可行性缺口補(bǔ)助在體育場(chǎng)館PPP中應(yīng)用：補(bǔ)助工具及選用

陳洪平

作為理性“經(jīng)濟(jì)人”，如若無(wú)法獲得合理投資回報(bào)，社會(huì)資本會(huì)選擇“用腳投票”。失去社會(huì)資本的合作與稟賦優(yōu)勢(shì)支撐，政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目可能陷入困境，甚至失敗。PPP投資回報(bào)機(jī)制包括使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助、政府付費(fèi)3類(lèi)?，F(xiàn)行體育場(chǎng)館投資回報(bào)機(jī)制選用實(shí)踐顯示，可行性缺口補(bǔ)助是主導(dǎo)。為此，如何運(yùn)用可行性缺口補(bǔ)助機(jī)制，事關(guān)社會(huì)資本投資回報(bào)，更關(guān)涉PPP在體育場(chǎng)館中的應(yīng)用和發(fā)展。本文聚焦于可行性缺口補(bǔ)助機(jī)制運(yùn)行的關(guān)鍵——“政府對(duì)缺口的補(bǔ)助”，重點(diǎn)探討政府補(bǔ)助工具及其選擇與應(yīng)用問(wèn)題。

1 可行性缺口補(bǔ)助——體育場(chǎng)館PPP投資回報(bào)機(jī)制的主導(dǎo)

可行性缺口補(bǔ)助，是指使用者付費(fèi)不足以滿(mǎn)足社會(huì)資本或項(xiàng)目公司成本回收和合理回報(bào)，而由政府以財(cái)政補(bǔ)貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予社會(huì)資本或項(xiàng)目公司的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助[2]。

“為確保通過(guò)PPP模式實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給，政府必須尊重和保護(hù)私人部門(mén)利益，并采取一定激勵(lì)措施，使私人部門(mén)認(rèn)識(shí)到公共目標(biāo)的落實(shí)同時(shí)能夠?qū)崿F(xiàn)自身資本的合理回報(bào)，唯此方可形成良性共贏的持續(xù)性合作關(guān)系?！盵1]使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助、政府付費(fèi)是現(xiàn)行法律規(guī)定的PPP 項(xiàng)目3 種投資回報(bào)機(jī)制[2]。現(xiàn)行體育場(chǎng)館PPP 項(xiàng)目投資回報(bào)機(jī)制選用實(shí)踐顯示，可行性缺口補(bǔ)助成為多數(shù)選擇。

1.1 體育場(chǎng)館PPP 對(duì)投資回報(bào)機(jī)制的選用：偏好可行性缺口補(bǔ)助

十八屆三中全會(huì)后，體育場(chǎng)館投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域的“政府與社會(huì)資本合作”迎來(lái)新的發(fā)展契機(jī)。隨著中國(guó)對(duì)政府和社會(huì)資本合作推廣力度的加強(qiáng)，包括國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見(jiàn)》在內(nèi)的多個(gè)政策文件要求引入社會(huì)資本，推動(dòng)體育場(chǎng)館建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。在政策推動(dòng)下，體育場(chǎng)館PPP 項(xiàng)目逐步增多。依照財(cái)政部規(guī)定，全國(guó)PPP 綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)區(qū)分為項(xiàng)目?jī)?chǔ)備清單和項(xiàng)目管理庫(kù)，將處于識(shí)別階段的項(xiàng)目納入項(xiàng)目?jī)?chǔ)備清單，將處于準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行、移交階段的項(xiàng)目納入項(xiàng)目管理庫(kù)[3]。在“項(xiàng)目管理庫(kù)”中，體育類(lèi)項(xiàng)目共113 項(xiàng)，投資額達(dá)962 億元（截至2018 年11 月30 日）[4]；在“項(xiàng)目?jī)?chǔ)備清單”中，尚有70 項(xiàng)處于“識(shí)別階段”，計(jì)劃采用PPP模式[5]。在上述入庫(kù)項(xiàng)目中，體育場(chǎng)館的投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)構(gòu)成主體。

