建立職業(yè)病多元共治機(jī)制刻不容緩

朱冬亮

【摘要】當(dāng)前，我國職業(yè)病危害日益顯現(xiàn)、發(fā)病形勢日益復(fù)雜?，F(xiàn)實(shí)生活中存在把職業(yè)病過于泛化、過于專業(yè)化的理解，且存在職業(yè)病防治起步較晚、企業(yè)主體責(zé)任落實(shí)不到位、勞動者職業(yè)病自我防護(hù)意識不足等問題。因此，防治職業(yè)病刻不容緩，當(dāng)務(wù)之急是，建立健全政府、社會、企業(yè)用人單位和勞動從業(yè)者共同參與的多元共治機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】職業(yè)病 防治 多元共治機(jī)制 【中圖分類號】C913 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

關(guān)于職業(yè)病內(nèi)涵的認(rèn)知差異與我國職業(yè)病發(fā)展現(xiàn)狀

防治職業(yè)病，首先要客觀準(zhǔn)確地界定職業(yè)病的內(nèi)涵，明確職業(yè)病的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和分類規(guī)則。一般而言，職業(yè)病是指特定職業(yè)環(huán)境下的從業(yè)者在從事特定職業(yè)過程中所患上的因其就業(yè)衛(wèi)生環(huán)境不達(dá)標(biāo)所引發(fā)的相關(guān)疾病。這些疾病對從業(yè)者的身心健康帶來短期或者長期的影響，由此，職業(yè)病強(qiáng)調(diào)的是特定就業(yè)環(huán)境與特定職業(yè)疾病之間的相關(guān)性和危害性。

據(jù)2018年12月最新修訂的《中華人民共和國職業(yè)病防治法》第二條規(guī)定，職業(yè)病“是指企業(yè)、事業(yè)單位和個體經(jīng)濟(jì)組織等用人單位的勞動者在職業(yè)活動中，因接觸粉塵、放射性物質(zhì)和其他有毒、有害因素而引起的疾病”。這一官方界定，對引發(fā)職業(yè)病的范圍進(jìn)行了限定。同時，該法進(jìn)一步指出：“職業(yè)病的分類和目錄由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門會同國務(wù)院、勞動保障行政部門制定、調(diào)整并公布?！边@就明確了相關(guān)部門對職業(yè)病類別劃定范圍、相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和目錄進(jìn)行調(diào)整的責(zé)任。事實(shí)上，官方層面認(rèn)定的職業(yè)病往往是指從業(yè)者在特定從業(yè)環(huán)境中患上的較為嚴(yán)重的職業(yè)病類別。但是在現(xiàn)實(shí)生活中，職業(yè)病的內(nèi)涵比這個概念更加廣泛。例如，教育工作者因長期授課吸入粉筆的粉塵，大都患有慢性咽喉炎等疾病，這是否屬于職業(yè)病范疇？很顯然，相關(guān)部門并沒有把這類職業(yè)環(huán)境中從業(yè)者患上的職業(yè)病納入防治范疇。之所以有必要對官方層面和社會層面職業(yè)病內(nèi)涵的認(rèn)知差異進(jìn)行對比分析，是因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)生活中存在把職業(yè)病過于泛化、過于專業(yè)化的理解，這種社會認(rèn)知觀念不利于構(gòu)建職業(yè)病多元防治治理機(jī)制。

隨著工業(yè)化的快速推進(jìn)，我國某些行業(yè)某些領(lǐng)域的職業(yè)病開始呈現(xiàn)集中爆發(fā)的趨勢，一些重大惡性職業(yè)中毒事件也時有發(fā)生。當(dāng)前，城市對工業(yè)污染治理日益重視；與此同時，在對外開放、引進(jìn)國外技術(shù)過程中，隨著新材料、新工藝的應(yīng)用，各類新型的職業(yè)病危害也隨之由境外向境內(nèi)轉(zhuǎn)移擴(kuò)散。近年來，我國已經(jīng)出現(xiàn)了一些以前極少發(fā)生或從未有過的嚴(yán)重職業(yè)中毒事件。

