我國公共政策問題界定的影響因素研究

摘 要：盡管政策問題界定受到多方因素的綜合影響，但政府在公共政策問題界定的過程中仍遵循著基本的規(guī)律和原則。文章以“四免一關(guān)懷”艾滋病防治政策的出臺為例，觀察“艾滋病感染者受歧視”這一私人問題是如何逐漸向公共政策問題轉(zhuǎn)換的，發(fā)現(xiàn)公共性、觸發(fā)性、主觀性、機(jī)遇性這四個因素深刻的影響著私人問題及公共問題向政策問題的轉(zhuǎn)換。

關(guān)鍵詞：政策問題界定;公共政策;公共性;艾滋病防治政策

公共政策問題的界定是公共政策過程的起點，具有基礎(chǔ)性、導(dǎo)向性的作用。公共政策問題就是公共部門遵循一定的原則對公共問題進(jìn)行界定后，納入政策議程那部分公共問題的總稱。也就是說，公共政策問題是由私人問題和公共問題篩選而來的。三者之間存在著遞進(jìn)轉(zhuǎn)換關(guān)系，遵循著“私人問題——公共問題——政策問題”的邏輯次序。

公共問題及私人問題在社會中普遍存在，政府需對大量問題進(jìn)行界定。但由于政府資源的有限性，只有一部分問題能夠進(jìn)入到政策議程。實際上，政府在公共政策問題界定的過程中采取的方法和程序不盡相同，可以說，公共政策問題的界定過程是一個“黑箱”，是我們需要探索和了解的部分。通過對現(xiàn)有文獻(xiàn)的梳理可以發(fā)現(xiàn)，此議題的研究成果較少，并且缺乏系統(tǒng)的梳理和歸納。因此，本文將在前人的研究基礎(chǔ)上，以“四免一關(guān)懷”艾滋病防治政策的出臺為例，觀察“艾滋病感染者受歧視”這一私人問題是如何逐漸向公共政策問題轉(zhuǎn)換的，以尋找政府在公共政策問題界定過程中遵循的基本規(guī)律和原則。

一、“四免一關(guān)懷”艾滋病防治政策出臺的過程研究

（一）“四免一關(guān)懷”政策的出臺

我國艾滋病防治政策發(fā)展可分為兩個階段：第一個階段是在艾滋病流行初期，我國采取強(qiáng)制性和對抗性政策，以“防止傳入”和“控制國內(nèi)蔓延”為主。我國在1986年到1989年間相繼發(fā)布了實施細(xì)則，明確規(guī)定禁止攜帶艾滋病和性病的外國人員入境。此外，1989年頒布的《中華人民共和國傳染病防治法》要求對艾滋病患者采取隔離措施，并送到衛(wèi)生部門指定的醫(yī)療單位治療。在這一政策階段，政府多采取強(qiáng)制性的行政手段予以管制，艾滋病人的個人利益被忽視。

第二個階段是1994年之后，我國艾滋病呈現(xiàn)出地區(qū)性急劇爆發(fā)的特征，艾滋病對社會和人們心理的惡劣影響愈加凸顯，單純的對抗性和強(qiáng)制性政策已經(jīng)不適應(yīng)艾滋病在我國的傳播情況。至此，艾滋病防治政策的指導(dǎo)思想開始逐步從“以病為中心”轉(zhuǎn)向“以人為中心”。2003年，中國政府出臺“四免一關(guān)懷”政策，并明確了艾滋病人所享有的權(quán)利;2004年，溫家寶總理發(fā)表了“全社會共同努力，有效預(yù)防和控制艾滋病”的署名文章，指出要“加強(qiáng)對艾滋病患者的救治和關(guān)懷，保障他們的合法權(quán)益”。

（二）四大影響因素下的“艾滋病感染者受歧視”問題的界定

艾滋病感染群體被歧視、合法權(quán)益受侵害作為一個公共問題，從問題出現(xiàn)——引起公共部門注意——列入政策議程——形成公共政策（“四免一關(guān)懷”政策等），歷經(jīng)了十余年的時間。本文在此以反歧視、關(guān)愛艾滋病感染者的公共政策為例，分析到底是什么因素影響著“艾滋病感染群體被歧視、合法權(quán)益受侵害”這一問題進(jìn)入到了政府政策議程。

