黑龍江省城市生活垃圾分類財(cái)政補(bǔ)貼問題探討

邵延學(xué) 周麗儉 孫懿

[摘 要] 垃圾分類是我國(guó)近幾年強(qiáng)制推行的重要政策之一。黑龍江省在垃圾分類處理方面進(jìn)行了積極的努力和嘗試，特別是哈爾濱被列為生活垃圾強(qiáng)制分類試點(diǎn)之后，全省多個(gè)城市出臺(tái)了相應(yīng)政策。垃圾分類處理項(xiàng)目本身具有公共產(chǎn)品的屬性，政府在其中應(yīng)該發(fā)揮重要的作用，而財(cái)政補(bǔ)貼就是有效的手段之一。因此，根據(jù)目前財(cái)政補(bǔ)貼政策出現(xiàn)的問題，提出優(yōu)化策略：豐富財(cái)政補(bǔ)貼形式，優(yōu)化財(cái)政補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政補(bǔ)貼效率，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的監(jiān)管。

[關(guān)鍵詞] 垃圾分類，財(cái)政補(bǔ)貼，技術(shù)創(chuàng)新

[中圖分類號(hào)] F299.24[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)] 1009-6043（2019）10-0008-02

近年來，我國(guó)加快推行垃圾分類制度，先是把46個(gè)重點(diǎn)城市作為試點(diǎn)，取得了良好成效。自2019年起，要在全國(guó)地級(jí)及以上城市全面啟動(dòng)生活垃圾分類工作，到2020年底，46個(gè)重點(diǎn)城市將基本建成垃圾分類處理系統(tǒng)，2025年底前全國(guó)地級(jí)及以上城市將基本建成垃圾分類處理系統(tǒng)。2019年6月，習(xí)近平總書記對(duì)垃圾分類工作作出重要指示，強(qiáng)調(diào)實(shí)行垃圾分類關(guān)系到人民群眾生活環(huán)境，關(guān)系到節(jié)約資源，也是社會(huì)文明水平的一個(gè)重要體現(xiàn)。習(xí)近平指出，推行垃圾分類，關(guān)鍵是要加強(qiáng)科學(xué)管理、形成長(zhǎng)效機(jī)制、推動(dòng)習(xí)慣養(yǎng)成。政府的補(bǔ)貼政策在其中的重要作用不言而喻。2018年，哈爾濱市被列為生活垃圾強(qiáng)制分類試點(diǎn)，黑龍江省多個(gè)城市陸續(xù)出臺(tái)了地方性的城市生活垃圾分類管理辦法，對(duì)生活垃圾分類進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼。經(jīng)過幾年的實(shí)踐，取得了一定的成績(jī)，但還有一些問題逐漸暴露出來，如大半城市還沒有出臺(tái)系統(tǒng)的補(bǔ)貼政策，有的地區(qū)套用其他城市的補(bǔ)貼政策卻沒有因地制宜地變通，導(dǎo)致財(cái)政補(bǔ)貼范圍和規(guī)模不合理、缺乏有效監(jiān)管等問題。所以建立合理的城市生活垃圾分類處理財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制已經(jīng)是當(dāng)務(wù)之急。

一、黑龍江省城市生活垃圾分類回收財(cái)政補(bǔ)貼政策存在的問題

（一）財(cái)政補(bǔ)貼形式較少

目前黑龍江省垃圾分類回收的補(bǔ)貼形式基本上只有兩種。第一種是對(duì)某些項(xiàng)目直接以貨幣的形式進(jìn)行補(bǔ)貼。例如鼓勵(lì)企業(yè)參與可回收垃圾回收，政府則以財(cái)政補(bǔ)貼的方式補(bǔ)貼回收企業(yè)，又如建設(shè)一個(gè)綜合垃圾處理廠，政府提供大量現(xiàn)金補(bǔ)貼。第二種是采用財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目招標(biāo)的方式。例如以招投標(biāo)形式對(duì)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)貼，這種招標(biāo)的方式，補(bǔ)貼資金并不比直接補(bǔ)貼少很多，而招標(biāo)往往采用的是總價(jià)合同，幾乎不可能讓政府追加補(bǔ)貼，因此承包商必須在項(xiàng)目建設(shè)中承擔(dān)較大的風(fēng)險(xiǎn)，為了降低風(fēng)險(xiǎn)提高利潤(rùn)，承包商可能會(huì)以最低的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)，從而影響項(xiàng)目的質(zhì)量。