目前我國職業(yè)病主要分布在30多個行業(yè)，存在的職業(yè)病危害大致有三類：一是塵肺病等粉塵危害職業(yè)病，二是毒物危害職業(yè)病，三是放射性污染危害職業(yè)病。有關(guān)部門公布的信息顯示，我國發(fā)現(xiàn)的接觸職業(yè)病的危害人數(shù)、職業(yè)病患者累積病例及死亡人數(shù)和新發(fā)病例都居世界前列，每年因職業(yè)病造成的經(jīng)濟(jì)損失達(dá)百億元。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年底，全國累計(jì)報(bào)告職業(yè)病97萬余例，其中約90%是職業(yè)性塵肺病，主要分布在采礦業(yè)，且患者呈年輕化趨勢。實(shí)際上，考慮到多方面的因素，我國患有職業(yè)病的人數(shù)可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于此數(shù)。有關(guān)部門專家預(yù)測，今后10年我國將有大批的職業(yè)病人出現(xiàn)。從業(yè)者在粉塵、放射性物質(zhì)和其他有毒、有害物質(zhì)的就業(yè)環(huán)境從業(yè)，會導(dǎo)致其神經(jīng)系統(tǒng)、血液系統(tǒng)、心臟、肝臟、腎臟、皮膚嚴(yán)重?fù)p害，甚至可能嚴(yán)重摧殘身心、致殘、致死，其危害程度甚至高于生產(chǎn)安全事故和交通事故。因此，如何更好地防治職業(yè)病已經(jīng)成為刻不容緩的議題。

職業(yè)病防治難的主客觀因素

在我國，如何建立健全職業(yè)病防治機(jī)制仍顯得任重道遠(yuǎn)，很多地方的職業(yè)病防治工作可以說剛剛起步甚至還沒有起步，因而總體上仍面臨職業(yè)病防治難的現(xiàn)狀。究其原因，大致有以下幾點(diǎn)：

職業(yè)病防治工作起步較晚。我國的工業(yè)化建設(shè)開始于第一個五年計(jì)劃，時間并不長，所以職業(yè)病進(jìn)入社會公眾視野的時間也不長。以往媒體和輿論對職業(yè)病防治和職業(yè)健康的報(bào)道和關(guān)注也相對較少，使公眾對職業(yè)病防治的重要性認(rèn)識不足。和其他一般疾病相比，職業(yè)病往往具有發(fā)病時間較晚、發(fā)病癥狀不確定、危害性長等特點(diǎn)，其中還有慢性病的特征，即職業(yè)病從潛伏到顯現(xiàn)的時間較長。由于這些原因，無論是政府、用人單位還是勞動者自身都對職業(yè)病存在認(rèn)知差異，對職業(yè)病的病理認(rèn)知也存在明顯的滯后性。另外，我國職業(yè)病防治工作的頂層制度設(shè)計(jì)也相對滯后。2001年，我國才正式公布《中華人民共和國職業(yè)病防治法》，2011年第一次對該法進(jìn)行了修正。雖然目前國家相關(guān)部門還頒布了《煤礦作業(yè)場所職業(yè)病危害防治規(guī)定》《職業(yè)健康監(jiān)護(hù)管理辦法》等法規(guī)，但至今國家職業(yè)健康監(jiān)護(hù)的法律法規(guī)和職業(yè)病認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)仍然不盡完善，仍需不斷調(diào)整。如我國相關(guān)法律中尚缺乏對勞動合同中有關(guān)職業(yè)病危害告知和勞動者健康保護(hù)方面的具體規(guī)定，這使得勞動者在遭受職業(yè)健康損害后難以通過法律程序追究企業(yè)用人單位的主體責(zé)任。

企業(yè)主體責(zé)任落實(shí)不到位。雖然2002年至今《中華人民共和國職業(yè)病防治法》已經(jīng)四次修訂，且不斷強(qiáng)化用人單位在職業(yè)病防治中的主體責(zé)任，但是仍有一些企業(yè)漠視相關(guān)制度規(guī)定。一些職業(yè)病防治法律制度和標(biāo)準(zhǔn)還僅僅停留在墻上，沒有真正落實(shí)落小落細(xì)。主要表現(xiàn)為，有的企業(yè)不遵守職業(yè)病防治的相關(guān)法律法規(guī)。如在與職工簽訂雇傭勞動合同時，未明確告知所從事職業(yè)可能出現(xiàn)的職業(yè)病危害，也未采取相應(yīng)的舉措為本企業(yè)職工提供職業(yè)病危害監(jiān)護(hù)服務(wù)，未按照工種類型進(jìn)行職業(yè)健康查體工作，未建立相應(yīng)的職業(yè)健康監(jiān)護(hù)管理制度等。也有企業(yè)強(qiáng)迫勞動者從事超強(qiáng)度、超時勞動，甚至在發(fā)現(xiàn)勞動者患職業(yè)病或可能患職業(yè)病時以種種理由將其解雇。還有的企業(yè)為了降低投資成本，在引進(jìn)投資和建設(shè)項(xiàng)目時不考慮必要的配套防護(hù)設(shè)施建設(shè)，隨意削減或取消這方面預(yù)算。實(shí)際上，我國職業(yè)病防治的薄弱環(huán)節(jié)大都集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及一些工礦企業(yè)。因城市環(huán)保要求提高和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，一些環(huán)境污染較為嚴(yán)重的企業(yè)也隨之遷移到相對落后的農(nóng)村地區(qū)，職業(yè)病防治的主戰(zhàn)場也隨之“下鄉(xiāng)”，這些區(qū)域往往是職業(yè)病監(jiān)管最薄弱的地方。

