中國公共文化服務(wù)的理論范式與政策邏輯

【摘要】中國公共文化服務(wù)理論雖然脫胎于文化事業(yè)理論，卻建立了一套獨(dú)有的理論范式和政策邏輯，為中國文化體制改革提供了一種“架構(gòu)知識”，形成重構(gòu)政府、社會與消費(fèi)者之間關(guān)系模式的原則，并成為推動國家文化管理體制從事業(yè)體制下一元化行政命令體系向市場體制下多元化契約體系轉(zhuǎn)型的理論共識和政策措施的邏輯起點(diǎn)。

【關(guān)鍵詞】公共文化服務(wù) 文化事業(yè) 服務(wù)型政府 文化體制改革 【中圖分類號】G249.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

2005年，黨的十六屆五中全會首次提出“公共文化服務(wù)”的概念。2007年，《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的若干意見》頒布，開始全面部署公共文化服務(wù)體系建設(shè)工作。2013年，黨的十八屆三中全會提出建立“現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系”的目標(biāo)任務(wù)。2015年，《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》頒布，并制定了國家基本公共文化服務(wù)的統(tǒng)一指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)。2017年3月，《公共文化服務(wù)保障法》正式實(shí)施。至此，我國現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建構(gòu)的戰(zhàn)略規(guī)劃逐漸完備，制度框架基本形成。

在全球化時代，盡管我國公共文化服務(wù)概念的形成受到了服務(wù)型政府理論和新公共管理理論的影響，但大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，公共文化服務(wù)更多地表現(xiàn)為通過本土化的研究和本土化的實(shí)踐而提出的具有中國特色的話語體系。自國家實(shí)施公共文化服務(wù)體系建設(shè)以來，學(xué)界圍繞公共文化服務(wù)的概念、模式以及背后動力機(jī)制展開了多方面的探索，初步形成了中國特色公共文化服務(wù)理論體系。梳理我國公共文化服務(wù)理論的形成與發(fā)展脈絡(luò)，厘清當(dāng)代中國從傳統(tǒng)文化事業(yè)體系向現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系過渡的演變邏輯，有利于在新時代重新認(rèn)識公共文化服務(wù)理論對于國家文化治理的價值意義。

公共文化服務(wù)體系：基于異權(quán)系數(shù)分割原則之上的“果結(jié)構(gòu)”或“果—樹結(jié)構(gòu)”形態(tài)

公共文化服務(wù)理論是圍繞公民文化權(quán)利而展開的話語系統(tǒng)，隱含了公民權(quán)利與國家責(zé)任之間的互動關(guān)系。公共文化服務(wù)理論的提出和確立，是改革開放后中國文化領(lǐng)域?qū)τ诠伯a(chǎn)品理論的本土化應(yīng)用成果，也是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就與1978年以來中國文化體制進(jìn)程相耦合的結(jié)果。公共文化服務(wù)理論的基本內(nèi)涵具體包括以下幾點(diǎn)。

一是文化權(quán)利的全民共享。以人為本、服務(wù)于人的發(fā)展是公共文化服務(wù)的基本出發(fā)點(diǎn)，是服務(wù)型政府的“原教旨”。這一理論對應(yīng)于公民本位和公民的基本文化權(quán)利?；诖耍参幕?wù)以及相對應(yīng)的國家公共文化服務(wù)體系，首先應(yīng)以滿足公眾的公共文化需求為邏輯起點(diǎn)，其次應(yīng)明確政府“守夜人”的角色，強(qiáng)化政府倫理責(zé)任和財(cái)政保障責(zé)任。

同時，文化權(quán)利也是國家提供公共文化服務(wù)的法理依據(jù)。作為一項(xiàng)重要的基本人權(quán)，文化權(quán)利已經(jīng)獲得了國際法與國內(nèi)法的雙重肯定。1966年，聯(lián)合國通過的《經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利國際公約》首次以法律形式強(qiáng)調(diào)了公民的文化權(quán)利；2001年，《世界文化多樣性宣言》又進(jìn)一步拓展了公民文化權(quán)利的內(nèi)容。我國現(xiàn)行憲法也對文化權(quán)利的基本權(quán)性質(zhì)進(jìn)行了明確肯定，規(guī)定了文化權(quán)利的內(nèi)容。

西方學(xué)界將公民文化權(quán)利的內(nèi)涵歸納為自由創(chuàng)作的權(quán)利、享有作品收益的權(quán)利、文化認(rèn)同的權(quán)利以及參與文化生活的權(quán)利等。我國學(xué)界普遍認(rèn)為，公民文化權(quán)利的核心是公民對于精神文化消費(fèi)需求和文化創(chuàng)造的權(quán)利，文藝創(chuàng)作自由、表達(dá)自由、文化娛樂自由等。一般認(rèn)為，公民文化權(quán)利主要包括文化參與權(quán)、文化享有權(quán)、文化分享權(quán)和文化傳承與發(fā)展權(quán)。其中，文化參與權(quán)包括文化活動參與權(quán)、文化管理與決策參與權(quán)等權(quán)利，是公民在公共文化領(lǐng)域與私人領(lǐng)域中主體地位、資格和自由的表達(dá)。文化享有權(quán)是文化參與權(quán)的延伸，包括文化資源占有、文化資源使用、文化創(chuàng)造品收益、文化產(chǎn)權(quán)處分等文化所有權(quán)，以及文化消費(fèi)、休閑娛樂等文化享受權(quán)。文化分享權(quán)則是文化享有權(quán)在社會公共生活層面的拓展，主要強(qiáng)調(diào)文化本身的社會屬性，即文化資源應(yīng)當(dāng)為社會共享。文化傳承與發(fā)展權(quán)包括文化傳承、文化創(chuàng)新、文化發(fā)展等權(quán)利，是公民在文化領(lǐng)域的自我實(shí)現(xiàn)途徑。

