我國(guó)體育社會(huì)組織準(zhǔn)入制度的內(nèi)在邏輯和改革取向

王 政，萬(wàn)文博，江元元，吳相雷，周銘揚(yáng)，張大志

改革是中國(guó)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力，決定了當(dāng)代中國(guó)的命運(yùn)，這是當(dāng)代中國(guó)發(fā)展實(shí)踐給出的不可動(dòng)搖的結(jié)論。政府職能的轉(zhuǎn)變，通過政府權(quán)力的“減法”來?yè)Q取社會(huì)組織活力的“加法”，“社會(huì)組織可以辦好的，交給社會(huì)組織去辦”，從而激發(fā)社會(huì)組織參與各項(xiàng)事務(wù)的活力。改革開放以來，我國(guó)社會(huì)組織管理制度經(jīng)歷了從“分散管理→歸口管理→雙重管理→分類管理”的嬗變[1]，其中從社會(huì)組織雙重管理制度轉(zhuǎn)向分類管理引起了我國(guó)學(xué)者的廣泛關(guān)注與討論，主要運(yùn)用了制度變遷、路徑依賴等理論，剖析了社會(huì)組織管理制度發(fā)展的背景、動(dòng)因、歷史演變過程等，明晰了社會(huì)組織管理制度變遷過程中的“舊的組織結(jié)構(gòu)”、利益相關(guān)者和宏觀的制度場(chǎng)域等因素導(dǎo)致的制度“慣性”或“惰性”問題[2]。作為從事各種體育活動(dòng)的重要主體和組織平臺(tái)，體育社會(huì)組織獲得快速發(fā)展，并逐步成為提供多元化體育服務(wù)的一支重要力量。截止到2017 年底，全國(guó)共有社會(huì)組織76.2 萬(wàn)個(gè)，體育類社會(huì)組織4.8 萬(wàn)個(gè)，占比6.3%[3]。按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2017年人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)結(jié)果，我國(guó)人口總量達(dá)139 008萬(wàn)人，每萬(wàn)人僅擁有0.345個(gè)體育社會(huì)組織，與德國(guó)每890人擁有一個(gè)體育社會(huì)組織為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家相比還存在非常明顯的差距[4]。這也恰恰說明了，我國(guó)體育社會(huì)組織的發(fā)展仍然存在很多不足之處，如汪文奇[5]、司幸偉[6]等學(xué)者在研究中指出，體育社會(huì)組織表現(xiàn)總量偏少，陷入“有增長(zhǎng)，無(wú)發(fā)展”的內(nèi)卷化困境。同時(shí)，體育社會(huì)組織的發(fā)展困境不乏制度性因素引致，王名[7]、汪莉[8]等學(xué)者認(rèn)為，“合法性”問題阻礙了體育社會(huì)組織發(fā)展，而社會(huì)組織“雙重管理體制”的準(zhǔn)入制度是制約我國(guó)體育社會(huì)組織“合法性身份獲得”的重要制度性因素。基于此，本文通過梳理我國(guó)體育社會(huì)組織準(zhǔn)入制度演變歷程，在制度變遷理論、組織管理理論和多源流理論的基礎(chǔ)上，解析我國(guó)體育社會(huì)組織準(zhǔn)入制度變遷的內(nèi)在邏輯，提出體育社會(huì)組織準(zhǔn)入的改革取向，使體育社會(huì)組織準(zhǔn)入制度創(chuàng)新逐漸展開，準(zhǔn)入制度變遷逐漸走向“規(guī)范發(fā)展”的新方向。

1 我國(guó)體育社會(huì)組織準(zhǔn)入制度的變遷

新中國(guó)成立以來，政府頒發(fā)一系列政策文件，為社會(huì)組織準(zhǔn)入制度提供政策框架。體育社會(huì)組織準(zhǔn)入制度越來越規(guī)范，出現(xiàn)了“雙重許可登記制、備案登記制、直接登記制”3種社會(huì)組織準(zhǔn)入制度（見表1）。

表1 我國(guó)體育社會(huì)組織準(zhǔn)入制度不同類別比較統(tǒng)計(jì)表做成規(guī)范的三線表Table 1 Comparison of Different Categories of Sports Social Organization Access System in China

