水環(huán)境綜合整治PPP項目運(yùn)營期績效評價研究

王旭東，蘇鵬程，易 涵，崔金玉

(南京林業(yè)大學(xué)土木工程學(xué)院，南京 210037)

0 引 言

水環(huán)境是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，水環(huán)境的良好發(fā)展關(guān)乎整個生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定。因此保護(hù)好水環(huán)境對人類來說意義重大。然而，我國目前的水環(huán)境問題依然嚴(yán)峻。2018年12月監(jiān)測的我國1795個考斷面中，Ⅳ～Ⅴ類水質(zhì)斷面占18.7%，劣Ⅴ類占7.1%。近幾年，對于水環(huán)境整治相關(guān)部門出臺了不少政策。2016年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》，截至2018年6月底，全國31個省區(qū)市已全面建立河長制。2018年住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、生態(tài)環(huán)境部又印發(fā)了《城市黑臭水體治理攻堅戰(zhàn)實施方案》。李克強(qiáng)總理在第十三屆人大二次會議上所做的《政府工作報告》中也指出要“強(qiáng)化水污染防治，加快治理黑臭水體，推進(jìn)重點流域和近岸海域綜合整治”。

水環(huán)境綜合整治工作具有典型的公益性。傳統(tǒng)的模式是由政府主導(dǎo)建設(shè)，在新常態(tài)下政府面臨著較大的財政資金壓力，并且單一政府管理模式也使得項目實施效率相對較低。PPP模式作為一種新模式為解決這一問題提供了思路，在該模式下政府與社會資本能夠建立起“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)”的共同體關(guān)系，以減輕政府短期財政資金壓力，同時也有利于發(fā)揮社會資本方的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，提升項目運(yùn)作效率。2014年開始推行的新一輪PPP項目熱潮中，很多項目已經(jīng)進(jìn)入到了運(yùn)營階段，針對該類項目開展運(yùn)營期績效評價工作，不僅是政府付費的主要依據(jù)，同時也是PPP項目可持續(xù)運(yùn)作的重要保障。財政部2017年發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理通知》中就要求政府付費與項目績效考核結(jié)果掛鉤，落實按效付費機(jī)制。2019年發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》中明確指出規(guī)范的PPP項目形成的財政支出責(zé)任，是以公眾享受符合約定條件的公共服務(wù)為支付依據(jù)。因此對于PPP項目績效評價的研究勢在必行。

現(xiàn)今對PPP項目績效評價的研究較多，但針對水環(huán)境綜合整治的較少。有學(xué)者基于熵權(quán)TOPSIS模型進(jìn)行評價[1]，但評價過于客觀。且對于水環(huán)境綜合整治PPP項目來說可獲得的同類項目歷史數(shù)據(jù)較少，通過多個案例的比較來分析評判比較困難，導(dǎo)致該方法缺乏普遍的適用性。多數(shù)學(xué)者采用模糊綜合評判法[2-4]，該方法中隸屬度是一個模糊向量，能提供較豐富的信息，不需多組數(shù)據(jù)的比較即可得出評價結(jié)果。但專家評判時有較大的主觀因素影響，且沒有多組數(shù)據(jù)的支撐，指標(biāo)權(quán)重的確定也缺乏客觀性。還有學(xué)者嘗試采用基于可拓學(xué)的綜合評價方法[5,6]，但其特征量值的確定是個難題，通過專家打分法確定的值主觀影響較大。因而有學(xué)者嘗試?yán)肈-S證據(jù)理論使得評價結(jié)果更加客觀[7]，但其忽視了對定性指標(biāo)認(rèn)識的模糊性，所得的定性指標(biāo)值是不準(zhǔn)確的。另外，在評價指標(biāo)體系的建立中，多數(shù)忽視了對政府在項目中所發(fā)揮作用的評價，且過多看重項目結(jié)果，輕視了過程中各方對項目發(fā)揮作用的積極性。