因此，公共文化服務(wù)作為一個概念范疇，不僅指政府提供的公民文化福利，而且指國家為保障公民文化權(quán)利而設(shè)立的組織和運(yùn)營系統(tǒng)。公共文化服務(wù)理論的確立，推動了文化領(lǐng)域內(nèi)政府與社會及公民個人基本關(guān)系模式的重建。“以人為本”和滿足公民的基本文化需要成為國家文化政策的基本倫理和設(shè)計(jì)原則。國家文化政策設(shè)計(jì)和文化體制改革措施都必須置于公共文化服務(wù)的政策倫理之下，公共文化服務(wù)的公平性、均等化和普惠性由此被賦予了制度合理性和合法性，并上升為國家公共文化服務(wù)體系建設(shè)的基本指導(dǎo)原則。保障公民享有公平、平等和基本的文化權(quán)利，成為政府建設(shè)國家公共文化服務(wù)體系的內(nèi)在倫理機(jī)制。

二是公共文化產(chǎn)品的供給。相較于市場提供文化商品（產(chǎn)品及服務(wù)）而言，公共文化產(chǎn)品是在政府主導(dǎo)下，以公共財(cái)政手段向公民提供的文化產(chǎn)品及服務(wù)，具有非排他性和非競爭性。現(xiàn)代公共產(chǎn)品的觀念起源于社會契約論。英國政治哲學(xué)家托馬斯·霍布斯在《利維坦》中提出了社會契約論和利益賦稅論，這些思想經(jīng)過奧地利和意大利學(xué)者的發(fā)展，形成了公共產(chǎn)品理論的源頭。這些公共產(chǎn)品概念經(jīng)20世紀(jì)40年代“福利國家”理論的進(jìn)一步發(fā)展，形成公共產(chǎn)品理論。公共產(chǎn)品理論的完成定型，成為現(xiàn)代社會劃分政府與市場邊界的標(biāo)準(zhǔn)。其基本內(nèi)涵是：“每個人對這種產(chǎn)品的消費(fèi)都不會導(dǎo)致其他人對該產(chǎn)品消費(fèi)的減少。”公共產(chǎn)品具有兩大基本特征：消費(fèi)的非競爭性（Non-Rivalry）以及非排他性（Non-Excludability）。這兩種特征的存在會導(dǎo)致市場失靈，因此要求由政府提供公共產(chǎn)品。隨著公共產(chǎn)品理論被引入文化領(lǐng)域，公共文化產(chǎn)品的范圍和類型被劃分為“純粹公共物品”“混合性公共物品”和“私人品”三類。21世紀(jì)初，就政府支出責(zé)任而言，公共產(chǎn)品理論演變?yōu)椤盎竟卜?wù)”和“非基本公共服務(wù)”兩類，前者為政府必須承擔(dān)供給責(zé)任的公共產(chǎn)品和服務(wù)，后者為可以通過社會提供或者政府補(bǔ)貼引導(dǎo)社會組織或市場來提供的產(chǎn)品和服務(wù)。

政府提供更多的公共產(chǎn)品，也就意味著政府需要擴(kuò)大財(cái)政在公共產(chǎn)品上的支出，體現(xiàn)為與公共文化產(chǎn)品范疇相對應(yīng)的政府事權(quán)與支出責(zé)任。公共文化服務(wù)中的政府事權(quán)，就是政府在提供公共文化服務(wù)，從保證公民基本文化權(quán)益出發(fā)組織公共文化產(chǎn)品（服務(wù)）生產(chǎn)、分配和消費(fèi)過程中，所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任。這種義務(wù)和責(zé)任來源于公民基本文化權(quán)益對國家職能的客觀要求，包括組織公共文化產(chǎn)品生產(chǎn)、建設(shè)公共文化服務(wù)設(shè)施、加強(qiáng)民族文化遺產(chǎn)傳承保護(hù)、發(fā)展文化休閑娛樂、興辦公民文化教育和打造文化傳播平臺，以及建立對社會特殊人群文化需求的保障機(jī)制等。要落實(shí)這些責(zé)任和義務(wù)，必須建立科學(xué)的中央和地方文化支出責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，通過不斷調(diào)整“事權(quán)、財(cái)權(quán)和財(cái)力”的組合方式，完成“中央與地方政府文化事權(quán)與支出責(zé)任劃分”“事權(quán)、財(cái)權(quán)與財(cái)力的匹配”和“中央對地方的轉(zhuǎn)移支付”等制度設(shè)計(jì)。2018年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，明確了“力爭到2020年，逐步建立起權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、標(biāo)準(zhǔn)合理、保障有力的基本公共服務(wù)制度體系和保障機(jī)制”的目標(biāo)，形成全社會公共文化產(chǎn)品供給和分配的保障機(jī)制。