1.1 雙重許可登記制：監(jiān)護(hù)型控制的頂層設(shè)計(jì)，壓制社會(huì)組織準(zhǔn)入

“雙重許可登記”，是指社會(huì)組織合法身份的獲得須經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位及登記管理機(jī)關(guān)雙重審批同意的準(zhǔn)入制度[9-10]。1950年6月，中央人民政府為了使全國(guó)工人階級(jí)更好地組織起來，頒布的《中華人民共和國(guó)工會(huì)法》（簡(jiǎn)稱《工會(huì)法》）第3 條中提出，新成立的群眾社會(huì)組織首先需要由中華全國(guó)總工會(huì)或者地方工會(huì)審批，報(bào)當(dāng)?shù)卣块T登記備案。《工會(huì)法》的出臺(tái)從理論上奠定了社會(huì)組織雙重許可登記準(zhǔn)入制度的雛形。同年9 月，政務(wù)院在此基礎(chǔ)上頒發(fā)了《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法》（簡(jiǎn)稱《暫行辦法》），對(duì)社會(huì)組織的準(zhǔn)入程序作了具體規(guī)定，《暫行辦法》第6 條將社會(huì)組織準(zhǔn)入分為“前期籌備”和“登記準(zhǔn)入”2 個(gè)部分。首先由人事司審查社會(huì)團(tuán)體負(fù)責(zé)人的申請(qǐng)材料報(bào)部領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后，再向民政部申請(qǐng)籌備。待前期籌備工作完成，由人事司審查后送主管部門批準(zhǔn)后向民政部申請(qǐng)登記注冊(cè)，經(jīng)民政部門審查同意授予《社會(huì)團(tuán)體法人登記證書》后，社團(tuán)才可依法開展各類社團(tuán)活動(dòng)。此后，1989年10月，政府對(duì)《暫行辦法》進(jìn)行修訂，并開始實(shí)施《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》（簡(jiǎn)稱《條例》），但政策性文件的修訂，并沒有帶來準(zhǔn)入制度的變更?！稐l例》進(jìn)一步鞏固了體育社會(huì)組織雙重許可登記準(zhǔn)入制度，此后陸續(xù)頒布實(shí)施的三大條例均沿襲了雙重許可登記制度。自此，確立了“歸口登記、雙重負(fù)責(zé)、分類管理”的社會(huì)組織管理體制，體育類社會(huì)組織也逐步走上了規(guī)范化和制度化。如2001年9月，國(guó)家體育總局頒布了《全國(guó)性體育社會(huì)團(tuán)體管理暫行辦法》，明確指出了新成立的體育社團(tuán)需報(bào)國(guó)家體育總局審查同意后才可向民政部申請(qǐng)登記。

1.2 備案制：地方政府的創(chuàng)新實(shí)踐，激發(fā)社會(huì)組織活力

“備案”的本意是備查，即備份在案，以供查考?；鶎由鐣?huì)組織備案制與我國(guó)目前現(xiàn)行的雙重管理體制的不同之處在于，其并不是由國(guó)家統(tǒng)一制定的標(biāo)準(zhǔn)，而是地方政府根據(jù)自身情況的政策創(chuàng)新與完善。換言之，備案制作為社會(huì)組織“雙重許可”準(zhǔn)入的前提，其主要是針對(duì)在現(xiàn)行管理體制下還未能達(dá)到登記標(biāo)準(zhǔn)的基層社會(huì)組織，通過在當(dāng)?shù)卣畟浒附鉀Q其行政合法性缺失以及社會(huì)合法性不足的問題。實(shí)際上，2002 年6 月24 日，青島市就率先創(chuàng)新性地提出了基層社會(huì)組織“備案登記”的試點(diǎn)工作，并出臺(tái)了《青島市人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)社區(qū)民間組織培育與管理的意見》。此后，青島市政府正式發(fā)布了《青島市民間組織管理局關(guān)于建立社會(huì)團(tuán)體登記工作備案制度的通知》，明確指出，從2003年開始青島市全面實(shí)行基層社會(huì)組織備案登記制度。青島市基層社會(huì)組織備案登記的經(jīng)驗(yàn)開始推廣。2005 年，民政部出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)慈善類民間組織發(fā)展的通知》，首次以官方的形式對(duì)備案制作出了肯定。2006年，江蘇省南京市就在全國(guó)首創(chuàng)“兩級(jí)登記、兩級(jí)備案”的社區(qū)社會(huì)組織備案制度，將基層社會(huì)組織納入規(guī)范管理軌道，并出臺(tái)了《南京市基層民間組織備案管理暫行辦法》（簡(jiǎn)稱《辦法》）?！掇k法》的出臺(tái)一方面降低了基層民間組織的準(zhǔn)入門檻，為民間組織的成立和產(chǎn)生提供了廣闊的政策發(fā)展空間；另一方面，其取得的成功經(jīng)驗(yàn)迅速在全國(guó)各省市開始推廣，目前我國(guó)絕大多數(shù)地級(jí)市均已實(shí)現(xiàn)登記備案雙軌制，并相繼出臺(tái)了各類社會(huì)組織培育發(fā)展和登記管理的意見辦法。