（二）財(cái)政補(bǔ)貼的結(jié)構(gòu)不合理

垃圾分類財(cái)政補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)方面存在著不合理的問題。第一，在范圍上，對(duì)餐廚垃圾進(jìn)行回收處理的目前只有哈爾濱市、齊齊哈爾市、大慶市和牡丹江市，這些城市通過財(cái)政補(bǔ)貼建設(shè)了相關(guān)設(shè)施，并已經(jīng)投入試運(yùn)行，其他城市幾乎還沒有投入補(bǔ)貼進(jìn)行建設(shè)。第二，在規(guī)模上，佳木斯、鶴崗等一些中等城市只有小型的垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站，沒有配套的大中型垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站。第三，在垃圾分類回收補(bǔ)貼的用途上，占比較大的是傳統(tǒng)的垃圾分類處理設(shè)施，包括分類垃圾箱、敞開式收運(yùn)車輛、垃圾收集間、轉(zhuǎn)運(yùn)站和焚燒處理設(shè)施。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年黑龍江省生活垃圾分類財(cái)政補(bǔ)貼總量的90%都用于這幾個(gè)方面，而用于垃圾分類處理技術(shù)創(chuàng)新研究上的財(cái)政補(bǔ)貼少之又少。

（三）財(cái)政補(bǔ)貼資金使用效率低

財(cái)政對(duì)城市生活垃圾分類回收的補(bǔ)貼力度并不小，但從市民的生活垃圾分類習(xí)慣來看，效果并不好。據(jù)省環(huán)保廳統(tǒng)計(jì)，仍然有超過三分之一的居民小區(qū)沒有配備分類垃圾桶，一半以上的市民沒有對(duì)生活垃圾進(jìn)行分類處理，更沒有將可回收垃圾進(jìn)行回收，仍然是混合到一起由運(yùn)輸車運(yùn)到垃圾處理站，垃圾分類回收效率很低。財(cái)政補(bǔ)貼資金在部門間屬于縱向流動(dòng)，有時(shí)橫向部門之間溝通欠缺導(dǎo)致職能相互交叉，提高了垃圾分類回收成本，致使財(cái)政補(bǔ)貼資金使用效率低。而且在財(cái)政補(bǔ)貼過程中，很多時(shí)候并沒有明確規(guī)定具體用途上的資金數(shù)額，導(dǎo)致受補(bǔ)企業(yè)對(duì)補(bǔ)貼資金的用途與政府意愿產(chǎn)生偏差。

（四）財(cái)政補(bǔ)貼缺乏監(jiān)管力度

目前，以政府為主導(dǎo)的城市垃圾分類回收體系，財(cái)政補(bǔ)貼主要投入到主管城市垃圾清運(yùn)處置工作的部門。各城市由城建環(huán)衛(wèi)部門主管垃圾的收集、運(yùn)輸和處置，這種體制在一定程度上決定了城市垃圾分類回收處于一種缺乏激勵(lì)且較為被動(dòng)的狀態(tài)，監(jiān)督管理不夠規(guī)范。負(fù)責(zé)監(jiān)管垃圾分類處理的省住建廳并沒有分設(shè)對(duì)垃圾分類回收財(cái)政補(bǔ)貼進(jìn)行監(jiān)管的部門。目前雖然利用補(bǔ)貼資金投入了大量分類垃圾箱，但是由于財(cái)政補(bǔ)貼資金監(jiān)管不到位，政策實(shí)施難以落實(shí)到底，現(xiàn)在仍有許多地方?jīng)]有換置分類垃圾箱。對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼資金使用缺乏全面的事前、事中和事后監(jiān)督。