依據(jù)相關(guān)法規(guī)，政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目投資回報(bào)機(jī)制分3類(lèi)：使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)。統(tǒng)計(jì)財(cái)政部“全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)”113個(gè)體育PPP項(xiàng)目：使用者付費(fèi)機(jī)制10 項(xiàng)，占比8.8%；可行性缺口補(bǔ)助機(jī)制91 項(xiàng)，占比80.5%；政府付費(fèi)機(jī)制12 項(xiàng)，占比10.6%（見(jiàn)圖1）?？尚行匀笨谘a(bǔ)助機(jī)制成為了絕大多數(shù)體育場(chǎng)館PPP項(xiàng)目的選擇，構(gòu)成主流和主導(dǎo)。在可行性缺口補(bǔ)助成為主導(dǎo)性投資回報(bào)機(jī)制的情境中，對(duì)其相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行探討即具有重要意義與價(jià)值，尤其是政府補(bǔ)助工具及其選用。

圖1 體育場(chǎng)館PPP項(xiàng)目投資回報(bào)機(jī)制分布Figure1 Distribution of Investment Return Mechanism of Stadium PPP Projects

1.2 可行性缺口補(bǔ)助機(jī)制之機(jī)理：市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)收益+政府補(bǔ)助

（1）在投資回報(bào)來(lái)源層面，部分來(lái)自市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)收益，部分來(lái)自政府給予的相關(guān)補(bǔ)助。投資回報(bào)機(jī)制不同，社會(huì)資本投資回報(bào)來(lái)源各不相同（見(jiàn)表1）：使用者付費(fèi)通過(guò)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)；可行性缺口補(bǔ)助是“市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)收益+政府補(bǔ)助”；政府付費(fèi)依賴(lài)政府購(gòu)買(mǎi)。由此可見(jiàn)，可行性缺口補(bǔ)助機(jī)制在投資回報(bào)來(lái)源方面的特征是，組合市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)收益和政府補(bǔ)助?？尚行匀笨谘a(bǔ)助機(jī)制的此種特征是由其所適用的項(xiàng)目類(lèi)型決定的。

表1 投資回報(bào)機(jī)制之投資回報(bào)來(lái)源比較Table1 The Ways of Returns for Private Investors

（2）在適用項(xiàng)目類(lèi)型層面，可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目適用于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。依照“可經(jīng)營(yíng)性”的差異，政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目可分為3 類(lèi)：經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目[6]。準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目在“可經(jīng)營(yíng)性”方面表現(xiàn)出的特征是：項(xiàng)目具備一定收費(fèi)基礎(chǔ)，能進(jìn)行一定程度的經(jīng)營(yíng)；另一方面，項(xiàng)目提供的產(chǎn)品（服務(wù)）具有公共產(chǎn)品基礎(chǔ)性、普惠性的屬性，定價(jià)無(wú)法實(shí)現(xiàn)完全的市場(chǎng)化和商業(yè)化，市場(chǎng)機(jī)制不能充分發(fā)揮價(jià)格調(diào)整的功能[7]。前者決定，該類(lèi)項(xiàng)目能向使用者收取一定費(fèi)用，取得部分收益；后者決定，該類(lèi)項(xiàng)目在投資回收和合理投資回報(bào)上存在缺口，需要政府給予補(bǔ)助。

2 政府對(duì)缺口補(bǔ)助：補(bǔ)助工具的整理

可行性缺口補(bǔ)助機(jī)制運(yùn)行的機(jī)理顯示，“政府對(duì)缺口的補(bǔ)助”是核心之一。通過(guò)政府的補(bǔ)助政策，成本回收和合理投資回報(bào)的缺口得以填補(bǔ)，解決了社會(huì)資本投資回收和合理回報(bào)問(wèn)題，使項(xiàng)目具備了商業(yè)上的可行性。政策工具是“政策目標(biāo)與結(jié)果之間的橋梁”[8]?！盀榱擞行У刂贫ㄕ撸咧贫ㄕ弑仨毨斫馑麄冏约嚎赡懿扇≌吖ぞ叩姆秶?，同時(shí)也理解在這些不同政策工具之間存在的某種差異?！盵9]依據(jù)財(cái)政部和國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)規(guī)定，政府補(bǔ)助可以是貨幣性補(bǔ)助，亦可以是“資源”和“優(yōu)惠政策”。