1.3 直接登記制：政府簡(jiǎn)政放權(quán)，建立社會(huì)組織合作與培育關(guān)系

直接登記制，取消了業(yè)務(wù)主管部門審批的復(fù)雜程度，社會(huì)組織在申請(qǐng)登記注冊(cè)時(shí)可以直接向登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)登記的制度。其適用于行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類和城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類4 類社會(huì)組織[11]。實(shí)際上，“直接登記”最早出現(xiàn)在對(duì)農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)的登記中。2003 年10 月29 日，民政部為培育扶持基層社會(huì)組織的發(fā)展，出臺(tái)發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)培育發(fā)展和登記管理工作的指導(dǎo)意見》（簡(jiǎn)稱《意見》）。《意見》明確提出，對(duì)于縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)達(dá)到成立條件后經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位審查同意，可直接向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)登記準(zhǔn)入。最早在農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)出現(xiàn)的直接登記制，并非我們所理解的直接登記準(zhǔn)入，其合法身份的獲得仍需經(jīng)主管部門同意，這與雙重許可登記制并無(wú)本質(zhì)區(qū)別。但以此為起點(diǎn)，社會(huì)組織直接登記制度，從中央到地方，社會(huì)共識(shí)也已經(jīng)達(dá)成，為包含體育社會(huì)組織在內(nèi)的社會(huì)組織直接登記制奠定了基礎(chǔ)。2013年3月，中央政府出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，改革社會(huì)組織準(zhǔn)入制度，秉著“重點(diǎn)培育、優(yōu)先發(fā)展”的原則，以上4 類社會(huì)組織成立時(shí)可依法直接向民政部門申請(qǐng)登記注冊(cè)。直接登記制度的出現(xiàn)，標(biāo)志著政府在公共事務(wù)管理中權(quán)力的下放，賦權(quán)予社會(huì)組織，體現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)改革以及推進(jìn)向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)中以“簡(jiǎn)政放權(quán)”為核心的工作思路，也開啟了社會(huì)組織登記管理制度從雙重管理向一元管理的體制轉(zhuǎn)軌進(jìn)程[12]。

直接登記準(zhǔn)入制度，作為體育社會(huì)組織成立的正式程序，為體育社會(huì)組織合法身份的獲得提供準(zhǔn)入渠道，從根本上推動(dòng)體育社會(huì)組織的發(fā)展。如中國(guó)中學(xué)生體育協(xié)會(huì)、中國(guó)少數(shù)民族體育協(xié)會(huì)這類體育行業(yè)協(xié)會(huì)，以及城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類中的社區(qū)體育社會(huì)組織均屬于直接登記范圍，可通過直接登記獲得合法發(fā)展身份[11]。江蘇省民政廳在貫徹中央《方案》精神的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，于2014 年9 月印發(fā)《江蘇省四類社會(huì)組織直接登記管理暫行辦法》，提出針對(duì)屬于4類直接登記準(zhǔn)入范疇的體育社會(huì)組織，其準(zhǔn)入省略業(yè)務(wù)主管部門這一繁雜程序，進(jìn)而直接向登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)登記。并在直接登記程序中將登記機(jī)關(guān)準(zhǔn)予登記決議時(shí)間縮短到15 個(gè)工作日。隨著中央到地方政府政策性文件的下發(fā)，社會(huì)組織直接登記準(zhǔn)入制作為體育社會(huì)組織準(zhǔn)入制度的重要補(bǔ)充逐步在各地施行。