二、黑龍江省城市生活垃圾分類回收財(cái)政補(bǔ)貼政策優(yōu)化措施

（一）豐富財(cái)政補(bǔ)貼形式

第一，可采用BOT的模式。政府部門通過招標(biāo)與私人企業(yè)就垃圾分類處理項(xiàng)目簽訂BOT合同，由私人企業(yè)對(duì)垃圾分類回收處理項(xiàng)目進(jìn)行融資、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)與維護(hù)。政府可提供諸如無償劃撥土地、財(cái)政補(bǔ)貼之類的優(yōu)惠政策。在合同規(guī)定的特許期內(nèi)，私人企業(yè)可以向項(xiàng)目受益者收取適當(dāng)?shù)睦幚碣M(fèi)，鑒于其公共產(chǎn)品的屬性，政府對(duì)生活垃圾處理設(shè)施具有監(jiān)督權(quán)和控制權(quán)。項(xiàng)目建成并投入使用后可以由企業(yè)經(jīng)營(yíng)20-30年，然后無償移交給當(dāng)?shù)卣?/p>

第二，可融合多種財(cái)政補(bǔ)貼模式。若使用者付費(fèi)不足以覆蓋項(xiàng)目公司成本和合理利潤(rùn)時(shí)，差額部分應(yīng)通過政府補(bǔ)貼補(bǔ)齊。補(bǔ)貼可由兩部分構(gòu)成，包括固定補(bǔ)貼和浮動(dòng)補(bǔ)貼，固定補(bǔ)貼是項(xiàng)目投資人確定能得到的補(bǔ)貼部分，此部分用于彌補(bǔ)成本差額，從而保證投資人財(cái)務(wù)的穩(wěn)定。浮動(dòng)補(bǔ)貼部分可與使用量、服務(wù)質(zhì)量等掛鉤，此部分用于調(diào)節(jié)投資人的利潤(rùn)水平。此部分補(bǔ)貼，若按照使用量進(jìn)行補(bǔ)貼，項(xiàng)目投資人可以依照垃圾分類回收項(xiàng)目的實(shí)際使用人數(shù)和垃圾實(shí)際回收處理量得到相應(yīng)金額的財(cái)政補(bǔ)貼;若按照服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行補(bǔ)貼，政府和項(xiàng)目投資人共同制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的補(bǔ)貼金額，當(dāng)垃圾分類回收服務(wù)質(zhì)量高于雙方約定的基準(zhǔn)水平時(shí)，項(xiàng)目投資人就可以得到相應(yīng)金額的財(cái)政補(bǔ)貼，當(dāng)垃圾分類回收服務(wù)質(zhì)量未達(dá)到基本標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，投資人就得不到浮動(dòng)補(bǔ)貼部分，甚至可以相應(yīng)扣減固定補(bǔ)貼部分。

（二）優(yōu)化財(cái)政補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)

首先要加大對(duì)垃圾分類回收基礎(chǔ)設(shè)施的補(bǔ)貼。具體措施是對(duì)小區(qū)建設(shè)垃圾分類回收站進(jìn)行補(bǔ)貼，采購分類垃圾桶，建成的回收站由物業(yè)或居委會(huì)負(fù)責(zé)管理，政府可將垃圾桶作為廣告載體，創(chuàng)造收入，補(bǔ)貼給物業(yè)，以此彌補(bǔ)垃圾分類回收管理的費(fèi)用。加大財(cái)政對(duì)建立大型垃圾回收站的補(bǔ)貼，用以加工利用可回收垃圾。此外，通過財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)垃圾回收車進(jìn)行改造，分類裝運(yùn)垃圾，源頭上進(jìn)行垃圾分類處理，節(jié)約混合垃圾分揀處理的成本。