2.1 政府補(bǔ)助的目的：使項(xiàng)目具備商業(yè)可行性

可行性缺口補(bǔ)助機(jī)制對(duì)應(yīng)于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。此類(lèi)項(xiàng)目的特征在于，經(jīng)營(yíng)受到制約和限制，不能完全市場(chǎng)化和商業(yè)化，只具備一定程度的經(jīng)營(yíng)性?！傍B(niǎo)巢”賽后運(yùn)營(yíng)充分體現(xiàn)了此點(diǎn)。國(guó)家體育場(chǎng)“鳥(niǎo)巢”曾一度考慮出售冠名權(quán)，在遭遇公眾質(zhì)疑和強(qiáng)大社會(huì)輿論壓力后，“鳥(niǎo)巢”最終放棄計(jì)劃，不再考慮出售冠名權(quán)[10]。除公眾和社會(huì)輿論，政治亦對(duì)“鳥(niǎo)巢”運(yùn)營(yíng)形成了重要制約。奧運(yùn)后結(jié)束后，“鳥(niǎo)巢”開(kāi)始面向社會(huì)招商。然而，招商并不順利，只有為數(shù)不多的企業(yè)進(jìn)駐。之所以如此，政府基于國(guó)家形象考慮而對(duì)體育場(chǎng)規(guī)劃設(shè)計(jì)的調(diào)整導(dǎo)致了商業(yè)規(guī)劃缺陷。肯德基、家樂(lè)福等大型企業(yè)都曾經(jīng)有進(jìn)駐“鳥(niǎo)巢”計(jì)劃。最終，這些企業(yè)都選擇了放棄。之所以如此，鳥(niǎo)巢的商業(yè)規(guī)劃的缺位是關(guān)鍵[11]。體育場(chǎng)館經(jīng)營(yíng)受限，不能完全市場(chǎng)化和商業(yè)化，公共利益是最重要的考量[12]。另外，場(chǎng)館設(shè)施的專(zhuān)用性、場(chǎng)館地理位置、體育消費(fèi)能力與消費(fèi)習(xí)慣等也對(duì)體育場(chǎng)館經(jīng)營(yíng)形成了某種程度的制約。

“一定程度的經(jīng)營(yíng)性”決定，體育場(chǎng)館市場(chǎng)收益不足以覆蓋成本和滿(mǎn)足合理投資回報(bào)要求，存在缺口。如果缺口問(wèn)題不能得以解決，項(xiàng)目將不具備商業(yè)上的可行性，社會(huì)資本缺乏參與的動(dòng)力和積極性?？尚行匀笨谘a(bǔ)助機(jī)制通過(guò)引入政府補(bǔ)助，填補(bǔ)了缺口，滿(mǎn)足了社會(huì)資本對(duì)合理投資回報(bào)要求，解決了社會(huì)資本參與項(xiàng)目動(dòng)力和積極性問(wèn)題?！巴ㄟ^(guò)補(bǔ)償缺口既可以使項(xiàng)目具備商業(yè)上的可行性，保證社會(huì)資本能夠獲得合理的投資回報(bào)，又可以在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給數(shù)量和質(zhì)量。”[7]

2.2 政府補(bǔ)助的政策工具類(lèi)別

梳理PPP 相關(guān)政策文本，政府補(bǔ)助大體有4 類(lèi)：財(cái)稅政策類(lèi)、土地政策類(lèi)、融資政策類(lèi)和其他類(lèi)（見(jiàn)表2）。