2 我國(guó)體育社會(huì)組織準(zhǔn)入制度的內(nèi)在邏輯

2.1 國(guó)家政策取向嬗變的制度性回應(yīng)

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，舊的制度安排之所以被新的制度取締并產(chǎn)生制度性回應(yīng)，一方面來源于外在的變化促使制度內(nèi)部潛在利潤(rùn)的形成，另一方面又由于潛在的外部利潤(rùn)無(wú)法在舊的制度結(jié)構(gòu)內(nèi)實(shí)現(xiàn)。實(shí)際上，建國(guó)之初，由于特定的歷史背景，以及多種因素決定國(guó)家在當(dāng)時(shí)無(wú)法對(duì)體育社會(huì)組織的“準(zhǔn)入”給予充分的重視。在此時(shí)期出臺(tái)《暫行辦法》，確立的雙重許可準(zhǔn)入制度，并非以加快社會(huì)組織發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，而是為了達(dá)到對(duì)舊社會(huì)包含體育社會(huì)組織在內(nèi)的社會(huì)組織進(jìn)行整頓管控的目的，具有很強(qiáng)的政治計(jì)劃色彩。換言之，在1978年改革開放前，起主導(dǎo)作用的國(guó)家治理技術(shù)并非“通過法律或程序的治理”，而是“通過政策或運(yùn)動(dòng)的治理”[13]。這就決定《暫行辦法》的模糊性和粗糙性，因而造成社會(huì)組織準(zhǔn)入的相關(guān)規(guī)定較為籠統(tǒng)，準(zhǔn)入手續(xù)冗長(zhǎng)且不高效?；诖丝梢哉J(rèn)為，在雙重許可管理體制時(shí)代，政府設(shè)置的“歸口登記、雙重負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”的體育社會(huì)組織雙重許可登記準(zhǔn)入“門檻”深受當(dāng)時(shí)國(guó)家管理體制改革進(jìn)程的影響，其背后蘊(yùn)含的是一種“監(jiān)護(hù)型”控制的總體邏輯[14]。這種邏輯深刻地體現(xiàn)了在威權(quán)體制下，國(guó)家面對(duì)有限的治理資源總量，卻要達(dá)到對(duì)其有效管理目的進(jìn)而不得已采取的一種策略，更是國(guó)家在“改革、發(fā)展、穩(wěn)定”3種價(jià)值戰(zhàn)略下，選擇穩(wěn)定作為發(fā)展根柢的必然后果，此種邏輯事實(shí)上是“壓制型”[15]法律模式的某種縮影。

從“成本—收益”理論分析來看，一項(xiàng)新的制度安排只有在創(chuàng)新的預(yù)期凈收益大于預(yù)期的成本時(shí)，才會(huì)發(fā)生[16]。（1）社區(qū)社會(huì)組織備案制的出現(xiàn)，是地方政府進(jìn)行積極創(chuàng)新，追求“收益”最大化的成果，原因主要有2個(gè)方面。一方面，基層社會(huì)組織現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要。雙重許可登記制度作為國(guó)家規(guī)范社會(huì)組織發(fā)展的重要戰(zhàn)略思路，其制度設(shè)立在一定程度上改變了自建國(guó)初期我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展的“無(wú)序混亂”狀態(tài)。但遺憾的是，我國(guó)經(jīng)過正式登記獲得合法身份的社會(huì)組織數(shù)量只占實(shí)際數(shù)量的8%～13%[17]。而這些無(wú)法獲得合法身份的社會(huì)組織中，包含有大量的基層社會(huì)組織。在雙重許可準(zhǔn)入制度下，基層體育社會(huì)組織由于規(guī)模小、力量弱不能達(dá)到雙重許可登記的準(zhǔn)入條件，因而無(wú)法獲得合法發(fā)展身份，導(dǎo)致其游離在“非法”的邊緣。這種非法發(fā)展身份，就如同懸在體育社會(huì)組織頭上的“達(dá)摩克利斯之劍”，對(duì)其良性發(fā)展造成巨大阻礙。另一方面，中央政府與地方政府在制度構(gòu)建中所扮演的角色不同。在中國(guó)，中央政府是站在一個(gè)宏觀層面，其所需要考量的問題是全國(guó)性的、整體化的，其承擔(dān)的責(zé)任是非常巨大的。在“維穩(wěn)”思維的支配下，政府對(duì)社會(huì)組織管理心態(tài)是矛盾的，既希望社會(huì)組織能夠蓬勃發(fā)展，又擔(dān)心其發(fā)展太迅速而失去控制。在這種矛盾心態(tài)下，中央政府沒有過多干預(yù)基層社會(huì)組織準(zhǔn)入，采取了“有限放任”管理方式，即“睜一只眼、閉一只眼”的態(tài)度[18]。與中央政府相比，地方政府所停留的層面是相對(duì)微觀的，對(duì)于責(zé)任承擔(dān)也屬于一個(gè)可掌控的范圍。地方政府就如同一塊“試驗(yàn)田”，為中央改革制度提供更多的經(jīng)驗(yàn)支撐。地方政府能較早看到雙重許可準(zhǔn)入制度對(duì)基層社會(huì)組織的不適用性，并迅速做出反應(yīng)，根據(jù)基層體育社會(huì)組織實(shí)際情況對(duì)其準(zhǔn)入條件做出調(diào)整，降低準(zhǔn)入門檻提出了社區(qū)社會(huì)組織備案制，逐步將基層體育社會(huì)組織引導(dǎo)入制度化、規(guī)范化發(fā)展的正軌。如此一來，基層社會(huì)組織備案制由地方政府率先發(fā)起，就可以很好地理解了。