其次通過財(cái)政補(bǔ)貼引進(jìn)新型城市生活垃圾回收處理技術(shù)。對(duì)于使用新型生活垃圾回收處理技術(shù)或者創(chuàng)新的單位和部門給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼。建立引進(jìn)新垃圾分類回收處理技術(shù)的財(cái)政補(bǔ)貼政策才是城市垃圾分類回收可持續(xù)運(yùn)作的長(zhǎng)久之計(jì)。

（三）提高財(cái)政補(bǔ)貼的使用效率

首先是改變傳統(tǒng)的補(bǔ)貼支出模式，即不再直接將補(bǔ)貼資金撥付給企業(yè)，由企業(yè)自由支配，而是轉(zhuǎn)變嚴(yán)格的有條件補(bǔ)貼，比如研發(fā)補(bǔ)貼、虧損補(bǔ)貼和稅收返還等。研發(fā)補(bǔ)貼就是支持企業(yè)的技術(shù)研發(fā)，包括垃圾分類設(shè)施改造、垃圾處理技術(shù)創(chuàng)新等方面，政府補(bǔ)貼全部或部分的研發(fā)費(fèi)用。虧損補(bǔ)貼即政府對(duì)垃圾回收處理企業(yè)的虧損部分進(jìn)行補(bǔ)貼，如果企業(yè)有收益，則不對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)貼，從而達(dá)到補(bǔ)貼資金高效利用的目的。稅收返還是按照國(guó)家的規(guī)定，對(duì)垃圾分類處理企業(yè)先征稅，再按協(xié)議將部分稅款以補(bǔ)貼的形式返還給企業(yè)，以此鼓勵(lì)企業(yè)提高垃圾分類回收的服務(wù)質(zhì)量，達(dá)到補(bǔ)貼資金高效利用的目的。

其次要改變財(cái)政補(bǔ)貼的方向，應(yīng)該向市場(chǎng)化方向傾斜。采用商業(yè)化的模式讓企業(yè)走進(jìn)社區(qū)，通過財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)生活垃圾分類進(jìn)行相關(guān)引導(dǎo)。鼓勵(lì)企業(yè)在社區(qū)設(shè)立垃圾分類回收服務(wù)點(diǎn)，市民將可回收垃圾送到服務(wù)點(diǎn)兌換禮品，激發(fā)市民對(duì)垃圾分類回收的熱情。可回收垃圾由企業(yè)進(jìn)行回收再造，生產(chǎn)產(chǎn)品進(jìn)行銷售，為企業(yè)帶來經(jīng)濟(jì)效益。這樣可以極大提高垃圾分類的財(cái)政補(bǔ)貼資金的利用效率。

（四）加強(qiáng)對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼資金的監(jiān)管

首先要改進(jìn)補(bǔ)貼資金的管理方式?？蓪⒇?cái)政補(bǔ)貼資金分為基本補(bǔ)貼資金和績(jī)效補(bǔ)貼資金兩部分。基本補(bǔ)貼資金在期初發(fā)放給垃圾分類回收企業(yè)，績(jī)效補(bǔ)貼資金在期末考核完后再發(fā)放?？?jī)效補(bǔ)貼資金是否足額發(fā)放，取決于垃圾分類回收企業(yè)是否達(dá)到政府制定的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，而績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)的制定，可引入第三方參與。

其次，要建立完善的事前、事中和事后全方位監(jiān)督的體系。這就要求，一要建立內(nèi)控制度，并由獨(dú)立部門負(fù)責(zé)實(shí)施;二是通過信息公開，加強(qiáng)社會(huì)和輿論監(jiān)督;三是建立生活垃圾分類社會(huì)監(jiān)督員制度，向社會(huì)公開招聘生活垃圾分類社會(huì)監(jiān)督員，參與生活垃圾分類補(bǔ)貼的監(jiān)督管理工作，全程監(jiān)督管理財(cái)政補(bǔ)貼資金的使用。

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[責(zé)任編輯：史樸]