（1）“艾滋病感染者受歧視問題”的公共性

“艾滋病感染者受歧視”問題具有無法回避的客觀性和嚴(yán)峻性。面對國家強(qiáng)制性和對抗性的政策，大多數(shù)艾滋病感染者因為害怕被社會排斥，而選擇隱瞞病情，掩飾行為，這部分感染者作為相關(guān)機(jī)構(gòu)無法得知、無法控制的社會感染源，極易加劇艾滋病的傳播。艾滋病感染者受歧視問題已經(jīng)不僅是涉及艾滋病感染者的私人問題，更是一個社會公共問題，該問題的影響范圍涉及醫(yī)學(xué)、社會、人類健康等多個領(lǐng)域，且對社會安定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治進(jìn)步造成了嚴(yán)重的影響。由此可見，因此，可以說“艾滋病患者受歧視問題”的涉及范圍和影響程度具有公共性的特征。在第一階段政策實施效果不佳后，“以病為中心”政策的缺陷逐漸暴露，公眾和相關(guān)部門開始關(guān)注和反省，利用公共權(quán)力，依據(jù)職權(quán)依法展開評估反饋。

（2）“艾滋病感染者受歧視問題”觸發(fā)性影響因素

隨著媒體對艾滋病的正確科普和報導(dǎo)越來越多，部分群眾展開了對艾滋病問題的深思。2002年，“艾滋病女結(jié)婚”事件引起了社會的廣泛關(guān)注引，中國預(yù)防醫(yī)學(xué)會為一名艾滋病感染者女性和她的男友舉辦一場特殊的婚禮，引發(fā)了社會各界對于“艾滋病人有無結(jié)婚權(quán)利和生育能力”、“如何關(guān)愛艾滋病人”等問題的廣泛討論。雖說當(dāng)時大多數(shù)媒體對該事件的報導(dǎo)都帶著獵奇的意味，也對事件當(dāng)事人造成了一定的困擾和傷害，但不能否認(rèn)，該事件產(chǎn)生的公眾輿論對“關(guān)愛艾滋病感染者、反對歧視”問題轉(zhuǎn)變?yōu)楣舱邌栴}起到了很大的催化作用?，F(xiàn)今，這種觸發(fā)性的因素仍然在推動防治艾滋病政策調(diào)整中發(fā)揮著重要作用，喚起了民眾對于艾滋病人更多的關(guān)注。

（3）“艾滋病感染者受歧視問題”主觀性影響因素

在艾滋病流行初期，我國艾滋病防治政策多以對抗性和限制性為主。這與公共政策問題界定的主觀性有很大的關(guān)聯(lián)。一方面，受時代背景及醫(yī)學(xué)科學(xué)發(fā)展的限制，相關(guān)部門及其決策者對艾滋病的認(rèn)識有限，認(rèn)為艾滋病是腐朽資產(chǎn)階級的產(chǎn)物，是西方病毒的入侵另一方面，在相關(guān)部門政策宣傳及其艾滋病“污名化”的影響下，多數(shù)公眾對限制性艾滋病政策持支持態(tài)度。

（4）“艾滋病感染者受歧視問題”機(jī)遇性影響因素

隨著美國自身安全環(huán)境和利益的變化，美國將艾滋病定位為影響國際穩(wěn)定和發(fā)展的國際安全問題，他們強(qiáng)調(diào)艾滋病問題是“全世界各國共同的威脅”，是“全球問題，是全世界共同的事業(yè)”。在美國的強(qiáng)調(diào)和推動下，“艾滋病防治多邊合作”理念迅速在國際上流行。

我國受國際環(huán)境和趨勢影響，也開始引進(jìn)國際合作項目對艾滋病進(jìn)行綜合防治。在于國際組織的多邊合作中，我國政府及民眾對艾滋病的觀念和看法也不斷更新，從側(cè)面促進(jìn)了“艾滋病感染者受歧視問題”的政策化。此外，當(dāng)時中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，也為“艾滋病國際合作項目”在中國的廣泛開展提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