（2）直接登記準(zhǔn)入制度的提出前期，我國(guó)正處于政府職能轉(zhuǎn)變時(shí)期，“全能型”政府的弊端逐漸凸顯，尤其是在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供方面，已經(jīng)難以適應(yīng)社會(huì)的需求。政府職能的轉(zhuǎn)變，意味著政府需要下放一部分職能交于社會(huì)，實(shí)現(xiàn)公共體育服務(wù)的主體轉(zhuǎn)換。從某種意義上講，社會(huì)組織的發(fā)展程度又決定了政府職能轉(zhuǎn)變的成功與否[19]，因此，服務(wù)型政府的確立需要發(fā)達(dá)的社會(huì)組織發(fā)展網(wǎng)絡(luò)作為載體。但是，嚴(yán)苛的社會(huì)組織雙重許可登記準(zhǔn)入制度又加大了眾多社會(huì)組織獲取“合法性身份”的難度，也間接加大了政府轉(zhuǎn)型的阻力，使公共體育服務(wù)供給主體轉(zhuǎn)換受抑。制度的變遷，會(huì)逐步反映在外層的管理模式上，雙重許可準(zhǔn)入制度施行時(shí)期，我國(guó)政府對(duì)體育社會(huì)組織宏觀管理方式可以概括為控制和監(jiān)管。從國(guó)家對(duì)社會(huì)組織準(zhǔn)入制度的變遷思路來看，制度調(diào)整后，國(guó)家對(duì)體育社會(huì)組織的宏觀管理目標(biāo)正逐漸調(diào)整為合作和培育[20]。因此，社會(huì)組織直接登記準(zhǔn)入制度融合了國(guó)家政府職能轉(zhuǎn)變，減放政權(quán)的大背景，實(shí)現(xiàn)了政府對(duì)社會(huì)組織管理職能由監(jiān)管到培育的轉(zhuǎn)變，管理的重心由控制管理本位轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)組織發(fā)展本位，不再通過嚴(yán)控準(zhǔn)入來實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)組織的把控，而將社會(huì)組織實(shí)際發(fā)展需求放于首位，由管理控制向鼓勵(lì)發(fā)展的態(tài)勢(shì)轉(zhuǎn)化。

2.2 強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)體制下，強(qiáng)制性制度變遷力量主導(dǎo)