三是政府文化服務(wù)管理系統(tǒng)的重建。公共文化產(chǎn)品要到達(dá)公民個體消費(fèi)環(huán)節(jié)，必須要借助政府文化管理系統(tǒng)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期，文化產(chǎn)品通過文化事業(yè)系統(tǒng)組織生產(chǎn)，分發(fā)到消費(fèi)者手中，但文化產(chǎn)品供給與消費(fèi)長期陷入低層次、低水平“均衡”的困境。改革開放以后，隨著社會物質(zhì)財(cái)富的極大豐富、人民生活水平的顯著提高，整個社會對公共文化產(chǎn)品的需求呈現(xiàn)出多層次、多類型和多品種的特征，與計(jì)劃體制下的“格式化”管理方式相適應(yīng)的文化事業(yè)體制逐漸不適應(yīng)市場體制下民眾的多樣性和多類型文化需求，因此必須重建公共文化生產(chǎn)和分配的管理系統(tǒng)，以適應(yīng)新的管理職能的需要。

由于我國政府無法拋開20世紀(jì)50年代建立起來的文化事業(yè)體系的固有基礎(chǔ)而另行起步、歸零開始，所以實(shí)踐上公共文化服務(wù)包含了從傳統(tǒng)文化事業(yè)體系到公共文化服務(wù)體系的轉(zhuǎn)型。但作為理論范式，公共文化服務(wù)與傳統(tǒng)文化事業(yè)既有聯(lián)系，又存在重大區(qū)別。公共文化服務(wù)理論立基于市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)下的“市場配置、公開競爭、契約管理”，體現(xiàn)為以“資源跨體制流動、身份彈性管理、契約競爭”為基礎(chǔ)的新型治理模式。傳統(tǒng)文化事業(yè)理論立基于計(jì)劃體制環(huán)境下的“計(jì)劃配置、干部任命、行政命令”，體現(xiàn)為以“資源體制內(nèi)循環(huán)、身份剛性約束、行業(yè)壁壘”為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)管制模式。

從傳統(tǒng)事業(yè)型管理模式到公共型管理模式的轉(zhuǎn)型，至少包括了三個方面的內(nèi)涵。第一，“以需求為中心”的管理體制。傳統(tǒng)文化事業(yè)體系是一種“以生產(chǎn)為中心”的管理體制，文化管理系統(tǒng)按照文化生產(chǎn)的過程環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)專業(yè)性管理流程，形成了以高度專業(yè)化分工為基礎(chǔ)的行業(yè)管理系統(tǒng)；公共文化服務(wù)的管理系統(tǒng)是一種以“公民文化需求”為中心的管理系統(tǒng)，按照需求來設(shè)計(jì)管理流程，重在建立以公民文化需求為導(dǎo)向的文化治理機(jī)制。第二，外向開放型的管理系統(tǒng)。傳統(tǒng)文化事業(yè)的管理系統(tǒng)建立在“干部調(diào)配、戶籍管理、部門預(yù)算”這三大基本制度之上，具有行業(yè)進(jìn)出壁壘與資源體制內(nèi)循環(huán)等特點(diǎn)，是一種內(nèi)向封閉型體制；公共文化服務(wù)的管理系統(tǒng)重在整合政府與社會各方面的力量，突破行業(yè)壁壘和公共資源體制內(nèi)循環(huán)的內(nèi)向封閉性局限，充分吸納社會力量參與公共文化建設(shè)，形成開放性的政府職能體系。第三，以契約范式為基礎(chǔ)的管理結(jié)構(gòu)。傳統(tǒng)文化事業(yè)的管理結(jié)構(gòu)是基于計(jì)劃命令之上的資源配置和生產(chǎn)分配體系，按照行政原則協(xié)調(diào)政府與直屬單位、政府與社會、單位與成員間的關(guān)系，管理和運(yùn)行要服從行政范式；但公共文化服務(wù)的管理結(jié)構(gòu)是一種基于契約管理之上的管理方式，要求按照與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的契約原則協(xié)調(diào)政府與社會、單位與成員、公共文化機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，逐漸減少行政命令的成分，建立以合同管理為基礎(chǔ)的文化管理系統(tǒng)。

總體上，傳統(tǒng)文化行業(yè)體現(xiàn)為相對封閉的“樹結(jié)構(gòu)”體制形態(tài)，依據(jù)“同權(quán)系數(shù)分割”的原則實(shí)現(xiàn)政府上下級之間及其與直屬文化單位之間的連接，在組織結(jié)構(gòu)上實(shí)行以一元化行政管制為基礎(chǔ)的科層制結(jié)構(gòu)。它在計(jì)劃體制時期起到了集中稀缺資源、快速進(jìn)行社會動員、迅速形成國家組織力量的獨(dú)特作用，但這種管理結(jié)構(gòu)并不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的文化行業(yè)發(fā)展需求。公共文化服務(wù)體系是一種基于“異權(quán)系數(shù)分割”原則之上的“果結(jié)構(gòu)”或者“果—樹結(jié)構(gòu)”形態(tài)，體現(xiàn)為一個包括文化產(chǎn)品生產(chǎn)、分配、消費(fèi)和資源保障在內(nèi)的綜合性運(yùn)行系統(tǒng)，是一個兼容精英文化需求和大眾文化需求的開放性管理系統(tǒng)。

