如何下好鄉(xiāng)村振興土地綜合整治這盤棋

【摘要】在當(dāng)前深入推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的情況下，通過(guò)有效方式盤活農(nóng)村土地資源、開(kāi)展土地綜合整治，既是解決當(dāng)前土地資源利用矛盾的內(nèi)在要求，也是發(fā)揮土地資源效用助力鄉(xiāng)村振興的客觀需要。要積極完善土地綜合整治政策體系、打造多元主體共同參與的土地綜合整治模式、構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)新機(jī)制，下好土地綜合整治這盤棋，為鄉(xiāng)村振興提供支撐保障。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村振興 土地綜合整治 PPP模式 【中圖分類號(hào)】F323 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

土地綜合整治是對(duì)農(nóng)村地區(qū)存在的低效和不合理利用的田、水、路、林、村等土地資源進(jìn)行綜合規(guī)整和治理的活動(dòng)。在當(dāng)前深入推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的情況下，通過(guò)有效方式盤活農(nóng)村土地資源，激發(fā)土地資源利用活力，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)提供土地資源保障，已然成為農(nóng)村發(fā)展中的重要工作內(nèi)容。

開(kāi)展鄉(xiāng)村振興土地綜合整治的必要性

持續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的迫切需要。鄉(xiāng)村是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的主要空間，如果鄉(xiāng)村地區(qū)失去了發(fā)展的活力，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施就無(wú)從談起。而在鄉(xiāng)村的發(fā)展中，勞動(dòng)力資源和土地資源是兩大“法寶”，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的資源保障。近年來(lái)，我國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)勞動(dòng)力資源發(fā)生的明顯變化使得土地資源利用方面表現(xiàn)出了一些新的特點(diǎn)：城鎮(zhèn)化水平的持續(xù)提高使得農(nóng)村地區(qū)的勞動(dòng)力資源總量出現(xiàn)明顯下降，進(jìn)而導(dǎo)致諸如農(nóng)宅無(wú)人居住、耕地撂荒等土地資源閑置現(xiàn)象增加。為有效應(yīng)對(duì)勞動(dòng)力流失對(duì)土地資源利用造成的沖擊，適應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施對(duì)土地資源利用提出的新要求，就需要對(duì)鄉(xiāng)村閑置、荒蕪的土地進(jìn)行綜合整治，發(fā)揮土地資源的規(guī)模效益。

盤活農(nóng)村存量土地資源的基本要求。分散性是我國(guó)農(nóng)村地區(qū)土地資源表現(xiàn)出的顯著性特征：一方面，受自然條件的影響，可供農(nóng)村耕種、建設(shè)活動(dòng)開(kāi)展使用的土地資源往往呈現(xiàn)出地理位置上的零散分布性；另一方面，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制背景下，土地的承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)被分配至各個(gè)家庭單位，這就使土地資源的經(jīng)營(yíng)使用出現(xiàn)了以單一家庭為形態(tài)的分散性。在當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)因?yàn)槿丝诹鞒龆斐傻耐恋叵拗?、荒蕪情況增多的情況下，土地資源的分散性特點(diǎn)在一定程度上阻礙了土地資源的高效利用。因此，需要通過(guò)采取諸如土地平整、小田并大田、宅基地整治，以及明晰土地產(chǎn)權(quán)、激活土地二級(jí)市場(chǎng)等措施，對(duì)分散的土地進(jìn)行規(guī)整、治理，以更好地適應(yīng)土地資源規(guī)?；?、集約化、高效化利用的要求。

當(dāng)前農(nóng)村土地綜合整治存在的短板與不足

土地綜合整治缺乏精細(xì)化的政策指導(dǎo)。為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，近年來(lái)，國(guó)家先后出臺(tái)了《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)范（試行）》《促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展提質(zhì)升級(jí)行動(dòng)方案（2018年-2020年）》 《關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級(jí)市場(chǎng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》等一系列有關(guān)農(nóng)村土地資源利用的政策性文件，為全國(guó)范圍內(nèi)的土地綜合整治工作提供了明確的方向和規(guī)則。然而其更多地集中在當(dāng)前土地資源開(kāi)發(fā)、利用等方面，對(duì)土地資源的整治尚缺乏全面、細(xì)致的說(shuō)明與指導(dǎo)。同時(shí)，基層地方政府作為土地政策的細(xì)化和落實(shí)主體，其在土地綜合整治工作精細(xì)化開(kāi)展方面的政策內(nèi)容缺失，造成本地區(qū)土地綜合整治工作的開(kāi)展遭遇無(wú)所適從的尷尬局面，明顯限制了土地資源利用進(jìn)度的向前推進(jìn)。

土地綜合整治實(shí)施主體單一。目前開(kāi)展的土地綜合整治活動(dòng)更多采用的是以政府為主導(dǎo)的模式。在這種模式下，政府通過(guò)土地綜合整治行動(dòng)方案明確土地綜合整治的目標(biāo)和實(shí)施策略，并對(duì)各村、組、戶土地綜合整治任務(wù)的完成情況進(jìn)行檢查考核。這種以政府為單一實(shí)施主體的土地綜合整治模式雖然能夠確保土地綜合整治目標(biāo)的順利完成，但往往會(huì)因?yàn)樵斐赊r(nóng)村、農(nóng)民利益受損而影響其對(duì)土地綜合整治工作的理解、配合和支持，甚至可能激化基層矛盾，影響農(nóng)村地區(qū)的穩(wěn)定。