表2 政府補(bǔ)助類(lèi)別Table2 Subsidy Tools

在政府補(bǔ)助實(shí)踐中，財(cái)稅類(lèi)工具應(yīng)用最為普遍。財(cái)政部在“完善項(xiàng)目政策支持”中明確，地方政府在財(cái)政承受能力范圍內(nèi)，以“前期費(fèi)用補(bǔ)貼”、“資本補(bǔ)助”等多種形式對(duì)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目予以資金支持[13]；國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)強(qiáng)調(diào)，為提高社會(huì)資本參與的積極性，政府應(yīng)探索多種付費(fèi)模式，包括資本金注入、直接投資、投資補(bǔ)助、貸款貼息、政府少分紅或不分紅等，以提高社會(huì)資本投資回報(bào)[14]?！笆杖搿焙汀爸С觥笔秦?cái)稅兩端。政府補(bǔ)助可以從此兩端發(fā)力，分別形成“收入端工具”和“支出端工具”：“收入端工具”主要是稅費(fèi)優(yōu)惠，國(guó)務(wù)院辦公廳明確，如公共服務(wù)項(xiàng)目應(yīng)用政府社會(huì)資本合作模式（PPP），應(yīng)按照規(guī)定給予相關(guān)稅收優(yōu)惠[15]；“支出端工具”涵蓋了財(cái)政投資、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)、財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)政貼息等多個(gè)子類(lèi)。

在土地政策工具方面，國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)規(guī)定，為吸引社會(huì)資本參與政府和社會(huì)資本合作，政府應(yīng)為準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性、非經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目配置適當(dāng)經(jīng)營(yíng)資源，包括土地、物業(yè)、廣告等[16]。運(yùn)用土地政策工具為社會(huì)資本取得投資回報(bào)提供補(bǔ)助已在“鳥(niǎo)巢”P(pán)PP項(xiàng)目和深圳大運(yùn)中心PPP項(xiàng)目得到應(yīng)用和實(shí)踐。在“鳥(niǎo)巢”項(xiàng)目中，北京市政府向社會(huì)資本方低價(jià)提供土地[17]；在深圳大運(yùn)中心項(xiàng)目中，深圳市政府將項(xiàng)目周邊一平方公里的土地資源交由社會(huì)資本方開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)[18]。

融資政策亦可成為政府補(bǔ)助之一種。通過(guò)融資政策，項(xiàng)目融資成本得以降低，盈利能力得到提升。如國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)要求，在監(jiān)管政策允許范圍內(nèi)，給予PPP 項(xiàng)目差異化信貸政策，對(duì)符合條件的項(xiàng)目，貸款期限最長(zhǎng)可達(dá)30 年，貸款利率可適當(dāng)優(yōu)惠[19]。除財(cái)稅政策、土地政策和融資政策外，政府還可以運(yùn)用其他一些優(yōu)惠政策對(duì)社會(huì)資本取得投資回報(bào)予以補(bǔ)助，包括無(wú)償提供配套商業(yè)設(shè)施開(kāi)發(fā)權(quán)、無(wú)償提供項(xiàng)目配套性基礎(chǔ)設(shè)施等。

3 政府補(bǔ)助工具的選擇與應(yīng)用

“政府工具的選擇、應(yīng)用和組合是政府工具研究的最基本主題和歸宿?！盵20]就政府補(bǔ)助的工具和手段而言，可以是貨幣類(lèi)補(bǔ)助，亦可以權(quán)益類(lèi)補(bǔ)助。財(cái)稅政策、土地政策、融資政策共同構(gòu)成了政府補(bǔ)助的“工具箱”。一方面，不同類(lèi)型政策工具有不同功效；另一方面，不同體育場(chǎng)館PPP項(xiàng)目特征并不完全相同。為此，從政府補(bǔ)助“工具箱”為某一項(xiàng)目挑選適配的工具，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政策工具與項(xiàng)目有效對(duì)接是發(fā)揮政府補(bǔ)助效果關(guān)鍵。在應(yīng)用補(bǔ)助工具過(guò)程中，工具組合配置亦是重要內(nèi)容。通過(guò)工具的組合，單一工具應(yīng)用的缺陷得以彌補(bǔ)，政策效應(yīng)與效能得以提升。

3.1 政府補(bǔ)助工具選用實(shí)踐：從國(guó)家體育場(chǎng)到深圳大運(yùn)中心

國(guó)家體育場(chǎng)“鳥(niǎo)巢”P(pán)PP，是較早應(yīng)用“可行性缺口補(bǔ)助機(jī)制”的項(xiàng)目。依照設(shè)計(jì)和規(guī)劃，“鳥(niǎo)巢”將在賽后由社會(huì)資本方“中信聯(lián)合體”獨(dú)立運(yùn)營(yíng)30年，經(jīng)營(yíng)收益用于彌補(bǔ)成本和回報(bào)投資者。作為“準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目”，“鳥(niǎo)巢”經(jīng)營(yíng)收益并不足以滿(mǎn)足成本回收和合理投資回報(bào)要求。為此，北京市政府提供承諾提供補(bǔ)助：（1）政府單方面投入的資金屬于財(cái)政無(wú)償補(bǔ)貼；（2）在30年經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)全部歸社會(huì)資本方“中信聯(lián)合體”，政府不參與分紅；（3）北京市政府將主體育場(chǎng)館附近土地以十分之一的市場(chǎng)價(jià)格提供給社會(huì)資本方“中信聯(lián)合體”[17]。