二、公共政策問題界定的影響因素

可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實中存在大量的公共問題，涉及到社會生活的方方面面，但是只有極少數(shù)符合界定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)入到政策議程，盡管每個公共政策問題的根源、原因、影響不盡相同，但其卻同樣受以下幾個因素的影響和推動而進(jìn)入到政策議程。

（一）公共性因素——政策問題的基本價值取向

公共性是公共政策的基本屬性和價值取向。在公共政策問題的界定中，公共性主要具有兩層涵義：首先是涉及范圍和影響程度的公共性。公共政策問題是客觀存在，普遍發(fā)生于社會公共領(lǐng)域的，能夠被大多數(shù)人感知，且較嚴(yán)重的影響到某一地區(qū)大多數(shù)公民、某一群體乃至整個社會的合法利益。簡言之，公共政策問題是與公民自身利益息息相關(guān)的公共問題，是被大多數(shù)人察覺和認(rèn)同的問題，問題的解決是符合公眾需求的;其次是政府職權(quán)及程序的公共性。公共政策問題是由政府主導(dǎo)進(jìn)行篩選、界定和識別的，它通過政府行使公共權(quán)力，頒布、執(zhí)行并監(jiān)督評估相應(yīng)的法律法規(guī)、命令和指示等政策來解決的。公共政策問題必須處于政府的公共職權(quán)范圍內(nèi)且只能通過政府干涉才能妥善解決。

公共性是公共政策問題界定的決定性因素。民眾參與和政府權(quán)力、程序的公共性要求公眾通過多種渠道和方式廣泛的參與公共政策問題界定，界定過程是開放而非封閉的。然而在我國政策界定的實踐中，公眾的參與度往往較低，不同階層間群體間的參與機(jī)會和地位不平等，政府與公眾的信息不對稱。要想矯正公共政策界定公共性的偏離，一方面政府應(yīng)擴(kuò)寬公眾參與的渠道，清除渠道中的阻礙，形成順暢的表達(dá)機(jī)制，增強(qiáng)響應(yīng)性，加強(qiáng)政府內(nèi)部建設(shè);另一方面，公民自身也要增強(qiáng)自身的政治素養(yǎng)，樹立主人翁意識，主動自覺地參與到公共政策問題的界定乃至自定中去，形成政府與公民間的良性互動。

（二）觸發(fā)性因素

受有限的公共資源影響，政府對于公共問題的解決有經(jīng)重緩急的選擇和取舍，需對大量待解決的公共問題按重要性和急迫性進(jìn)行排序。柯比和艾德說過，政府的注意力是一種稀缺性資源，需要競爭才能獲得。公共政策問題的觸發(fā)就是使“問題成為首要問題”吸引決策者的注意力，進(jìn)而被列入政府決策議程，它對政策議程的設(shè)置起到催化劑、加速器的作用。

在我國，大眾媒體宣傳即輿論壓力、團(tuán)體或組織活動、利益相關(guān)者的訴求和公眾人物的呼吁是觸發(fā)公共政策問題的最主要四種方式。通常，這四種方式是同時出現(xiàn)，相互轉(zhuǎn)換和貫通的，其中，輿論壓力的觸發(fā)作用最為普遍和常見。隨著傳媒技術(shù)和信息技術(shù)的快速發(fā)展，信息的傳遞和共享突破了空間和時間的限制，公眾對熱點事件的關(guān)注和評論而形成巨大的輿論對政府的形象、公信力產(chǎn)生著影響。如發(fā)生在2010年浙江省的“酒駕寶馬撞人事件”惡性交通事故在國內(nèi)引起巨大轟動，隨著公眾輿論壓力的不斷加大，酒駕問題引相關(guān)部門的高度重視，隨之迅速進(jìn)入決策議程，僅在1年之后，新修訂的《機(jī)動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》就正式施行了，大大加強(qiáng)了對酒后駕駛違法行為的處罰力度。

