經(jīng)濟(jì)改革背景下的“村改居”問題研究

[摘要]隨著經(jīng)濟(jì)改革與城市化快速推進(jìn)，“城中村”改造也進(jìn)一步加快，村居形態(tài)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化。為進(jìn)一步理順“城中村”改造后的基層治理政策支撐體系，完成集體資產(chǎn)處置工作，實現(xiàn)基層治理重構(gòu)，政府應(yīng)著重推進(jìn)“村改居”工作。在經(jīng)濟(jì)改革的背景下，文章對溫州市龍灣區(qū)“村改居”基本條件與現(xiàn)實情況進(jìn)行分析，指出當(dāng)前“村改居”存在的障礙，亦為加快推進(jìn)“村改居”工作提出對策建議。

[關(guān)鍵詞]經(jīng)濟(jì)改革;村改居;城市化

[DOI]1013939/jcnkizgsc201929034

1問題的提出

隨著經(jīng)濟(jì)改革推進(jìn)，中國城市用地需求因經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展而進(jìn)一步擴(kuò)大（李菁怡，2011）。而依托“城中村”改造的城市用地擴(kuò)展帶來社會與經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)調(diào)整，產(chǎn)生較大的社會與經(jīng)濟(jì)影響，不斷擴(kuò)大城市與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)之間的不均衡（LiuJY，2002）。在經(jīng)濟(jì)改革的背景下，“城中村”改造已然成為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與城市轉(zhuǎn)型的必然產(chǎn)物，它不僅是村居形態(tài)的變遷，還是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、基層治理模式與社會形態(tài)的調(diào)整。近年來，溫州市經(jīng)濟(jì)改革力度不斷加大，“城中村”改造規(guī)模也不斷擴(kuò)大，“城中村”改造取得一定成效，但“城中村”改造后暴露出的問題卻十分嚴(yán)重。

2011年以來，溫州市龍灣區(qū)拆遷共涉及6個街道，45個“城中村”，24926戶，86137人，平均安置房安置率與貨幣化安置率分別為619%、381%。其中，永中街道涉及12個村，6320戶，21935人;蒲州街道涉及5個村，3953戶，14442人;海濱街道涉及2個村，1668戶，5296人;永興街道涉及1個村，739戶，3610人;狀元街道涉及5個村，4212戶，13450人;瑤溪街道涉及20個村，8035戶，33094人。在如此大規(guī)模改造的背景下，為妥善處理“城中村”改造后的社會治理形態(tài)城鎮(zhèn)化與集體資產(chǎn)量化等問題，政府應(yīng)加快推進(jìn)“村改居”工作。

2現(xiàn)狀分析：龍灣區(qū)“村改居”條件成熟情況

經(jīng)調(diào)研，溫州市龍灣區(qū)“村改居”條件成熟情況分為以下三種：第一種，基本條件已具備且改革阻力較小，適合推進(jìn)“村改居”;第二種，基本條件已具備但改革阻力較大，暫時不適合推進(jìn)“村改居”;第三種，基本條件尚未具備，不適合推進(jìn)“村改居”。

永中街道的普門村屬于第一種情況，土地基本征收完畢，現(xiàn)有土地已經(jīng)不能滿足村民生產(chǎn)生活需要，集體資產(chǎn)股份制改革已經(jīng)完成，大多數(shù)村民已經(jīng)轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，四個基本條件已經(jīng)滿足;與此同時，普門村可以解決31周歲以上村民的社保問題，社保情況較好，村民改革意愿較強(qiáng)，改革阻力較小，適合推進(jìn)“村改居”。蒲州街道的江前村與湯家橋村屬于第二種情況，全村的土地基本征收完畢，現(xiàn)有土地已經(jīng)不能滿足村民生產(chǎn)生活需要，集體資產(chǎn)股份制改革已經(jīng)完成，大多數(shù)村民已經(jīng)轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，四個基本條件已經(jīng)具備;但湯家橋村因指標(biāo)與經(jīng)費(fèi)不足，60周歲以下的村民就無法解決城鎮(zhèn)社保問題，而江前村70周歲以下的村民都無法解決城鎮(zhèn)社保問題，村民改革意愿不強(qiáng)，改革阻力較大，暫時不適合推進(jìn)“村改居”。永中街道的聯(lián)誼村與瑤溪街道的蘇川村屬于第三種情況，土地尚未征收完畢，村民轉(zhuǎn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)較困難（就業(yè)困難），四個基本條件尚未具備，不適合推進(jìn)“村改居”。