深圳大運(yùn)中心是應(yīng)用“可行性缺口補(bǔ)助”另一典型。深圳大運(yùn)會(huì)結(jié)束后，每年高達(dá)6 000 萬(wàn)元的場(chǎng)館維護(hù)成本給深圳市財(cái)政帶來(lái)了巨大壓力與負(fù)擔(dān)。為緩解財(cái)政壓力和提高場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)管理水平，深圳市政府決定吸收社會(huì)資本參與。2013 年，深圳市政府與社會(huì)資本“佳兆業(yè)集團(tuán)”達(dá)成合作協(xié)議，PPP 模式被引入深圳大運(yùn)中心運(yùn)營(yíng)管理與后期修建。項(xiàng)目采用ROT（修建-運(yùn)營(yíng)-移交）模式（見(jiàn)圖2）。[18]

圖2 深圳大運(yùn)中心項(xiàng)目結(jié)構(gòu)Figure2 PPP Structure for Shenzhen Universiade Sports Centre Stadium

依照協(xié)議，“佳兆業(yè)集團(tuán)”獲得大運(yùn)場(chǎng)館40 年運(yùn)營(yíng)管理權(quán)。為支持社會(huì)資本“佳兆業(yè)集團(tuán)”取得合理投資回報(bào)，深圳市政府運(yùn)用了包括財(cái)政補(bǔ)貼政策、土地政策在內(nèi)的補(bǔ)助政策工具：（1）政府承諾，在合作前5 年，財(cái)政每年提供不超過(guò)3 000 萬(wàn)財(cái)政補(bǔ)貼，以運(yùn)營(yíng)和賽事財(cái)政補(bǔ)貼、演藝專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼等方式對(duì)社會(huì)資本方“佳兆業(yè)集團(tuán)”運(yùn)營(yíng)提供支持；（2）深圳市龍崗區(qū)政府劃撥部分大運(yùn)場(chǎng)館周邊商業(yè)用地交由社會(huì)資本“佳兆業(yè)集團(tuán)”開(kāi)發(fā)利用，并以開(kāi)發(fā)利潤(rùn)為場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)提供資金支持[18]。具體做法是，以土地開(kāi)發(fā)利用商業(yè)利潤(rùn)作為資金來(lái)源，設(shè)立由政府方和運(yùn)營(yíng)方共同管理的調(diào)蓄基金?；鸬闹饕猛局饕ǎ后w育場(chǎng)館日常維護(hù)、提升賽事活動(dòng)舉辦的數(shù)量和水平等。

作為應(yīng)用可行性缺口補(bǔ)助機(jī)制的典型，“鳥(niǎo)巢”和深圳大運(yùn)中心在政府補(bǔ)助上呈現(xiàn)出了共性：（1）二者均選用了財(cái)稅政策工具和土地政策工具；（2）組合使用多種補(bǔ)助工具。二者之間亦存在差異。以財(cái)政補(bǔ)貼為例，北京市政府承諾，政府單方面投入的資金屬于財(cái)政無(wú)償補(bǔ)貼，側(cè)重于“補(bǔ)建設(shè)”。政府不參與分紅對(duì)后期運(yùn)營(yíng)有所考慮，但過(guò)于被動(dòng)和消極。與北京市不同的是，深圳市側(cè)重于“補(bǔ)運(yùn)營(yíng)”。政府的考慮是，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼支持，場(chǎng)館有財(cái)力引入更多、層次更高的賽事與演藝活動(dòng)，進(jìn)而提升場(chǎng)館的品牌和知名度[18]。