勞動者的職業(yè)病自我防護(hù)意識不足。長期以來，職業(yè)環(huán)境危害較大的工作場所和工作崗位大都由來自農(nóng)村的“農(nóng)民工”所從事。這些從業(yè)員工受教育程度較低，對職業(yè)病防治的相關(guān)知識知之甚少，不能及時采取職業(yè)病防護(hù)措施，加上這些崗位往往流動性較強(qiáng)，即使從業(yè)者發(fā)現(xiàn)自己患上了職業(yè)病，也面臨維權(quán)無門的困境。由此造成的信息不對稱，使很多勞動者對自己所從事的職業(yè)可能發(fā)生的職業(yè)病危害知之甚少甚至一無所知，又由于很多勞動者缺乏維權(quán)意識及職業(yè)病危害滯后性的特征，更使不少企業(yè)或者雇主利用信息不對稱而刻意規(guī)避職業(yè)病防治風(fēng)險(xiǎn)，逃避自己企業(yè)職業(yè)病預(yù)防和治理的主體責(zé)任。

提升職業(yè)病多元共治治理水平

當(dāng)前，我國職業(yè)病危害日益顯現(xiàn)且發(fā)病形勢日益嚴(yán)重復(fù)雜，防治職業(yè)病刻不容緩，當(dāng)務(wù)之急是，建立健全政府、社會、企業(yè)用人單位和勞動從業(yè)者共同參與的多元共治機(jī)制。最新修訂的《中華人民共和國職業(yè)病防治法》第三條規(guī)定，“職業(yè)病防治工作堅(jiān)持預(yù)防為主、防治結(jié)合的方針，建立用人單位負(fù)責(zé)、行政機(jī)關(guān)監(jiān)管、行業(yè)自律、職工參與和社會監(jiān)督的機(jī)制，實(shí)行分類管理、綜合治理”，最終是要建立用人單位負(fù)責(zé)、行政機(jī)關(guān)監(jiān)管、行業(yè)自律、職業(yè)參與和社會監(jiān)督的機(jī)制，這為職業(yè)病防治指明了主要方向。

不斷完善職業(yè)病防治法律法規(guī)及職業(yè)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。有關(guān)部門要站在建設(shè)“健康中國”的戰(zhàn)略高度，樹立“大健康”理念，進(jìn)一步建立健全職業(yè)病防治法律法規(guī)。應(yīng)該說，近年來有關(guān)部門對職業(yè)病防治的重視程度不斷提高。有研究者統(tǒng)計(jì)分析指出，截至2019年2月底，我國待清理的254項(xiàng)職業(yè)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)中，終止95項(xiàng)、已頒布53項(xiàng)、即將頒布106項(xiàng)。截止到目前，我國的國家職業(yè)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和職業(yè)病診斷標(biāo)準(zhǔn)已頒布436項(xiàng)，待編號發(fā)布100余項(xiàng)，標(biāo)準(zhǔn)體量大，標(biāo)準(zhǔn)宣貫、追蹤及復(fù)審工作繁重，導(dǎo)致職業(yè)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)復(fù)審和更新修訂工作速度與我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、檢測技術(shù)和生產(chǎn)工藝更新?lián)Q代之間存在一定差距。針對這種情況，建議標(biāo)準(zhǔn)管理部門和職業(yè)衛(wèi)生標(biāo)委會動員多種力量、采用多種形式加強(qiáng)職業(yè)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的宣傳貫徹，讓更多基層職業(yè)衛(wèi)生專業(yè)人員了解標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵，更準(zhǔn)確、更專業(yè)地運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)，以惠及更多的從業(yè)者。同時，也建議職業(yè)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)管理部門加大對職業(yè)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施情況追蹤工作的投入力度，在標(biāo)準(zhǔn)立項(xiàng)和復(fù)審工作中將標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施追蹤情況的研究結(jié)果作為重要參考依據(jù)，使標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施情況追蹤成果能夠及時反映到職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的修訂和復(fù)審工作中，從而使職業(yè)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)與我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r保持動態(tài)和持續(xù)的相互適應(yīng)。