從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，可以用“制度變遷”理論來解釋我國(guó)社會(huì)組織準(zhǔn)入制度及其演變的過程。制度變遷可以分為“強(qiáng)制性制度變遷”與“誘致性制度變遷”2 種。強(qiáng)制性制度變遷，是“由政府命令和法律引入實(shí)行的”，而“誘致性制度變遷”則是“個(gè)人或一群人，自發(fā)地倡導(dǎo)、組織、實(shí)施以回應(yīng)獲利機(jī)會(huì)”[21]。一部分學(xué)者認(rèn)為，政府本身是發(fā)展中國(guó)家最為重要的制度因素，中國(guó)的制度變遷始終是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的[22]，是自上而下的。也有一些學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)的制度變遷部分源于自下而上的群眾影響力。實(shí)則制度變遷是一個(gè)復(fù)雜多變的過程，是2種制度變遷相結(jié)合的產(chǎn)物，其中既有自下而上的“變通”，又有自上而下的“通變”。只是在不同時(shí)期，不同制度變遷占主導(dǎo)力量。

在我國(guó)“強(qiáng)政府—弱社會(huì)”特殊體制下，體育社會(huì)組織準(zhǔn)入制度通常是“強(qiáng)制性制度變遷”占主導(dǎo)力量。因?yàn)槲覈?guó)政府強(qiáng)大的動(dòng)員能力，在其主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷過程中，可以減省征得全體同意的成本耗費(fèi)，以此來增進(jìn)制度變遷的凈收益[23]。體育社會(huì)組織準(zhǔn)入制度的變遷，從理論說是順應(yīng)體育社會(huì)組織發(fā)展而發(fā)生的制度演進(jìn)，但這種演變與體育社會(huì)組織發(fā)展之間缺乏同步性，一定程度上存在著矛盾的情形。雙重許可登記準(zhǔn)入時(shí)期，對(duì)包含體育社會(huì)組織在內(nèi)的社會(huì)組織準(zhǔn)入提出的“超高門檻”，令眾多社會(huì)組織對(duì)合法身份望塵莫及。但與之相悖的是，在此時(shí)期，社會(huì)組織經(jīng)歷了從無(wú)到有、由點(diǎn)及面，遍地開花的“原始生長(zhǎng)期”，并呈現(xiàn)出井噴式的發(fā)展態(tài)勢(shì)。之所以會(huì)出現(xiàn)這樣態(tài)勢(shì)，一方面是由于社會(huì)的整體變革將民眾的結(jié)社熱情徹底地點(diǎn)燃了[24]；另一方面，是由于超高的“準(zhǔn)入門檻”令大量體育社會(huì)組織無(wú)法獲得合法身份繼而選擇鋌而走險(xiǎn)，未經(jīng)登記準(zhǔn)入許可私自成立，從事非法組織活動(dòng)。在社會(huì)組織繁榮發(fā)展的表象背后，揭示的是高門檻準(zhǔn)入制度的帶來的“副作用”。與此同時(shí)，我們要看到不同時(shí)期制度實(shí)施背后更為深層次的社會(huì)原因，看到制度與國(guó)家特定時(shí)期的策略之間存在的相關(guān)性。與正式的政策法規(guī)與國(guó)家的臨時(shí)態(tài)度相比，政府在社會(huì)改革和政治改革中的實(shí)際政治立場(chǎng)對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展有著更為重要的影響[25]。

3 我國(guó)體育社會(huì)組織準(zhǔn)入制度的改革取向

從制度供給角度來看，我國(guó)現(xiàn)存的3 種社會(huì)組織準(zhǔn)入制度中的供給因素主要有2 方面：政府的宏觀發(fā)展戰(zhàn)略和政府的政策措施。實(shí)質(zhì)上，這2 方面制度因素背后蘊(yùn)含的是體育社會(huì)組織準(zhǔn)入制度施行的力量。第1 方面是思想的力量，源于建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義與建設(shè)和諧社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)；第2 方面是規(guī)范的力量，源于追求合法化的動(dòng)力。因此，從2方面制度因素及力量背后，體現(xiàn)了中央政府對(duì)體育社會(huì)組織3 種準(zhǔn)入制度的不同戰(zhàn)略思路及期待。

