古代監(jiān)察官員的激勵(lì)制度

艾永明

【摘要】監(jiān)察是中國(guó)古代國(guó)家的制衡器，在國(guó)家治理體系中具有重要的作用。監(jiān)察官員是監(jiān)察活動(dòng)的執(zhí)行主體，他們對(duì)于監(jiān)察的有效實(shí)施具有關(guān)鍵性的作用。充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮監(jiān)察官員的積極性，是監(jiān)察制度設(shè)計(jì)中的重要內(nèi)容。在這方面，中國(guó)古代積累了一些成功經(jīng)驗(yàn)，通過各種激勵(lì)措施，最大限度地激發(fā)監(jiān)察官員的榮譽(yù)感和使命感，從而忠于社稷、克盡職守。

【關(guān)鍵詞】古代社會(huì) 監(jiān)察官員 激勵(lì)制度 【中圖分類號(hào)】D929 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

實(shí)施高規(guī)格的監(jiān)察官員選任標(biāo)準(zhǔn)

歷代的共識(shí)是：“憲官之職，大則佐三公統(tǒng)理之業(yè)以宣導(dǎo)風(fēng)化，小則正百官紀(jì)綱之事以糾察是非，故漢魏以還，事任尤重，至于選用，必舉賢才”。（《冊(cè)府元龜·憲官部》）在文官隊(duì)伍中，監(jiān)察官員的選任標(biāo)準(zhǔn)是最高的，被除授為監(jiān)察官，體現(xiàn)了朝廷的高度信任和充分肯定。

第一，必須具有優(yōu)秀的品德。在中國(guó)古代，監(jiān)察官在很大程度上是個(gè)人品德和政治品德的楷模。兩漢時(shí)，多用為人廉直、不畏強(qiáng)御者為憲官。唐朝“所取御史，必先質(zhì)重勇退者”。（《唐會(huì)要》卷60）宋制，御史是“政治優(yōu)異者，乃特除拜”，應(yīng)該“忠厚淳直、通世務(wù)、明治體者”。（《續(xù)資治通鑒長(zhǎng)編》卷171）明代以“公正為心，廉潔自守”者為風(fēng)憲官。清朝《欽定臺(tái)規(guī)》明確要求科道官“私惠勿酬、私仇勿毀、敢諫不阿、忠貞常矢、言出如山、心清似水。”明清還禁止書吏和受處分者擔(dān)任科道官。

第二，必須具有出眾的文化素質(zhì)。監(jiān)察官是古代文官隊(duì)伍中文化素質(zhì)最高的一個(gè)群體。自隋朝實(shí)行科舉制以后，歷代多從有功名者中選用監(jiān)察官，其中進(jìn)士尤受青睞。自唐朝中期開始，御史中科舉出身者已超過半數(shù)。金朝規(guī)定漢人御史“一體純用進(jìn)士”。（《金史·完顏守貞傳》）明朝定制，科道官應(yīng)從舉貢、進(jìn)士?jī)?nèi)年三十以上者中補(bǔ)選。清朝，只有“正途”出身者方可考選科道，“異途”雖經(jīng)保舉亦不得入選。據(jù)《國(guó)朝御史題名》統(tǒng)計(jì)，清朝漢人科道官中“正途”者占95%，進(jìn)士占80%。

第三，適用高級(jí)別的任用程序。古代一般監(jiān)察官的官品都不高（漢刺史六百石、唐御史正八品、明清御史從七品），如按一般任用程序，它們均屬吏部任命。但實(shí)際不然，很多朝代對(duì)他們適用高出許多級(jí)別的任用程序。如唐玄宗時(shí)定制，御史“皆進(jìn)名敕授”；宋朝的“祖法”是“臺(tái)官必由中旨”，監(jiān)察官必經(jīng)“御筆欽點(diǎn)”而定。

賦予監(jiān)察官員重要地位

監(jiān)察官員的重要地位來源于監(jiān)察的性質(zhì)和定位。從秦漢至明清，在國(guó)家權(quán)力體系中，監(jiān)察權(quán)始終是第一層次的重要部分。東漢，凡朝廷議事，御史中丞、司隸校尉和尚書令專席而坐，號(hào)稱京師“三獨(dú)座”。唐代，中央權(quán)力系統(tǒng)主要由出令（中書省、門下?。?zhí)行（尚書?。?、監(jiān)察（御史臺(tái)）所構(gòu)成。元朝忽必烈論朝廷權(quán)力體系：“中書朕左手，樞密朕右手，御史臺(tái)是朕醫(yī)兩手的?！保ā恫菽咀印肪?下《雜制篇》）明朝朱元璋也說：“國(guó)家立三大府，中書總政事，都督掌軍旅，御史掌糾察，朝廷紀(jì)綱盡系于此，而臺(tái)察之任尤清要?！保ā睹魇贰ぢ毠僦尽罚┍O(jiān)察官行事代表皇帝和朝廷，其地位遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其實(shí)際品級(jí)，如清制，地方知府等官員的品第雖高于出巡御史，但相見時(shí)知府等仍需施禮行拜。