近十年來，我國文化管理體制改革的一系列舉措，主要表現(xiàn)為從“管理型”政府向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)型，從面向行業(yè)“辦文化”向面向社會“管文化”轉(zhuǎn)型。這種國家宏觀管理體制的改革變遷，集中體現(xiàn)出中國文化建設(shè)中的“現(xiàn)代性”內(nèi)涵，既可以理解為文化領(lǐng)域內(nèi)基于市場經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的制度體系替代計(jì)劃性制度體系的嬗變過程；也可以理解為國家文化治理方式逐步超越傳統(tǒng)的計(jì)劃管理方式，國家根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律重建公共文化供給和分配方式的過程。公共文化服務(wù)體系的現(xiàn)代性主要體現(xiàn)在價值取向的現(xiàn)代化、政府行政理念的現(xiàn)代化、服務(wù)內(nèi)容的現(xiàn)代化、服務(wù)能力的現(xiàn)代化、公共文化服務(wù)方式的現(xiàn)代化五個方面。

從“文化事業(yè)”到“公共文化服務(wù)”：公共文化服務(wù)何以成為文化理論界的主流話語

第一，公共文化服務(wù)的經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)：市場經(jīng)濟(jì)成長與文化消費(fèi)方式轉(zhuǎn)變。中國公共文化服務(wù)作為一種理論框架具有與西方社會相同的公益性、公平性、公正性、普惠性和大眾性等特征，但其發(fā)展路徑與西方國家完全不同。公共文化服務(wù)理論的出現(xiàn)與中國社會從計(jì)劃體制向市場體制的社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程緊密相關(guān)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府借助于高度組織化的“事業(yè)單位”（行業(yè)系統(tǒng)）整合社會資源，逐步形成了龐大的文化事業(yè)體系。然而，隨著1978年后改革開放的深入發(fā)展與黨的十三大后社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，文化行業(yè)的外部環(huán)境發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。市場經(jīng)濟(jì)體制既作為一種生產(chǎn)、分配和消費(fèi)的物質(zhì)系統(tǒng)，又作為一種迥然有別于計(jì)劃體制的宏大知識系統(tǒng)，深刻地改變了人們的基本生產(chǎn)生活方式和觀念系統(tǒng)。這種知識系統(tǒng)迅速從物質(zhì)生產(chǎn)領(lǐng)域傳導(dǎo)到文化領(lǐng)域，引發(fā)了人們文化生活方式和文化觀念的變化，文化產(chǎn)品的格式化生產(chǎn)和分配越來越難以適應(yīng)居民多樣化文化的需求，文化產(chǎn)品的生產(chǎn)與消費(fèi)錯位、文化資源流通不暢、文化供給效率不高等問題，在日趨開放和逐漸成熟的市場中越來越明顯。

改革開放后我國文化市場的快速崛起和繁榮，將居民從文化產(chǎn)品的短缺中解放出來，賦予居民對文化產(chǎn)品的消費(fèi)選擇權(quán)。居民可以不再局限于政府供給的單一渠道，其對于文化產(chǎn)品的個性化需求，能夠通過市場供給得到滿足，可以在由市場提供的無限豐富的文化產(chǎn)品類型中行使“用腳投票”的權(quán)利。市場為公民提供“用腳投票”選擇公共服務(wù)的機(jī)會，對于公共文化服務(wù)的提供者產(chǎn)生重大的影響：“顧客驅(qū)使的制度讓人們在不同類服務(wù)之間作出選擇”，“迫使服務(wù)提供者對它們的顧客負(fù)有責(zé)任”。

正是這種與市場的互動過程，使居民個人的文化權(quán)利意識不斷覺醒，從而倒逼政府轉(zhuǎn)變“老唱老戲、老戲老唱”式的單一性和低效化的公共供給模式，建立能夠包容普羅大眾的日益差異化、多樣化和個性化的文化消費(fèi)需求，吸收社會力量參與的開放性公共文化服務(wù)體系。進(jìn)入21世紀(jì)，數(shù)字信息技術(shù)的進(jìn)步，使公民個體的個性化需求與供給者、生產(chǎn)者的精準(zhǔn)對接在技術(shù)上和管理上成為可能。移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)與智能手機(jī)的普及逐步顛覆了傳統(tǒng)的文化消費(fèi)模式，一方面激發(fā)了更為多元的文化消費(fèi)需求，另一方面又引導(dǎo)著公共文化服務(wù)的不斷迭代。

第二，公共文化服務(wù)的宏觀制度基礎(chǔ)：從管理型政府到服務(wù)型政府。20世紀(jì)80年代，西方發(fā)達(dá)國家發(fā)起了“新公共管理運(yùn)動”。新公共管理運(yùn)動通過在政府管理中引進(jìn)企業(yè)管理常用的經(jīng)濟(jì)理性主義，依托新的信息技術(shù)和政府流程再造，按照“經(jīng)濟(jì)、效率、效益”三原則重新定義公共行政管理結(jié)構(gòu)，重構(gòu)政府、市場和社會關(guān)系。為此，國家應(yīng)該引進(jìn)“非國有化”“自由化”和“壓縮式管理”等管理方法，配套推行政府業(yè)務(wù)合同出租、建立政府部門與私營企業(yè)的伙伴關(guān)系等措施。