總體而言，“村改居”工作非常重要，龍灣區(qū)需要選擇合適村莊為試點，逐步推進(jìn)“村改居”工作。

3現(xiàn)實困境：龍灣區(qū)推進(jìn)“村改居”工作面臨的問題

31政策體系不完善

溫州政府對“村改居”工作還處在前期的調(diào)研與試點階段，還未形成政策體系，指導(dǎo)文件與具體方案還未完善。一方面，“村改居”的程序、內(nèi)容與制度，包括撤村建居步驟、社保制度的完善與落實、集體資產(chǎn)的量化等方面的工作思路、主要做法仍然有待完善;另一方面，各個拆遷村之間政策不平衡問題突出，尤其是在拆遷補(bǔ)償條件、集體資產(chǎn)分配政策、社會保障福利、子女就學(xué)、失地農(nóng)民再就業(yè)、安置優(yōu)惠政策等方面存在較大差異，致使各個拆遷村之間利益無法平衡?？偠灾?，缺乏完善的政策體系，就會存在制度與政策的漏洞，容易出現(xiàn)管理無序、管理混亂等問題，難以形成有效的治理體系與管理體制。

32村集體資產(chǎn)處置問題多發(fā)

第一，村集體資產(chǎn)改制中利益糾紛較多。集體資產(chǎn)改制關(guān)乎村民的切身經(jīng)濟(jì)利益，而各個拆遷村的實際情況差異較大，使得集體資產(chǎn)量化與處置工作較難推進(jìn)，過程中出現(xiàn)較多的利益糾紛。

第二，存在村集體資產(chǎn)收益縮水現(xiàn)象。如永中街道普門村，共1104戶，4941人。在“城中村”改造前，全村共有70多畝土地，且集體資產(chǎn)股改已經(jīng)完成。通過村集體資產(chǎn)出租等方式，村集體年收入700多萬元，每股每年分紅50元，每戶能分到500元。在“城中村”改造后，村土地全部被征收，村集體資產(chǎn)大部分被拆除，只有村委大樓與農(nóng)經(jīng)大樓保留。普門村集體資產(chǎn)在征收過程中收益減少，村集體利益受損，集體資產(chǎn)面臨著流失風(fēng)險。

第三，集體資產(chǎn)今后管理問題較多。在被拆集體資產(chǎn)重建之后，需要重新制定村集體資產(chǎn)管理制度，尤其是要制定關(guān)于經(jīng)營主體、經(jīng)營方式、經(jīng)營期限等方面的具體制度。這些具體制度牽涉較廣、問題較復(fù)雜，政府部門需要科學(xué)論證，完善落實。

33社會保障問題難以解決

社會保障問題是龍灣區(qū)推進(jìn)“村改居”又一個難題。

第一，村民轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)社保指標(biāo)、經(jīng)費(fèi)不足。如蒲州街道上江村共4000多人，城鎮(zhèn)社保指標(biāo)只有1400多個;蒲州街道江前村因指標(biāo)與經(jīng)費(fèi)不足，70周歲以下的村民就無法解決城鎮(zhèn)社保問題。按照溫州市龍灣區(qū)現(xiàn)有的政策，每個村的城鎮(zhèn)社保的指標(biāo)與經(jīng)費(fèi)是依據(jù)“城中村”改造中被征土地的畝數(shù)來規(guī)定（每畝被征土地為24個人的指標(biāo)，138萬元的經(jīng)費(fèi)），且20世紀(jì)90年代之前被征土地沒有分配城鎮(zhèn)社保指標(biāo)與經(jīng)費(fèi)。因此，現(xiàn)有的政策與歷史遺留問題造成了社保指標(biāo)、經(jīng)費(fèi)不足的困境。

第二，社保補(bǔ)償情況差異大。因拆遷情況與經(jīng)濟(jì)實力不同，拆遷村之間社保補(bǔ)償情況存在較大的差異。如永中街道普門村可以解決31周歲以上村民的社保問題，而雙何村就只能解決51周歲以上村民的社保問題。因此，多數(shù)龍灣區(qū)拆遷村民一方面失去了農(nóng)村基本保險，另一方面也沒有獲得城鎮(zhèn)社保，從而無法享有應(yīng)有的社保權(quán)利。

34失地農(nóng)民社會權(quán)利隱性缺失

其一，失地農(nóng)民工作無保障、工作不穩(wěn)定、收入低問題較多，就業(yè)權(quán)難以保障。失地農(nóng)民由于沒有具備較高的知識水平與工作技能，缺乏城市工作競爭力，工作不穩(wěn)定與收入較低問題突出。其二，失地農(nóng)民子女臨時性讀書問題嚴(yán)重，受教育權(quán)難以保障。較多失地農(nóng)民子女不能在居住地就近入學(xué)，只能到戶籍所在地的村鎮(zhèn)學(xué)校就學(xué)。如永中街道東林村，大部分村民是暫時居住在出租房內(nèi)，其子女卻要到戶籍所在地的學(xué)校就學(xué)，就學(xué)距離與成本上升，就學(xué)的變動性與臨時性上升，就學(xué)便利度下降?？偠灾?，失地農(nóng)民社會權(quán)利的匱乏與社會資本的萎縮帶來了社會治理新問題。