為了維護(hù)監(jiān)察官的人身權(quán)益和重要地位，有些朝代還制定了相應(yīng)的措施。一是維護(hù)監(jiān)察官的人身尊嚴(yán)。唐制：“御史憲司清望、耳目之官，有犯當(dāng)殺即殺，當(dāng)流即流，不可決仗，可殺而不可辱也?！泵髑暹€規(guī)定御史巡按地方，差撥弓兵防護(hù)。二是不以“所言不當(dāng)”處罰監(jiān)察官員。清代皇帝一再聲明，科道官挾私糾彈，嚴(yán)加懲處，若無情私而僅僅言辭不當(dāng)，則決不追究。三是慎殺監(jiān)察官。史載，宋太祖曾有不殺士大夫和言事官的誓碑，為有宋一代寬待臺(tái)諫官立下了“祖制”：“自太祖勒不殺士大夫之誓以昭子孫，終宋之世文臣無毆刀之辟?！保ā端握摗肪?）這一祖制不僅成為宋代的國(guó)策，而且也在不同程度上影響了后世。

授予監(jiān)察官員職重權(quán)大

獨(dú)立彈劾權(quán)是朝廷授予監(jiān)察官員最根本、最重要的權(quán)力。所謂監(jiān)察官員的獨(dú)立彈劾權(quán)，是指監(jiān)察官員雖然從屬于相府或御史臺(tái)（都察院）等機(jī)構(gòu)，但其彈劾無需宰執(zhí)或臺(tái)主等長(zhǎng)官批準(zhǔn)，御史是以個(gè)人名義（有時(shí)也聯(lián)名）而不是以“組織”的名義提起彈劾。監(jiān)察官員的獨(dú)立彈劾權(quán)，是中國(guó)古代監(jiān)察體制相對(duì)獨(dú)立的重要內(nèi)涵，對(duì)于提高監(jiān)察官員的地位和權(quán)威具有重要作用。

自秦漢至明清，監(jiān)察官員的獨(dú)立彈劾權(quán)在實(shí)踐中不斷得到發(fā)展和完善。史載，東漢初年已有此制度之先例：刺史糾奏二千石長(zhǎng)吏“不復(fù)委任三府”而直呈皇帝。北魏孝文帝時(shí)，御史中尉李彪“自謂身為法官，莫能糾劾己者，遂多專恣”，但治中侍御史酈道元偏偏彈劾李彪，朝廷將李彪“付廷尉治獄”，（《魏書·李彪傳》）說明御史可向朝廷直接糾彈自己的臺(tái)長(zhǎng)。唐朝，監(jiān)察官員的獨(dú)立彈劾權(quán)在復(fù)雜的政治較量中得到了重要發(fā)展。唐初，監(jiān)察官員可比較自由地彈劾。武后長(zhǎng)安九年，御史大夫李承嘉曾責(zé)備御史：“近日彈事，不咨大夫，禮乎？”監(jiān)察御史蕭至忠立即以朝廷“故事”為據(jù)予以反駁：“故事，臺(tái)中無長(zhǎng)官。御史，人君耳目，比肩事主，得各自彈事，不相關(guān)白?！保ā锻ǖ洹ぢ毠倭罚┖髞?，隨著宰相專權(quán)的加劇，出現(xiàn)了“進(jìn)狀”和“關(guān)白”的規(guī)定，監(jiān)察官員不能獨(dú)立彈劾。肅宗時(shí)，為了打擊宰相專權(quán)，先后廢止“進(jìn)狀”和“關(guān)白”，恢復(fù)了監(jiān)察官員的獨(dú)立彈劾權(quán)。