進(jìn)入21世紀(jì)，從新公共管理理論發(fā)展而來的“新公共服務(wù)理論”成為推動服務(wù)型政府建設(shè)的理論基礎(chǔ)。該理論融合了公民權(quán)理論、社區(qū)和公民社會理論等，“主張用一種基于公民權(quán)、民主和為公共利益服務(wù)的新公共服務(wù)模式來替代當(dāng)前的那些基于經(jīng)濟(jì)理論和自我利益的主導(dǎo)模式”。在這一理論基礎(chǔ)上，我國學(xué)界提出了“服務(wù)型政府”概念，進(jìn)而總結(jié)出服務(wù)型政府的五大特征：“第一，政府的作用集中于公共領(lǐng)域。政府的職能主要是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。第二，政府管理的基本哲學(xué)是實(shí)現(xiàn)社會正義。第三，政府是公共利益的鮮明代表。第四，政府權(quán)力是有限權(quán)力。第五，現(xiàn)代政府是法治政府?！?/p>

2000年前后，服務(wù)型政府作為西方理論結(jié)合中國實(shí)踐而誕生的本土化概念，因?yàn)轫槕?yīng)了我國政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)在要求，迅速進(jìn)入實(shí)踐應(yīng)用領(lǐng)域。如2002年南京市把“建設(shè)服務(wù)型政府”寫進(jìn)市政府工作報告。2005 年《政府工作報告》提出，要“努力建設(shè)服務(wù)型政府，創(chuàng)新政府管理方式，寓管理于服務(wù)之中，更好地為基層、企業(yè)和社會公眾服務(wù)”。2006年《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出：“建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)職能?！苯ㄔO(shè)服務(wù)型政府成為中國行政改革的基本方向。

總體上，服務(wù)型政府是相對于管理型政府而言的，是指一種以公共服務(wù)理念為指導(dǎo)、以滿足公民服務(wù)需求為目標(biāo)、以服務(wù)行政為特征的政府治理模式。相比于管理型政府，服務(wù)型政府的理念在一定程度上排斥對服務(wù)對象的控制，代之以一種服務(wù)關(guān)系，從而造就一種新型的社會治理模式。服務(wù)型政府理念的提出和確立，形成了政府主要職能應(yīng)由經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會統(tǒng)治轉(zhuǎn)向公共服務(wù)、維持社會公平的價值指向。正是在這一背景下，公共文化服務(wù)進(jìn)入文化管理學(xué)界，迅速成為文化理論界的主流話語。

公共文化服務(wù)作為國家公共服務(wù)在文化領(lǐng)域的延伸，是服務(wù)型政府的基本職責(zé)之一。2005年后，“公共文化服務(wù)”在中央文件中被正式提出，逐步成為國家宣傳文化部門管理體制改革的方向，相關(guān)政策法規(guī)體系隨之推進(jìn)。“構(gòu)建公共文化服務(wù)體系”作為實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會的重要目標(biāo)，以公共產(chǎn)品理論、服務(wù)政府理念為支撐的服務(wù)型政府在文化行業(yè)持續(xù)推進(jìn)。黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，將“建構(gòu)現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系”與“推進(jìn)公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化作為公共文化領(lǐng)域全面深化改革的重點(diǎn)”。黨的十九大報告進(jìn)一步提出，要“完善公共文化服務(wù)體系，深入實(shí)施文化惠民工程，豐富群眾性文化活動”。公共文化服務(wù)的提出，是新時代政府職能轉(zhuǎn)向的體現(xiàn)，也是國家治理體系現(xiàn)代化在文化領(lǐng)域的體現(xiàn)。

第三，公共文化服務(wù)的實(shí)現(xiàn)路徑：公益性事業(yè)與經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)分途發(fā)展。改革開放后市場經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善，促進(jìn)了經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)與公益性文化事業(yè)的分離。經(jīng)營性文化開始從宣傳文化事業(yè)中剝離出來，成為相對獨(dú)立的部門。2000 年，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年計(jì)劃的建議》第一次提出“文化產(chǎn)業(yè)”的概念，要求完善文化產(chǎn)業(yè)政策，加快文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。2006年，黨的十六大報告正式將文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)區(qū)分開來，明確提出“積極發(fā)展文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)”，從國家戰(zhàn)略層面推動公益性文化事業(yè)與經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)“分途發(fā)展”。

經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)從宣傳文化事業(yè)體系中獨(dú)立出來，使公益性文化機(jī)構(gòu)擺脫了20世紀(jì)90年代開始的“以文補(bǔ)文”的經(jīng)營性要求，向提供公共服務(wù)的單純職能轉(zhuǎn)型。文化事業(yè)所體現(xiàn)的文化“公共性”價值逐步成為政府和社會追求的主要目標(biāo)。2005年，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于深化文化體制改革的若干意見》提出，“推進(jìn)文化事業(yè)單位改革，要根據(jù)現(xiàn)有文化事業(yè)單位的性質(zhì)和功能，區(qū)別對待、分類指導(dǎo)，明確不同的改革要求。要加大公益性文化事業(yè)投入，調(diào)整資源配置，逐步構(gòu)建公共文化服務(wù)體系”。改革文化事業(yè)單位、建設(shè)公共文化服務(wù)體系的目標(biāo)逐步被納入國家議程。