但同時，我們需要注意的是，隨著新聞競爭的日趨激烈，一些媒體追求片面利益和轟動效果，缺乏社會責(zé)任感和職業(yè)道德，進(jìn)行選擇性報道、噱頭性報道，扭曲事件真相，傳遞錯誤價值觀，引領(lǐng)工作的錯誤輿論。從公共政策問題界定的角度來看，與現(xiàn)實真相、社會期望和道德觀念相悖的輿論極易影響社會穩(wěn)定，造成公眾與政府之間的對立和摩擦，影響政府聲譽(yù)和公信力。對此，應(yīng)加強(qiáng)新聞規(guī)范的重申和再建，強(qiáng)調(diào)媒體自律，加強(qiáng)外部監(jiān)督;注重對新聞工作者的職業(yè)道德素養(yǎng)培養(yǎng)，加強(qiáng)人文理念在新聞界的踐行。

此外，具有社會合法性和政治合法性的社會團(tuán)體和組織也是觸發(fā)公共政策問題的一股重要力量。這些社會組織通常具有深厚的群眾基礎(chǔ)，并對政府職權(quán)的空白具有一定補(bǔ)充作用。如我國第一個民間環(huán)保組織“自然之友”發(fā)起的“保護(hù)藏羚羊”議案在多方努力和斡旋下最終進(jìn)入到了國家政策議程。

（三）主觀性因素

人們對客觀事件的感知和判斷受其自身的社會地位、知識經(jīng)驗、價值利益、道德標(biāo)準(zhǔn)等主觀因素的影響。某些公共問題公眾感知并不明顯，卻被政府列為了工作的重點。某些公共問題受到民眾的關(guān)注，卻被政府?dāng)R置和忽略。普通公眾通常從自身私利出發(fā)感知和判斷問題，會在有意或無意中放大對事件的感受程度，而政府是在統(tǒng)籌和戰(zhàn)略的高度上，著眼于整個社會利益的最大化步來界定公共問題的。這就要求政府的公共政策界定工作要協(xié)調(diào)好社會利益和個人利益的關(guān)系，并深入到群眾實踐中去，了解實際情況。此外，由于政府在政策界定中處于主導(dǎo)和核心地位，政府決策者的主觀偏好、自身經(jīng)歷也在很大程度上影響著公共政策的界定。

（四）機(jī)遇性因素

在公共問題向公共政策問題轉(zhuǎn)化的過程中，機(jī)遇是一個現(xiàn)實而直接的影響因素。某些公共問題被擱置并不是因為這些問題不重要，而是政府的所掌握的資源有限或暫時無法妥善解決，即政府目前力所不能及之處。機(jī)遇能夠在一定程度促進(jìn)這些問題的解決。機(jī)遇的形式多種多樣，如國際趨勢潮流、外媒關(guān)注、其他政策的推動、非營利組織補(bǔ)位、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、政治的改革等。

三、結(jié)語

“提出正確問題，往往等于解決了問題的大半”。公共政策問題界定在社會問題的解決中的作用尤為重要。公共性、觸發(fā)性、主觀性、機(jī)遇性因素對公共政策問題界定有著深刻的影響。我國正處于政治體制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展變革轉(zhuǎn)型時期，在社會中必然存在大量的公共問題，政府需要發(fā)揮有限公共資源的最大效益，分清先后和主次的解決公共問題，實現(xiàn)最廣大人民群眾的利益。我們可以期待和相信，在國家、政府、社會和民眾的多方努力下，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變、政府機(jī)構(gòu)的改革、民眾政治素養(yǎng)的提高、大眾媒體的正確引導(dǎo)，我國的公共政策問題界定將更具系統(tǒng)性和有效性，體現(xiàn)最廣大人民群眾的利益訴求，維護(hù)公共利益，進(jìn)而實現(xiàn)社會的和諧發(fā)展和轉(zhuǎn)型期的平穩(wěn)過渡。

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作者簡介：胡凌嘉（1995- ），女，四川樂山人，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，碩士研究生，研究方向：非營利組織管理、社會治理、養(yǎng)老服務(wù)。