3.1 控制型戰(zhàn)略思路

體育社會(huì)組織雙重許可準(zhǔn)入制度，基于中央政府的控制型戰(zhàn)略下施行，在此戰(zhàn)略下政府對(duì)社會(huì)組織合法身份獲得最基本態(tài)度是“控制”。新中國(guó)成立后，我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展面臨著各種矛盾、風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)，而準(zhǔn)入是其中至關(guān)重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。為應(yīng)對(duì)、緩解這些社會(huì)組織發(fā)展問題，中央政府形成以控制為導(dǎo)向的戰(zhàn)略思路，實(shí)施了從源頭控制合法身份獲得的雙重許可登記準(zhǔn)入制度。一直以來，政府對(duì)于社會(huì)組織準(zhǔn)入都呈現(xiàn)強(qiáng)烈的控制態(tài)勢(shì)，導(dǎo)致其發(fā)展受限。對(duì)此，體育社會(huì)組織持續(xù)健康發(fā)展的首先要義就是要形成組織自身發(fā)展本位的理念。政府對(duì)體育社會(huì)組織的培育扶持應(yīng)跳脫傳統(tǒng)的控制與規(guī)范管理的禁錮，將自身視為體育社會(huì)組織的服務(wù)者，將體育社會(huì)組織的發(fā)展與能力提升放在重點(diǎn)位置，將體育社會(huì)組織的需求作為目標(biāo)指向，樹立幫助體育社會(huì)組織更好發(fā)展的服務(wù)理念，簡(jiǎn)化準(zhǔn)入程序，拓寬準(zhǔn)入渠道，為其提供良性的發(fā)展環(huán)境。

3.2 規(guī)范型戰(zhàn)略思路

社區(qū)社會(huì)組織備案制，是基于中央政府的規(guī)范型戰(zhàn)略下施行，在此戰(zhàn)略下政府對(duì)社會(huì)組織合法身份獲得最基本態(tài)度是“規(guī)范”。經(jīng)過4 次清理非法社會(huì)組織后，社會(huì)組織發(fā)展基本步入正軌。中央政府此時(shí)對(duì)社會(huì)組織采取的是“有限放任”規(guī)范化管理。在中央政府“有限放任”理念支撐下，地方政府已經(jīng)察覺到基層對(duì)社會(huì)組織雙重許可準(zhǔn)入制度的不適應(yīng)性，必須將游離在“合法性”門檻之外的基層體育社會(huì)組織納入規(guī)劃化、正規(guī)化的發(fā)展軌道。其背后體現(xiàn)的是，中央政府以規(guī)范管理為導(dǎo)向的戰(zhàn)略思路。但是，在去除基層組織準(zhǔn)入“硬門檻”后，體育社會(huì)組織準(zhǔn)入仍然存在大量“軟約束”，包括組織名稱、業(yè)務(wù)范圍、注冊(cè)資金和活動(dòng)場(chǎng)地等方面的問題，繼續(xù)限制著體育社會(huì)組織合法身份的獲得[26]。由于體育項(xiàng)目的特殊性，眾多體育項(xiàng)目的開展需要場(chǎng)地的支持，而雙重許可登記以及備案制都對(duì)場(chǎng)地做出硬性要求，無(wú)固定活動(dòng)場(chǎng)地則不能獲得合法身份。但是，反觀現(xiàn)實(shí)可以發(fā)現(xiàn)，眾多基層體育社會(huì)由于受到其自身發(fā)展以及經(jīng)費(fèi)等因素制約，很難尋求到合適的活動(dòng)場(chǎng)所，也就難以達(dá)到備案登記的要求。因此，地方政府在對(duì)體育社會(huì)組織的發(fā)展戰(zhàn)略上應(yīng)著重考量體育組織發(fā)展的特殊性，在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上考慮適當(dāng)降低基層組織的場(chǎng)地、經(jīng)費(fèi)等準(zhǔn)入條件。必要時(shí)，可以對(duì)體育社會(huì)組織給與一定的經(jīng)費(fèi)扶持，亦或是集中提供場(chǎng)地供其一定時(shí)間范圍內(nèi)使用，從根本上解決部分體育社會(huì)組織“準(zhǔn)入難”的問題，使其獲得合法身份。