在文化領(lǐng)域的總體性知識體系中，文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)并沒有完全分離。文化事業(yè)能夠?qū)ξ幕a(chǎn)業(yè)的發(fā)展發(fā)揮基礎(chǔ)支撐的獨(dú)特作用，進(jìn)而為整個區(qū)域的文化建設(shè)提升產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。“文化事業(yè)中的文化基礎(chǔ)設(shè)施、人文藝術(shù)資源、事業(yè)資本積累、科技支撐、人才培養(yǎng)、政府購買、市場環(huán)境建設(shè)等因素，可以通過資源競爭機(jī)制、投資驅(qū)動機(jī)制、技術(shù)創(chuàng)新機(jī)制、版權(quán)保護(hù)機(jī)制、供給推動機(jī)制和需求拉動機(jī)制，進(jìn)入文化產(chǎn)業(yè)循環(huán)中，從而促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展?！蓖瑫r，作為公共文化服務(wù)的“鏡像”，中國文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展軌跡和內(nèi)在邏輯，又為公共文化服務(wù)體系的建設(shè)提供了方向性指示。一方面，文化產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營性和營利性，從反向上為界定公共文化的“公益性”提供了比照標(biāo)準(zhǔn)，使人們能夠更加深刻地認(rèn)識到文化公益性的內(nèi)涵和基本特征；另一方面，文化產(chǎn)業(yè)的市場效率機(jī)制（如合同競爭、資源流動配置、技術(shù)應(yīng)用等），也為改革公共產(chǎn)品社會化提供方式和效率分配方式提供了方法論上的借鑒。

公共文化服務(wù)為國家宏觀管理體制提供了一種“架構(gòu)知識”，表征了理論范式的轉(zhuǎn)型

我國公共文化服務(wù)理論既包含了傳統(tǒng)文化事業(yè)體制改革轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵，又包含了對新時代國家宏觀管理體制改革方向的標(biāo)示。它通過為國家宏觀管理體制提供一種“架構(gòu)知識”，推動計(jì)劃體制框架下的行政科層結(jié)構(gòu)向市場體制下的契約管理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。

第一，公共文化服務(wù)理論的確立，明確了深化文化體制改革的方向。由公共文化服務(wù)理論推動的公共文化服務(wù)體系建設(shè)，本身包含了從傳統(tǒng)文化事業(yè)體系到公共文化服務(wù)體系轉(zhuǎn)型的政策指向，但這種“轉(zhuǎn)型”的實(shí)現(xiàn)，要依賴國家自上而下的改革推動力。中國文化體制改革的經(jīng)驗(yàn)表明，改革的動力不完全來源于文化行業(yè)本身，更主要的來源于與公共文化產(chǎn)品供給、生產(chǎn)、分配和技術(shù)及財(cái)政保障相關(guān)的政府部門和消費(fèi)者的壓力。因此，公共文化服務(wù)體系建設(shè)既要依賴國家在科學(xué)技術(shù)、通信、交通和文化基礎(chǔ)設(shè)施等方面的建設(shè)進(jìn)程，又要依賴關(guān)聯(lián)性政府部門、公共生產(chǎn)機(jī)構(gòu)（文化單位）和消費(fèi)者組織之間關(guān)系模式的重構(gòu)。其管理和運(yùn)營主體既要涉及政府、國有文化單位、民營文化組織和文化企業(yè)，還要涉及文化主管部門、科技部門、財(cái)政部門、廣電出版部門、審計(jì)監(jiān)察部門。其中，每個主體都具有獨(dú)立的職能，但又在公共文化服務(wù)的目標(biāo)任務(wù)下被整合起來，組成一個縱向的層級結(jié)構(gòu)和橫向的協(xié)同結(jié)構(gòu)。因此，公共文化服務(wù)體系建設(shè)要依賴一體化的知識，并高度依賴系統(tǒng)集成者的能力。在公共文化服務(wù)體系建設(shè)過程中，中央政府發(fā)揮著“頂層設(shè)計(jì)”和政策創(chuàng)新的作用。

公共文化服務(wù)體系的建設(shè)，標(biāo)志著我國傳統(tǒng)文化事業(yè)體制有了一個明晰的改革方向，它指引公共文化機(jī)構(gòu)和政府管理系統(tǒng)逐漸脫離事業(yè)體系的軌道，轉(zhuǎn)入市場經(jīng)濟(jì)體制的軌道，從而實(shí)現(xiàn)文化管理領(lǐng)域的“現(xiàn)代性”建構(gòu)，包括：在微觀層面上，實(shí)現(xiàn)公共生產(chǎn)者獨(dú)立主體性的重塑，公共文化領(lǐng)域面向社會開放，吸引社會力量進(jìn)入公共生產(chǎn)，在國有文化單位之外培養(yǎng)形成公共文化的替代性生產(chǎn)者；在中觀層面上，政府與國有文化機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系由“父子型”向“契約型”轉(zhuǎn)變，公共文化單位不再是國家文化行政體系中的“附屬機(jī)構(gòu)”，而是演變?yōu)橐粋€相對獨(dú)立的公共生產(chǎn)機(jī)構(gòu)（非營利性法人單位），建立健全事業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，形成新的激勵約束機(jī)制，并基于獨(dú)立市場主體身份重構(gòu)與政府、社會的關(guān)系；在宏觀層面上，推動宏觀管理體制的結(jié)構(gòu)變遷，形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府管理”的科學(xué)管理體制。