4對策建議：推進(jìn)龍灣區(qū)“村改居”工作的思考

41不斷推進(jìn)政策體系完善

其一，要增強(qiáng)政策的科學(xué)性與可操作性，政府政策制定之前要開展對龍灣區(qū)拆遷村的實地調(diào)研，進(jìn)行專家政策論證，并開展意見征求與民主投票，真正實現(xiàn)政策的針對性與有效性。其二，要進(jìn)一步細(xì)化“村改居”的實施步驟、實施保障與經(jīng)費(fèi)來源等政策文件，著重完善關(guān)于撤村建居法定程序、村干部安置政策、集體資產(chǎn)處置制度、歷史遺留問題解決方案等細(xì)則。其三，盡量平衡各個拆遷村之間的補(bǔ)償政策，特別是在拆遷補(bǔ)償條件、社會保障福利、子女就學(xué)、失地農(nóng)民再就業(yè)、安置優(yōu)惠政策等方面，出臺相應(yīng)指導(dǎo)文件，減少村民之間的矛盾與糾紛。

42妥善推進(jìn)村集體資產(chǎn)處置工作

其一，集體資產(chǎn)恢復(fù)工作需要規(guī)范。在集體資產(chǎn)被拆之前，需要制定有效政策，科學(xué)論證方案，合理評估價值，明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，消除村集體資產(chǎn)在拆遷過程中的流失風(fēng)險;在集體資產(chǎn)建設(shè)過程中，規(guī)范建設(shè)行為，保證建設(shè)質(zhì)量，確保村集體資產(chǎn)恢復(fù)工作的有效完成。其二，集體資產(chǎn)量化工作需要規(guī)范。在集體資產(chǎn)重建之后，集體資產(chǎn)的量化工作難度較大。妥善處理好返還地等村集體資產(chǎn)的核定工作，界定資產(chǎn)范圍與價值;做好資產(chǎn)量化與分配工作，依據(jù)各村實際情況，科學(xué)制定量化標(biāo)準(zhǔn)，出臺量化細(xì)則，合理界定村民資格，妥善分配股份。

43積極提高社會保障享有水平

積極促進(jìn)社保政策的不斷創(chuàng)新，努力保障失地農(nóng)民的社保福利。其一，加快拆遷地土地征收。由于社保指標(biāo)、經(jīng)費(fèi)密度與土地征收畝數(shù)掛鉤，很多村社保指標(biāo)、經(jīng)費(fèi)不足的原因就在于較多的土地未被征收。如永中街道雙何村大部分的土地未被征收，導(dǎo)致有一半以上的村民沒法享受城鎮(zhèn)社保。其二，實現(xiàn)社保政策與補(bǔ)償政策的多樣化，增強(qiáng)政策的有效性。不同的參保對象要有不同的社保政策，如早期征地人員，尤其是20世紀(jì)90年代之前被征土地村民，應(yīng)依據(jù)被征時間長短等因素，給予一定的社保補(bǔ)助;為新征地人員設(shè)置多種參保方式，提高參保政策的靈活性;而暫時無法參保的人員，政府與村應(yīng)以適當(dāng)?shù)谋壤o予社保補(bǔ)貼。

44努力實現(xiàn)失地農(nóng)民權(quán)利同化

其一，多渠道進(jìn)行就業(yè)扶持，保障就業(yè)權(quán)利。通過開展創(chuàng)業(yè)等相關(guān)的宣傳活動，提供投資知識與信息，建立合適的投資創(chuàng)業(yè)的平臺（如互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)業(yè)平臺），鼓勵失地農(nóng)民投資與創(chuàng)業(yè);完善再就業(yè)幫扶制度，就業(yè)服務(wù)部門制定再就業(yè)優(yōu)惠政策，提供職業(yè)介紹服務(wù)，提供優(yōu)先就業(yè)崗位;免費(fèi)提供再就業(yè)培訓(xùn)機(jī)會，提高失地農(nóng)民城市就業(yè)技能。其二，緩解失地農(nóng)民子女臨時讀書問題，保障受教育權(quán)利。適當(dāng)放寬就學(xué)范圍，優(yōu)化拆遷地區(qū)教育資源分布，覆蓋范圍可至拆遷村周邊的多家學(xué)?；虿疬w村民集中安置地的學(xué)校;以教育費(fèi)用補(bǔ)貼的方式降低就學(xué)成本，以教育費(fèi)用減免的方式幫扶困難家庭，緩解“就學(xué)難”“就學(xué)貴”問題。

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[作者簡介]朱呈訪（1988—），女，漢族，浙江溫州人，碩士，中共溫州市委黨校，講師，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)。