土地流轉(zhuǎn)機(jī)制還需要健全。近年來(lái)，我國(guó)出臺(tái)了一系列以土地確權(quán)、土地流轉(zhuǎn)為主要內(nèi)容的法律法規(guī)，為土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化運(yùn)行奠定了相應(yīng)的法制基礎(chǔ)。但就當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐來(lái)看，諸如強(qiáng)制性土地流轉(zhuǎn)、私自改變土地使用用途等違法違規(guī)情況時(shí)有發(fā)生。同時(shí)，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化法律制度的不完善限制了土地資源市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的效率，使一些優(yōu)質(zhì)土地資源被濫用、錯(cuò)用，影響了農(nóng)村土地資源綜合效益的提升。

多措并舉優(yōu)化推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治

完善土地綜合整治政策體系。鑒于當(dāng)前土地綜合整治政策方面存在的短板，要從政策方面著手加以彌補(bǔ)。一是明確政策職能分工。應(yīng)圍繞土地資源利用主題對(duì)土地資源綜合整治政策體系建設(shè)的職能進(jìn)行細(xì)化，為整治工作開(kāi)展提供科學(xué)的政策支持。一方面，國(guó)家可借助相關(guān)法規(guī)和政策性文件對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)的土地綜合整治工作進(jìn)行全面指導(dǎo)；另一方面，地方政府尤其是基層地方政府要結(jié)合上級(jí)政府的相關(guān)政策文件內(nèi)容，以及本地區(qū)土地資源開(kāi)發(fā)與利用的現(xiàn)實(shí)情況，制定更加精細(xì)化的土地資源綜合整治政策，使各項(xiàng)工作能夠真正落到實(shí)處。二是積極開(kāi)展政策創(chuàng)新。各地區(qū)土地資源分布和利用方式的不同，決定了土地資源綜合整治實(shí)踐工作存在一定差別，進(jìn)而對(duì)指導(dǎo)實(shí)踐工作開(kāi)展的政策提出了差異化的要求。因此，基層地方政府要結(jié)合本地區(qū)土地資源綜合整治工作實(shí)際，以資源高效利用為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，積極開(kāi)展政策創(chuàng)新，以新的政策適應(yīng)土地綜合整治的新要求，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)盤活土地資源的目標(biāo)。

打造多元主體共同參與的土地綜合整治模式。土地綜合整治不僅影響到國(guó)家發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，同時(shí)也關(guān)系到農(nóng)村發(fā)展的持續(xù)性和農(nóng)民的切身利益，這就決定了土地綜合整治工作的開(kāi)展不能完全依靠政府的力量，而是要構(gòu)建包括政府、社會(huì)和農(nóng)民在內(nèi)的多元主體參與體系。一是挖掘和發(fā)揮農(nóng)民土地綜合整治的主體性功能。在土地綜合整治方案制定過(guò)程中，要積極聽(tīng)取農(nóng)民的意見(jiàn)和建議，確保土地綜合整治工作的科學(xué)、合理開(kāi)展。同時(shí)，在開(kāi)展土地綜合整治時(shí)，政府相關(guān)部門要對(duì)相關(guān)政策措施進(jìn)行客觀、全面的宣傳講解，贏得農(nóng)民的理解和支持。二是可探索實(shí)施土地整治PPP模式。 PPP模式作為一種項(xiàng)目運(yùn)作模式，其在擴(kuò)充土地綜合整治優(yōu)勢(shì)資源量、彌補(bǔ)政府資源不足等方面能夠發(fā)揮積極的作用?；鶎拥胤秸Y(jié)合本地區(qū)土地綜合整治工作開(kāi)展的需要，完善企業(yè)參與農(nóng)村土地綜合整治工作的相關(guān)政策機(jī)制，使企業(yè)愿意和有能力參與到土地資源的整治過(guò)程中，發(fā)揮自身的資源利用優(yōu)勢(shì)。

積極構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)新機(jī)制。土地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)分散土地集中化利用的有效策略，也是盤活農(nóng)村土地資源的重要方式。近年來(lái)，以農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)為主的企業(yè)、專業(yè)合作社數(shù)量的增加為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了良好的現(xiàn)實(shí)條件，也明確了土地流轉(zhuǎn)新機(jī)制構(gòu)建的必要性和緊迫性。一是穩(wěn)步推進(jìn)土地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)實(shí)踐。土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化發(fā)展是實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)配置土地資源的創(chuàng)新性活動(dòng)，是借助開(kāi)放、自由的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)活動(dòng)實(shí)現(xiàn)土地資源高效利用的新嘗試。各地區(qū)可在國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定的范圍內(nèi)開(kāi)展土地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的積極嘗試，探索有利于土地自由流轉(zhuǎn)、自由經(jīng)營(yíng)的新模式，拓寬土地綜合整治的路徑選擇。二是簡(jiǎn)化土地流轉(zhuǎn)程序。土地流轉(zhuǎn)程序是影響土地流轉(zhuǎn)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)進(jìn)度的關(guān)鍵性因素，政府相關(guān)部門及村委會(huì)要結(jié)合土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，制定土地流轉(zhuǎn)簡(jiǎn)化程序，可為那些有利于土地資源高效利用的流轉(zhuǎn)申請(qǐng)進(jìn)行快速審批，確保土地流轉(zhuǎn)工作的順利實(shí)現(xiàn)。

（作者為鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生）

【參考文獻(xiàn)】

①龍花樓、張英男、屠爽爽：《論土地整治與鄉(xiāng)村振興》，《地理學(xué)報(bào)》，2018年第10期。

②任彧：《城鎮(zhèn)化進(jìn)程中如何優(yōu)化利用土地資源》，《人民論壇》，2019年第12期。

責(zé)編/于洪清 美編/楊玲玲