宋代鑒于唐代后朝的教訓(xùn)，更加強(qiáng)調(diào)臺(tái)諫官的獨(dú)立言事原則。一是臺(tái)諫獨(dú)立于相權(quán)：御史奏彈“不得求升殿取旨及詣中書咨稟”，“臺(tái)諫不可承宰相風(fēng)旨”，這是宋代公認(rèn)的糾彈準(zhǔn)則。二是臺(tái)諫不受長(zhǎng)官節(jié)制，奏彈無須“關(guān)白”，“不由官長(zhǎng)可否”，越來越被宋人奉為“故事”。而且在普通的臺(tái)諫官之間也實(shí)行獨(dú)立言奏之制：“言事官有所聞見，各得論列”；“平居未嘗相見，論事不相為謀”。明代科道官獨(dú)立糾彈之權(quán)得到了進(jìn)一步的加強(qiáng)。監(jiān)察御史在體制上受都察院統(tǒng)管（如出任、述職、考核、升黜等都由堂上官參與負(fù)責(zé)），但其彈奏完全不受長(zhǎng)官控制。御史在京糾察百官，常用露章面劾和封章奏劾兩種方法，不必經(jīng)過都察院批準(zhǔn)。御史出巡回京，不經(jīng)都察院而徑復(fù)御前復(fù)奏。御史與都御史雖級(jí)別不同，但同為天子耳目，比肩事主，所以不僅各自獨(dú)立彈事，而且還可互相糾彈：“凡都察院、按察司、堂上官及首領(lǐng)官，各道監(jiān)察御史吏典，但有不公不法，及曠職廢事，貪淫暴橫者，許互相糾舉?！保ā睹鲿?huì)典》卷290）清朝承用明代的上述制度，并更加細(xì)化科道官實(shí)封御前入奏的辦法，進(jìn)一步確?？频拦偌m彈不受堂官干預(yù)。

厚賞稱職的監(jiān)察官員

監(jiān)察官是文武百官的監(jiān)督者，對(duì)監(jiān)督者嚴(yán)加監(jiān)督自然具有重要的意義。在中國(guó)古代，這種監(jiān)督的主要制度設(shè)計(jì)是對(duì)監(jiān)察官實(shí)行厚賞重罰：監(jiān)察官稱職，便予以比其他官員更豐厚的獎(jiǎng)賞；監(jiān)察官不稱職，便予以比其他官員更重的處罰。厚賞，是中國(guó)古代激勵(lì)監(jiān)察官的重要方式。

漢時(shí)，稱職的刺史往往升為太守，御史大夫則經(jīng)常是丞相的候補(bǔ)。唐制，一般官員須經(jīng)四考才能升轉(zhuǎn)，而御史三考即可。御史升轉(zhuǎn)多為重要職位，且速度甚快，其中侍御史“不出累月即遷登南省，故號(hào)為南床百日?！保ā锻ǖ洹ぢ毠倭罚┧未O(jiān)察官升遷更加制度化：“故事，臺(tái)諫官言事稱職，甚者不次進(jìn)擢，其次亦敘遷美職?！保ā端螘?huì)要輯稿·職官三》）宋代監(jiān)察官常有越級(jí)晉升：“候及三年，或?qū)矣姓率?，?shí)能裨益，特越常例，別與升遷?！保ā独m(xù)資治通鑒長(zhǎng)編》卷456）宋朝御史中丞升遷宰相者也遠(yuǎn)多于唐朝。元代對(duì)御史升遷較為寬松，只需任滿且無異政，均可例加一等。明朝七品科道官無論升遷為京官還是外任，大多可獲四、五品之職，其速度之快為其他文官所無法相比，以致有科道官升遷“每苦太速”之說。清代對(duì)稱職的科道官的獎(jiǎng)賞除了援例晉級(jí)、加俸外，還有引見、傳旨嘉獎(jiǎng)、賞物、加恩追贈(zèng)等方式。歷代王朝對(duì)稱職的監(jiān)察官的厚賞，既是對(duì)監(jiān)察官恪盡職守的肯定和激勵(lì)，也是為了吸引優(yōu)秀的仕子加入監(jiān)察官行列。

（作者為蘇州大學(xué)王健法學(xué)院教授、博導(dǎo)）

【注：本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“中國(guó)古代監(jiān)察制度對(duì)當(dāng)代監(jiān)察體制改革的啟示”（項(xiàng)目編號(hào)：17BFX032）的階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①[唐]杜佑：《通典》，北京：中華書局，2016年。

②[宋]李燾：《續(xù)資治通鑒長(zhǎng)編》，北京：中華書局，1992年。

責(zé)編/銀冰瑤 美編/楊玲玲