第二，公共文化服務(wù)理論的確立，為國家文化政策創(chuàng)新提供了基本規(guī)范。一是明確了從傳統(tǒng)文化事業(yè)體系到公共文化服務(wù)體系轉(zhuǎn)型的政策路徑。借助于高度組織化的層級結(jié)構(gòu)，傳統(tǒng)文化事業(yè)體系將社會文化資源整合于國有體制之中，形成了以國有文化單位為主導(dǎo)的單一組織形式。20世紀(jì)末，這種以行業(yè)系統(tǒng)和公有文化單位為基礎(chǔ)的事業(yè)體系隨著市場經(jīng)濟(jì)的成熟而逐漸失靈。國家公共文化服務(wù)體系建設(shè)與文化事業(yè)體系的結(jié)構(gòu)重組，是文化體制改革目標(biāo)任務(wù)的兩個方面。

公共文化服務(wù)體系與傳統(tǒng)文化事業(yè)體系的性質(zhì)差異，要求重構(gòu)國家文化管理的“架構(gòu)知識”及宏觀管理結(jié)構(gòu)?！凹軜?gòu)知識”相對于“單元知識”而言，其內(nèi)核是科學(xué)管理范式或者重大技術(shù)范式的內(nèi)在規(guī)定性?！凹軜?gòu)知識”創(chuàng)新是一種自上而下的結(jié)構(gòu)性改革，是一種“徹底、艱巨的制度性重構(gòu)重任”。

公共文化服務(wù)的理論表明，在推進(jìn)文化事業(yè)制度變遷過程中，不論是改革文化單位與社會（市場）的關(guān)系模式，還是改革文化單位內(nèi)部關(guān)系模式，都只是一種局部性改革（單元知識創(chuàng)新），難以從根本上改變傳統(tǒng)文化事業(yè)體制的基本架構(gòu)。為此，必須進(jìn)行以公共文化供給分配體系為目標(biāo)的“管理系統(tǒng)結(jié)構(gòu)”改革，用一種總體性戰(zhàn)略安排來支持結(jié)構(gòu)調(diào)整中系統(tǒng)性的政策需求，如用相對分散化決策模式代替一體化集中決策模式，實(shí)現(xiàn)公共文化產(chǎn)品從傳統(tǒng)的單中心（國有文化單位）提供模式向多中心、多層次、協(xié)同合作的提供模式轉(zhuǎn)變，形成宏觀管理結(jié)構(gòu)改革的戰(zhàn)略路徑。

二是明確了政府與社會的關(guān)系模式，這就是政府向社會力量購買公共文化服務(wù)。公共文化服務(wù)理論對應(yīng)的制度是一種“以需求為中心”的管理體制，要求按照人民群眾的基本文化需求、以社會公共需求為導(dǎo)向重組政府管理流程，形成一種面向社會、面向市場的開放型管理結(jié)構(gòu)，以充分利用政府與社會兩種資源、國有文化單位和社會非營利性文化組織兩種力量，形成資源開放、重心在外、管理向外的開放型運(yùn)行機(jī)制。

政府向社會購買公共服務(wù)的制度設(shè)計(jì)，理論上打破了“公域與私域、國家與社會、市場與政府”之間的界限，推動了公共服務(wù)的社會化。它借助于公私合作方式，把政府無力承擔(dān)或者效率不高的公共事務(wù)轉(zhuǎn)化為非政府公共事務(wù)，由社會組織來承擔(dān)和處理。其意義在于，建立了保障市場組織作為生產(chǎn)者自由進(jìn)入或退出的機(jī)制，改變了業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)通過行業(yè)部門層層下達(dá)的體制內(nèi)循環(huán)方式，形成系統(tǒng)外流動，客觀上也推進(jìn)了公共文化產(chǎn)品“供給者”與“生產(chǎn)者”的體制性分離，為民間力量的進(jìn)入讓渡出一定的市場空間且提供了制度保障。

三是明確了公共文化服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)及其支出責(zé)任。在改革開放以來社會大轉(zhuǎn)型的持續(xù)進(jìn)程中，政府公共事權(quán)與市場私人事權(quán)之間邊界不清且相互交叉，政府支出范圍模糊。一方面，政府承擔(dān)了一些本應(yīng)由市場自行調(diào)節(jié)的事權(quán)，財(cái)政過度介入市場營利性領(lǐng)域；另一方面，一些應(yīng)由地方承擔(dān)的事權(quán)，中央財(cái)政也安排支出，本該由中央承擔(dān)的事權(quán)卻缺乏相應(yīng)的財(cái)力安排，出現(xiàn)事權(quán)與支出責(zé)任的“錯搭”，“造成行政效率偏低，制約市場統(tǒng)一、司法公正和基本公共服務(wù)均等化”。為此，必須要重新界定政府與市場的政策邊界。