“鳥(niǎo)巢”和深圳大運(yùn)中心關(guān)于政府補(bǔ)助工具的選用實(shí)踐為后續(xù)項(xiàng)目提供了重要參照和借鑒。同時(shí)，二者也將我國(guó)對(duì)政府補(bǔ)助工具選用的不足和局限展露出來(lái)。政府補(bǔ)助工具有4 大類(lèi)：財(cái)稅政策類(lèi)、土地政策類(lèi)、融資政策類(lèi)和其他類(lèi)。每一大類(lèi)又包含了若干子工具。“政府補(bǔ)助工具箱”為工具的選擇與組合提供了豐富的選擇空間。無(wú)論是“鳥(niǎo)巢”還是深圳大運(yùn)中心均只選用了財(cái)稅政策和土地政策。此種傾向反映出，我國(guó)在政府補(bǔ)助工具選用上形成了某種“路徑依賴(lài)”，將政府補(bǔ)助工具選擇局限于個(gè)別工具。

3.2 政府補(bǔ)助工具的選擇：核心影響因素梳理

厘清工具選擇的影響因素是挑選政府資助工具關(guān)鍵所在。“政策工具”只是一種比喻，選擇政策工具要比挑選錘子、鉗子或螺絲刀等復(fù)雜得多[9]。道理在于，政策工具是用以解決社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的手段方式。此種面向決定，選擇政策工具并非“目標(biāo)——手段”那么簡(jiǎn)單。在從目標(biāo)出發(fā)至最終挑選出合適工具過(guò)程中，工具性能、工具應(yīng)用背景、以前的工具選擇和意識(shí)形態(tài)等因素都將發(fā)揮作用[21-22]。換言之，政策工具選擇是對(duì)多種因素綜合考慮的決策過(guò)程。在選擇政府補(bǔ)助工具過(guò)程中，決策者在明確政策目標(biāo)的前提下，應(yīng)綜合考慮政策工具屬性、政策工具作用對(duì)象、政策工具運(yùn)行的環(huán)境等因素，并最終決定從“工具箱”中挑選何種工具（見(jiàn)圖3）。

圖3 政府補(bǔ)助工具之選擇Figure3 Selections of Subsidy Tools

政策目標(biāo)無(wú)疑是影響工具選擇的首要因素[8]。在政策工具框架中，工具是為達(dá)成某一具體目標(biāo)而選擇的手段。工具的此種面向決定，目標(biāo)不僅對(duì)工具選擇方向做出了規(guī)定，也為后期工具效果評(píng)價(jià)以及工具動(dòng)態(tài)調(diào)整提供了基本評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。政策目標(biāo)來(lái)源于公共領(lǐng)域存在的問(wèn)題?！罢邌?wèn)題是沒(méi)有實(shí)現(xiàn)的需要、價(jià)值，或者是改進(jìn)機(jī)會(huì)?！盵23]為此，決策者需要對(duì)現(xiàn)實(shí)中存在的問(wèn)題進(jìn)行深入解析，并以此為基礎(chǔ)從“質(zhì)”和“量”層面對(duì)所要實(shí)現(xiàn)的政策目標(biāo)做出準(zhǔn)確定義和描述。政府補(bǔ)助政策的目標(biāo)在于，使社會(huì)資本能取得合理投資回報(bào)，盈利但不暴利。為此，“政府所提出的補(bǔ)償方式和措施需能夠產(chǎn)生實(shí)際的收益效果，具有確定的貨幣金額或商業(yè)開(kāi)發(fā)價(jià)值”[7]。另一方面，政府補(bǔ)助不能讓社會(huì)資本獲取“暴力”，成為不正當(dāng)利益輸送的工具。

“每種政策工具都有其特征、適用范圍及優(yōu)劣?！盵24]如稅收優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼是2種典型的財(cái)稅政策工具，運(yùn)用也最為普遍。然而，稅收優(yōu)惠與財(cái)政補(bǔ)貼存在諸多不同，各有優(yōu)缺點(diǎn)（見(jiàn)表3）[25]。稅收優(yōu)惠對(duì)政府財(cái)政能力要求較低，但政策成本較高，效應(yīng)較慢，且需受“稅收法定”剛性約束。財(cái)政補(bǔ)貼的效應(yīng)直接迅速，政策成本較低，但對(duì)政府財(cái)政能力要求比較高，且需受政府財(cái)政預(yù)算制約。個(gè)性差異將此種工具與彼種工具區(qū)分開(kāi)來(lái)，并對(duì)政策所欲追求目標(biāo)有至關(guān)重要影響。決策者應(yīng)深入把握每一種工具的個(gè)性，以確保工具對(duì)體育場(chǎng)館PPP項(xiàng)目的適應(yīng)性和有效性。

