦法，探索實(shí)施以環(huán)境容量為基礎(chǔ)的區(qū)域性污染物總量控制制度、行業(yè)污染物總量控制制度和以企事業(yè)單位為單元核定排放總量的總量控制制度，適時(shí)推廣總量預(yù)算管理等量化管理方式。

（4）建立最嚴(yán)格的環(huán)境排放標(biāo)準(zhǔn)體系。充分發(fā)揮環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的引領(lǐng)和導(dǎo)向性作用，加嚴(yán)排放限值，實(shí)施更加嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)。加快修訂區(qū)域性重點(diǎn)行業(yè)的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，評估可達(dá)性并對標(biāo)準(zhǔn)不斷調(diào)整。

（5）建立嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法制度。對工業(yè)點(diǎn)源、農(nóng)業(yè)面源、交通移動(dòng)源等全部污染源排放的所有污染物，對大氣、土壤、地表水、地下水和海洋等所有納污介質(zhì)加強(qiáng)統(tǒng)一監(jiān)管。健全“統(tǒng)一監(jiān)管、分工負(fù)責(zé)”和“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)”的監(jiān)管體系，有序整合不同領(lǐng)域、不同部門、不同層次的監(jiān)管力量，有效進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。探索環(huán)保部門和公安部門聯(lián)合執(zhí)法的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，推動(dòng)建立從中央到地方的環(huán)保警察隊(duì)伍。

3.3后果嚴(yán)懲制度

（1）推行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境審計(jì)和終身責(zé)任追究制度。對那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成生態(tài)環(huán)境損害嚴(yán)重后果的官員，實(shí)施終身責(zé)任追究，包括政治責(zé)任和法律責(zé)任的追究。

（2）建立生態(tài)環(huán)境損害賠償和刑事責(zé)任追究制。強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境損害賠償和責(zé)任追究，加大造成生態(tài)環(huán)境損害的企業(yè)和個(gè)人，尤其是企業(yè)的違法違規(guī)成本。正確適用環(huán)境侵權(quán)案件舉證責(zé)任分配規(guī)則，準(zhǔn)確認(rèn)定環(huán)境污染與損害后果之間的因果關(guān)系，確保環(huán)境侵權(quán)受害人得到及時(shí)全面賠償，同時(shí)使責(zé)任人付出高昂代價(jià)；建立環(huán)境損害鑒定評估機(jī)制，合理鑒定、測算生態(tài)環(huán)境損害范圍和程度，為落實(shí)環(huán)境責(zé)任提供有力支撐；健全環(huán)境公益訴訟制度，及時(shí)受理法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體提起的環(huán)境公益案件，適時(shí)賦予公民的環(huán)境公益訴權(quán)；加大對環(huán)境刑事責(zé)任的追究力度，確保構(gòu)成犯罪的違法行為人得到應(yīng)有的制裁；完善環(huán)境審判體制機(jī)制，推動(dòng)建立獨(dú)立的環(huán)境審判機(jī)構(gòu)；探索建立環(huán)境污染損害賠償基金制度，明確環(huán)境污染損害治理費(fèi)用的嚴(yán)格責(zé)任和連帶責(zé)任并對責(zé)任溯本追源，實(shí)施終身追究。

3.4經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)制度

（1）建立綠色財(cái)稅金融制度體系。包括建立支持綠色發(fā)展公共財(cái)政支持機(jī)制；推進(jìn)環(huán)境稅改革，根據(jù)污染排放、污染產(chǎn)品、生態(tài)保護(hù)和二氧化碳設(shè)立環(huán)境稅稅目，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅；制定基于環(huán)境成本考慮的資源性產(chǎn)品定價(jià)政策，將資源開采過程中的生態(tài)環(huán)境破壞成本，納入煤炭、石油、天然氣、稀缺資源等資源定價(jià)體系中；完善和深化綠色信貸、環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)、綠色證券、環(huán)境保護(hù)債券政策；建立和完善綠色貿(mào)易政策體系等。

（2）推動(dòng)實(shí)施排污權(quán)有償使用與交易制度。在加快自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格改革的同時(shí)，加快實(shí)施各類排污指標(biāo)的有償使用。在此基礎(chǔ)上，建立基于總量控制、排污許可和有償使用的排污權(quán)交易制度，加大排污權(quán)交易的組織機(jī)構(gòu)和監(jiān)管能力建設(shè)。

（3）建立平衡生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)者與受益者利益關(guān)系的生態(tài)補(bǔ)償制度。各級(jí)政府要代表生態(tài)產(chǎn)品的受益人，建立通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付向生產(chǎn)者購買生態(tài)產(chǎn)品的制度，即生態(tài)補(bǔ)償制度。以此保證環(huán)境權(quán)益在不同區(qū)域、群體、保護(hù)者和受益者之間的公平分配，調(diào)節(jié)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)者與受益者之間的利益關(guān)系。

3.5公眾參與制度

在法律法規(guī)中明確公民環(huán)境權(quán)利，完善保障公眾參與、引導(dǎo)和監(jiān)督的信息公開、立法聽證等制度。明確政府、企業(yè)和公眾等在環(huán)境保護(hù)中的主體責(zé)任，通過建立政府、企業(yè)、公眾定期溝通、平等對話、協(xié)商解決機(jī)制，引導(dǎo)公眾參與環(huán)境保護(hù)制度執(zhí)行的評估和考核。完善環(huán)境新聞宣傳機(jī)制，引導(dǎo)新聞媒體，加強(qiáng)輿論監(jiān)督。推動(dòng)社區(qū)環(huán)境圓桌會(huì)議制度，借鑒西方共識(shí)會(huì)議、環(huán)境審議會(huì)方式?？茖W(xué)引導(dǎo)民間環(huán)保公益組織發(fā)展，搭建公眾和政府良性互動(dòng)平臺(tái)。

3.6生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制

要從上層建筑入手，理順生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理涉及的頂層重大關(guān)系。一是在中央層面，清楚地劃分資源、生態(tài)和環(huán)境三個(gè)領(lǐng)域的關(guān)系，將資源領(lǐng)域包括其所有、使用和監(jiān)管作為獨(dú)立序列，將生態(tài)保護(hù)和建設(shè)如林業(yè)建設(shè)等作為獨(dú)立序列，將生態(tài)和環(huán)境監(jiān)管整合作為獨(dú)立序列，監(jiān)管所有污染物排放、監(jiān)管生態(tài)保護(hù)與建設(shè)的結(jié)果、監(jiān)管資源開發(fā)和利用中的環(huán)境影響。二是在中央和地方分工層面，明確事權(quán)和財(cái)權(quán)的分配。中央職能部門負(fù)責(zé)制定相關(guān)制度、政策和標(biāo)準(zhǔn)；督查地方政府的執(zhí)行；督查地方政府所負(fù)責(zé)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量；協(xié)調(diào)跨區(qū)域流域關(guān)系等。地方政府負(fù)責(zé)具體執(zhí)行，負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制。三是在環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)內(nèi)部，按照生態(tài)環(huán)境要素設(shè)置內(nèi)設(shè)管理機(jī)構(gòu)。按照“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)”的監(jiān)管體系，建立獨(dú)立而統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管體制，排除地方政府對環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法的不適當(dāng)干預(yù)。

（編輯：李琪）

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