3.3 發(fā)展型戰(zhàn)略思路

社會(huì)組織直接登記制，是基于政府發(fā)展型戰(zhàn)略下施行，在此戰(zhàn)略下政府對(duì)社會(huì)組織合法身份獲得最基本態(tài)度是“發(fā)展”，這種戰(zhàn)略在本質(zhì)上源于中央政府思想轉(zhuǎn)變的力量。隨著政府職能轉(zhuǎn)型，政府對(duì)社會(huì)組織管理思想由“控制”轉(zhuǎn)向“發(fā)展”，形成以社會(huì)組織發(fā)展本位的戰(zhàn)略思路。在此思路下，實(shí)施了社會(huì)組織直接登記準(zhǔn)入制度。但是就體育行業(yè)來講，除全國(guó)性體育行業(yè)協(xié)會(huì)和部分社區(qū)服務(wù)類體育社會(huì)組織可以直接登記外，大部分體育社會(huì)組織依然要經(jīng)歷“雙重審核”的復(fù)雜程序。對(duì)此，政府需要放寬政策，在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上繼續(xù)擴(kuò)大直接登記的范圍，對(duì)于直接提供公益性體育服務(wù)的體育社會(huì)組織采取開放態(tài)度逐步納入直接登記的范圍。經(jīng)由擴(kuò)大直接登記準(zhǔn)入社會(huì)組織的范圍，形成“放開一大片，限制一小部分”的準(zhǔn)入格局[27]，形成以直接登記為主的“一站式”體育社會(huì)組織準(zhǔn)入制度。

政府在3 種不同的戰(zhàn)略思路下實(shí)行的社會(huì)組織準(zhǔn)入制度，其在時(shí)間維度上的延伸，決定了社會(huì)組織準(zhǔn)入制度的變遷。隨著社會(huì)組織實(shí)際發(fā)展需要，中央政府在這3 種戰(zhàn)略之間的轉(zhuǎn)變博弈過程，使3 種戰(zhàn)略其內(nèi)在發(fā)揮影響的準(zhǔn)入制度成為不同時(shí)期的主導(dǎo)力量，使得我國(guó)體育社會(huì)組織準(zhǔn)入制度在創(chuàng)新中走向“規(guī)范發(fā)展”的新方向。因此，政府部門的職能定位須聚焦于以社會(huì)組織發(fā)展為中心，通過不斷調(diào)整準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，為體育社會(huì)組織獲得合法身份破障礙、去煩苛、筑坦途，為體育社會(huì)組織添活力，為人民群眾增便利。此外，對(duì)已獲得合法身份的體育社會(huì)組織不能忽視對(duì)其準(zhǔn)入后期的監(jiān)管，進(jìn)行信息公開是對(duì)其實(shí)施監(jiān)管的前提條件。政府部門要在體育社會(huì)組織獲得合法發(fā)展身份后，及時(shí)公開信息，以此激發(fā)多方力量對(duì)獲得準(zhǔn)入的體育社會(huì)組織進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)，建立健全體育社會(huì)組織日常監(jiān)管體系，定期對(duì)體育社會(huì)組織的各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行隨機(jī)檢查與監(jiān)督，掌握其發(fā)展?fàn)顩r，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并進(jìn)行處理。由此形成前期準(zhǔn)入與后期監(jiān)管相結(jié)合的綜合體系，促進(jìn)體育社會(huì)組織良性發(fā)展。

4 結(jié) 語(yǔ)

體育社會(huì)組織準(zhǔn)入制度可以實(shí)現(xiàn)政府對(duì)體育社會(huì)組織的宏觀把控和數(shù)量結(jié)構(gòu)的調(diào)控，是幫助其健康有序發(fā)展的干預(yù)手段。在體育社會(huì)組織準(zhǔn)入制度漸進(jìn)式改革的邏輯中，改革本身意味著利益的重新分配，其對(duì)舊利益格局并不是一次性打破，而是分階段進(jìn)行，新的利益安排都要面臨與舊的利益格局共存。改革的時(shí)間跨度大、進(jìn)程慢，3種準(zhǔn)入制度的混合格局會(huì)持續(xù)一定時(shí)間，實(shí)現(xiàn)“共容”。隨著體育社會(huì)組織實(shí)際發(fā)展需要，中央政府在這3種戰(zhàn)略之間的轉(zhuǎn)變博弈過程，使3種戰(zhàn)略其內(nèi)在發(fā)揮影響的準(zhǔn)入制度成為不同時(shí)期的主導(dǎo)力量，使得體育社會(huì)組織準(zhǔn)入制度創(chuàng)新逐漸展開，準(zhǔn)入制度變遷逐漸走向“規(guī)范發(fā)展”的新方向。