表3 稅收優(yōu)惠與財(cái)政補(bǔ)貼之比較Table3 Comparison of Tax Incentives and Financial Subsidies

在挑選政府補(bǔ)助工具過(guò)程中，項(xiàng)目不同，選用的工具應(yīng)有所差異。同為體育場(chǎng)館PPP 項(xiàng)目，彼此間在運(yùn)作方式、投資總額、合作年限可能都有所差異。這些差異決定，社會(huì)資本在取得合理投資回報(bào)過(guò)程中，面臨的困難和挑戰(zhàn)不同。因此也決定，政策需求亦存在差異。深圳大運(yùn)中心PPP項(xiàng)目之所以獲得成功并得到政府主管部門(mén)肯定[26]，針對(duì)項(xiàng)目實(shí)際選用補(bǔ)助工具是關(guān)鍵。作為ROT 項(xiàng)目，深圳市政府從場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)實(shí)際出發(fā)，一方面，針對(duì)場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)之初存在的較大額度收不抵支狀況，財(cái)政以“運(yùn)營(yíng)和賽事補(bǔ)貼”“演藝專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼”等方式為運(yùn)營(yíng)提供支持，降低了運(yùn)營(yíng)商的資金壓力；另一方面，考慮到大運(yùn)場(chǎng)館日常運(yùn)營(yíng)的虧損情況，深圳市創(chuàng)造性地以土地開(kāi)發(fā)利潤(rùn)設(shè)置由項(xiàng)目公司和政府共同管理的運(yùn)營(yíng)調(diào)蓄基金，為平衡大運(yùn)場(chǎng)館日常維護(hù)費(fèi)用提供了資金渠道。

“一種政策工具只有在以政策工具特征為一方，以政策環(huán)境、目標(biāo)和目標(biāo)受眾為另一方之間相匹配的時(shí)候，才是有效的?！盵9]修正的工具論認(rèn)為，政策工具造成的后果不能僅僅由政策工具本身來(lái)解釋?zhuān)€應(yīng)有采用政策工具的環(huán)境來(lái)加以解釋[9]。環(huán)境條件在政策工具選用中的此種地位決定，決策者欲選擇某種工具，必須對(duì)此工具賴(lài)以應(yīng)用的環(huán)境進(jìn)行深入評(píng)估。如稅收優(yōu)惠作為核心財(cái)稅政策工具，廣受重視。然而，如果選擇稅收優(yōu)惠，決策者必須思量，我國(guó)現(xiàn)行稅收優(yōu)惠的政策環(huán)境如何，是否有可能使這種政策得到執(zhí)行和落實(shí)?！吨腥A人民共和國(guó)立法法》第8條規(guī)定，“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”只能制定法律。如果說(shuō)在過(guò)去只是一種主張和學(xué)說(shuō)，“稅收法定”在當(dāng)下正成為一種剛性的制度約束。在此背景之下，“稅收優(yōu)惠”運(yùn)用的空間將被大大壓縮。由此也決定，欲選擇“稅收優(yōu)惠”作為補(bǔ)助工具，決策者必須對(duì)此有充分認(rèn)識(shí)。