以專項(xiàng)整治執(zhí)法督促用人單位落實(shí)主體責(zé)任。持續(xù)加強(qiáng)職業(yè)病專項(xiàng)執(zhí)法檢查是貫徹落實(shí)職業(yè)病法律法規(guī)、強(qiáng)化職業(yè)病防治的一種重要手段。有關(guān)部門要把開展防治專項(xiàng)檢查和臨時檢查、突擊檢查結(jié)合起來，提高職業(yè)病防治執(zhí)法水平。進(jìn)一步落實(shí)職業(yè)病監(jiān)管服務(wù)主體責(zé)任，特別是衛(wèi)生健康管理部門、勞動監(jiān)察和社會保障部門要加強(qiáng)聯(lián)動和協(xié)作，提高職業(yè)病防治的法治建設(shè)水平，把職業(yè)病防治納入企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督考察項(xiàng)目，同時在勞動從業(yè)者與企業(yè)簽訂勞動合同、監(jiān)督部門開展勞動巡察中具體呈現(xiàn)?？h級以上地方人民政府要統(tǒng)一負(fù)責(zé)，領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的職業(yè)病防治工作，加強(qiáng)職業(yè)病防治能力建設(shè)和服務(wù)體系建設(shè)，完善、落實(shí)職業(yè)病防治工作責(zé)任制。如國家衛(wèi)生健康委員會表示，截至2020年底前，將在礦山、冶金等重點(diǎn)行業(yè)開展粉塵危害專項(xiàng)調(diào)查與整治，組織開展塵肺病防治攻堅(jiān)行動，目的是督促礦山、冶金、化工等行業(yè)領(lǐng)域企業(yè)在職業(yè)病危害項(xiàng)目申報(bào)、職業(yè)病危害因素定期檢測率、接觸職業(yè)病危害的勞動者在崗期間的職業(yè)健康檢查率等職業(yè)健康相關(guān)指標(biāo)上達(dá)到法定要求。用人單位要自覺履行職業(yè)病防治法相關(guān)職責(zé)，主要負(fù)責(zé)人對本單位職業(yè)病防治工作全面負(fù)責(zé)；有關(guān)部門必須對用人單位的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行職業(yè)病危害預(yù)評價(jià)，并對職業(yè)病危害嚴(yán)重項(xiàng)目中的職業(yè)病防護(hù)設(shè)施設(shè)計(jì)進(jìn)行嚴(yán)格審查；用人單位要加大對某些違法行為的處罰力度；工會要發(fā)揮好職業(yè)病防治監(jiān)管職能，切實(shí)維護(hù)勞動者的安全健康權(quán)益。

加大從業(yè)者對職業(yè)病防治的主動參與度。提升從業(yè)者主動防護(hù)意識是開展職業(yè)病防治多元共治的最重要一環(huán)，而切實(shí)提高從業(yè)者的職業(yè)病維權(quán)意識更是至關(guān)重要。應(yīng)落實(shí)勞動者享有的七個方面的職業(yè)衛(wèi)生保護(hù)權(quán)利，如獲得職業(yè)衛(wèi)生教育和培訓(xùn)，職業(yè)健康檢查、職業(yè)病診療、康復(fù)等職業(yè)病防治服務(wù)，了解工作場所可能存在的職業(yè)病危害因素、危害后果和應(yīng)當(dāng)采取的職業(yè)病防護(hù)措施，要求用人單位提供符合防治職業(yè)病要求的防護(hù)用品，改善工作條件等。同時，應(yīng)為勞動者更方便、更快捷地申請職業(yè)病診斷提供法律依據(jù)和保障。如《中華人民共和國職業(yè)病防治法》第五十九條規(guī)定：“勞動者被診斷患有職業(yè)病，但用人單位沒有依法參加工傷保險(xiǎn)的，其醫(yī)療和生活保障由該用人單位承擔(dān)”；“用人單位已經(jīng)不存在或者無法確認(rèn)勞動關(guān)系的職業(yè)病病人，可以向地方人民政府民政部門醫(yī)療保障、民政部門申請醫(yī)療救助和生活等方面的救助”（見第六十一條）。這些舉措有利于從業(yè)者更好地主動參與職業(yè)病防治。另外，應(yīng)建立普適性的職業(yè)病宣傳教育機(jī)制，而不僅僅是把這個責(zé)任完全推給用人單位承擔(dān)。要提升每年一度的“職業(yè)病宣傳周”活動影響力，更好地普及職業(yè)病基本知識；加大社會輿論宣傳，讓職業(yè)病防治進(jìn)入社區(qū)、校園、家庭，真正讓防治職業(yè)病成為社會共識。

（作者為廈門大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授、博導(dǎo)）

【參考文獻(xiàn)】

①李文捷、謝曉霜、朱秋鴻：《我國職業(yè)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)制修訂項(xiàng)目完成現(xiàn)狀分析》，《中國衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)管理》，2019年第10卷第9期。

②《全國砂石礦山粉塵危害專項(xiàng)治理來了！》，中國振動機(jī)械網(wǎng)，2019年5月16日。

責(zé)編/張忠華 美編/楊玲玲