公共文化服務(wù)理論提出了公共財(cái)政制度改革的方向，包括：在財(cái)政保障理念上，要實(shí)現(xiàn)從以保障供給為中心向以保障需求為中心的重心轉(zhuǎn)變；在財(cái)政保障范圍上，要實(shí)現(xiàn)從公共單位本位向公民權(quán)益本位的轉(zhuǎn)變；在財(cái)政管理渠道上，要實(shí)現(xiàn)從分散項(xiàng)目撥款向統(tǒng)籌綜合使用的轉(zhuǎn)變；在財(cái)政保障標(biāo)準(zhǔn)上，要實(shí)現(xiàn)從粗放定性型向量化規(guī)范型的轉(zhuǎn)變等。

依據(jù)公共文化產(chǎn)品的主要特征和國家建立公共文化服務(wù)體系的總體改革目標(biāo)，可以從理論和操作層面上建立區(qū)分政府與市場邊界、劃分中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任的基本標(biāo)準(zhǔn)。在當(dāng)前國家的五大類文化事務(wù)中，大體可以將“文化管理”“公共文化服務(wù)”“文化遺產(chǎn)保護(hù)”和“文化交流”（公益性文化項(xiàng)目）這4類文化事權(quán)歸入公共產(chǎn)品范疇，將“文化產(chǎn)業(yè)”歸入經(jīng)營性產(chǎn)品或混合性產(chǎn)品范疇?？梢源_立將公共產(chǎn)品由政府提供或者保障提供，經(jīng)營性產(chǎn)品由市場提供，混合性產(chǎn)品由市場提供、政府通過購買服務(wù)予以補(bǔ)貼的宏觀政策思路。

第三，公共文化服務(wù)理論的確立，形成了國家文化繁榮發(fā)展的基礎(chǔ)。我國公共文化服務(wù)理論的提出和確立，是文化領(lǐng)域內(nèi)的系統(tǒng)性創(chuàng)新成果，而不能僅僅理解為局部性的創(chuàng)新實(shí)踐。系統(tǒng)性創(chuàng)新體現(xiàn)為“架構(gòu)知識更新”，而局部性創(chuàng)新則表現(xiàn)為系統(tǒng)性創(chuàng)新（重大產(chǎn)業(yè)突變和社會系統(tǒng)創(chuàng)新）之后的后續(xù)系列細(xì)節(jié)改進(jìn)，是“單元知識更新”。公共文化服務(wù)理論對于傳統(tǒng)文化事業(yè)理論的超越，本質(zhì)上是要用一種與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的有關(guān)公共文化產(chǎn)品供給與消費(fèi)的知識系統(tǒng)，替代一種與計(jì)劃體制相適應(yīng)的有關(guān)公共文化產(chǎn)品生產(chǎn)和分配的知識系統(tǒng)，因此是一種理論范式的轉(zhuǎn)型。在這種新知識范式所界定的邊界之內(nèi)，公共文化服務(wù)理論作為理論范式既標(biāo)明了公共文化領(lǐng)域發(fā)展和演進(jìn)的方向，也規(guī)范了解決問題的基本政策模式和技術(shù)模型，使我國文化行業(yè)的改革發(fā)展與日益成熟的市場經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)行規(guī)律相適應(yīng)，使文化領(lǐng)域的生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)文化生產(chǎn)力的發(fā)展要求，從而保證我國文化建設(shè)的繁榮發(fā)展。

七十年來，我國公共文化理論歷經(jīng)文化事業(yè)奠基期（1949—1978年）、事業(yè)單位改革啟動期（1979—1992年）、改革探索期（1993—2004年）而進(jìn)入結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型期（2005—2020年），“以人為本”的公共文化服務(wù)逐漸成為文化領(lǐng)域的主流話語。《國家“十三五”時期文化發(fā)展改革規(guī)劃綱要》提出，“到2020年基本建成覆蓋城鄉(xiāng)、便捷高效、保基本、促公平的現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系”。這是全面建成小康社會的必然要求，同時也是文化行業(yè)繁榮發(fā)展的基礎(chǔ)。唯有進(jìn)一步深化公共文化服務(wù)理論的研究以及相關(guān)制度創(chuàng)新的研究，才能為我國未來文化發(fā)展提供理念的精神力量，才能形成支撐新時代文化制度創(chuàng)新的社會共識。

（作者為武漢大學(xué)國家文化發(fā)展研究院院長、教授、博導(dǎo)）

【參考文獻(xiàn)】

①傅才武：《當(dāng)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)與傳統(tǒng)文化事業(yè)體系的轉(zhuǎn)型》，《江漢論壇》，2012年第1期。

②[美]珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特著，丁煌譯：《新公共服務(wù)——服務(wù)，而不是掌舵》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2010年。

③李軍鵬：《公共服務(wù)型政府建設(shè)指南》，北京：中共黨史出版社，2005年，

④傅才武：《公共文化服務(wù)體系建設(shè)的現(xiàn)代性研究》，《光明日報》，2013年12月27日。

責(zé)編/刁娜 美編/楊玲玲