3.3 政府補(bǔ)助工具的組合配置應(yīng)用

對(duì)政策工具進(jìn)行組合配置應(yīng)用是體育政策運(yùn)用的趨勢(shì)和重要特征。為實(shí)現(xiàn)加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的目標(biāo)，國(guó)務(wù)院擬定了包括完善健身消費(fèi)政策在內(nèi)的7項(xiàng)政策措施[27]。這些政策措施涉及到財(cái)稅政策、土地政策、融資政策等多種政策工具。為推動(dòng)大型體育場(chǎng)館對(duì)社會(huì)公眾的開(kāi)放，《大型體育場(chǎng)館免費(fèi)低收費(fèi)開(kāi)放補(bǔ)助資金管理辦法》組合了財(cái)政補(bǔ)貼和財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)2 種工具[28]。之所以如此，“工具的同時(shí)并且協(xié)調(diào)的運(yùn)作更符合現(xiàn)實(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，工具的優(yōu)化組合可以取長(zhǎng)補(bǔ)短，避免單個(gè)工具應(yīng)用的片面性”[20]。在運(yùn)用政府補(bǔ)助工具工程中，對(duì)工具進(jìn)行組合配置應(yīng)用同樣不可或缺。

在組合應(yīng)用政府補(bǔ)助工具過(guò)程中，決策者可以從以下2 個(gè)方向考慮。（1）同一類(lèi)屬下“子工具”的組合配置。政府補(bǔ)助工具分4 類(lèi)，每一類(lèi)都包含了若干子工具。財(cái)稅政策類(lèi)有財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)、貸款貼息；土地政策類(lèi)有無(wú)償/低價(jià)供應(yīng)土地、無(wú)償提供項(xiàng)目周邊土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；其他類(lèi)無(wú)償提供配套商業(yè)設(shè)施開(kāi)發(fā)權(quán)、無(wú)償提供項(xiàng)目配套性基礎(chǔ)設(shè)施。在為項(xiàng)目配置補(bǔ)助工具過(guò)程中，同一類(lèi)別下的子工具間可以形成多種組合。以財(cái)稅政策為例，可以有稅收優(yōu)惠與財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠與財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)與貸款貼息等多種組合。（2）不同類(lèi)別工具的跨類(lèi)別組合配置。在“鳥(niǎo)巢”和深圳大運(yùn)中心項(xiàng)目中，二者對(duì)財(cái)稅政策與土地政策的組合應(yīng)用即是補(bǔ)助工具的跨類(lèi)組合配置。政府補(bǔ)助工具分4 類(lèi)：財(cái)稅政策類(lèi)、土地政策類(lèi)、融資政策類(lèi)和其他類(lèi)。不同類(lèi)別的工具間可以跨類(lèi)組合，形成多種不同工具配置形態(tài)，有助于創(chuàng)新補(bǔ)助工具應(yīng)用。

4 結(jié) 語(yǔ)

《體育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》在“擴(kuò)大體育產(chǎn)品供給”中提出，推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式，支持社會(huì)力量建設(shè)體育設(shè)施。為進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)領(lǐng)域的投資活力，國(guó)務(wù)院在“進(jìn)一步擴(kuò)大投融資渠道”中要求，引導(dǎo)社會(huì)資本以“政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式”參與體育設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)[29]。取得合理投資回報(bào)是社會(huì)資本參與體育場(chǎng)館設(shè)施PPP的基本訴求。實(shí)踐顯示，可行性缺口補(bǔ)助是體育場(chǎng)館PPP投資回報(bào)機(jī)制的主流選擇。在可行性缺口補(bǔ)助機(jī)制運(yùn)行中，“政府對(duì)缺口的補(bǔ)助”是核心之一。政府補(bǔ)助工具包含哪些類(lèi)別，如何為某一體育場(chǎng)館PPP項(xiàng)目選擇補(bǔ)助工具，構(gòu)成可行性缺口補(bǔ)助機(jī)制的關(guān)鍵。財(cái)稅政策、土地政策、融資政策等構(gòu)成了政府補(bǔ)助“工具箱”。為項(xiàng)目挑選適配補(bǔ)助工具，工具屬性、工具作用對(duì)象、工具運(yùn)行的環(huán)境等因素都應(yīng)被納入考量。唯有如此，方能將補(bǔ)助工具與項(xiàng)目進(jìn)行有效對(duì)接，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)支持社會(huì)資本取得合理投資回報(bào)的政策目標(biāo)。在應(yīng)用補(bǔ)助工具過(guò)程中，工具的組合使用亦是重要內(nèi)容。組合可以發(fā)生于同類(lèi)工具的各子工具間，亦能是不同類(lèi)型工具的跨類(lèi)組合。