基于此，本文嘗試基于PSR理論構(gòu)建績效評價指標(biāo)體系。結(jié)合模糊理論的思想制定專家評分方法，運(yùn)用熵權(quán)法和層次分析法對指標(biāo)進(jìn)行綜合賦權(quán)，然后將灰類系數(shù)矩陣與專家評價矩陣復(fù)合，最后進(jìn)行模糊評價。以此降低主觀因素對評價的不利影響，考慮對事物認(rèn)識的模糊性，提高評價的準(zhǔn)確度，從而實現(xiàn)對水環(huán)境綜合整治PPP項目運(yùn)營期績效全面系統(tǒng)的評價。該方法具有可操作性，可為推進(jìn)水污染防治與加強(qiáng)水環(huán)境綜合整治PPP項目的監(jiān)督管理提供支撐。

1 建立基于PSR理論的績效評價指標(biāo)體系

建立科學(xué)實用的評價指標(biāo)需遵循全面性、代表性、可操作性、系統(tǒng)性原則，以保證評價指標(biāo)不遺漏、不重復(fù)，指標(biāo)與指標(biāo)之間的關(guān)系不錯亂?；诖吮疚慕Y(jié)合PSR理論，從壓力、狀態(tài)、響應(yīng)三個維度建立水環(huán)境綜合整治PPP項目運(yùn)營期績效評價指標(biāo)體系。

“壓力—狀態(tài)—響應(yīng)”即PSR(Pressure-State-Response)框架理念，最初由加拿大統(tǒng)計學(xué)家提出，后被經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織和聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署共同發(fā)展用于研究環(huán)境問題。從“壓力”維度出發(fā)，以原因為導(dǎo)向，可以識別導(dǎo)致水環(huán)境問題的各種因素；“狀態(tài)”維度則以結(jié)果為導(dǎo)向，考慮到水環(huán)境目前所處的狀況；而“響應(yīng)”維度以過程為導(dǎo)向，可以反映各方在水環(huán)境整治中的行為。這與本文目標(biāo)即建立治理結(jié)果與各方對項目發(fā)揮作用積極性并重的指標(biāo)體系相一致。且該框架考慮到了水環(huán)境整治中所涉及的物、事、人，可以有效保證指標(biāo)體系的全面性、系統(tǒng)性。因此PSR理論可以為水環(huán)境綜合整治PPP項目運(yùn)營期績效評價指標(biāo)體系的建立提供方法支撐。

將PSR理論與水環(huán)境整治PPP項目有機(jī)融合，建立如表1所示的績效評價指標(biāo)體系。

表1 水環(huán)境綜合整治PPP項目運(yùn)營期績效評價指標(biāo)體系Tab.1 Performance evaluation index system of PPP project of comprehensive improvement of water environment during operation period

2 構(gòu)建基于灰色聚類方法的模糊綜合評價模型

2.1 指標(biāo)值的獲取方法

對水環(huán)境綜合整治PPP項目運(yùn)營期績效的考核，需在一定時間內(nèi)及時給出評價，以便認(rèn)識與改正前期工作存在的問題，使得下一步工作往良好方向運(yùn)行。水環(huán)境綜合整治PPP項目是公益性生態(tài)建設(shè)項目，涉及生態(tài)、民生等多方面利益。加之定性指標(biāo)無法直接測量，對于它的認(rèn)識是模糊的。因此，這項評價工作具有急迫性和復(fù)雜性?；谏鲜鎏攸c給出如下指標(biāo)值確定方法：

(1)

2.2 指標(biāo)權(quán)重的確定

為使得最終評價結(jié)果與實際情況相符合，則需提高各指標(biāo)賦權(quán)的準(zhǔn)確性。由于條件的限制，在水環(huán)境綜合整治PPP項目中難以通過多個案例挖掘數(shù)據(jù)之間的信息進(jìn)行客觀賦權(quán)。同時指標(biāo)的賦權(quán)應(yīng)綜合考慮主客觀因素，不能單一的側(cè)重某一方，且需全面考慮指標(biāo)與數(shù)據(jù)間的縱向關(guān)系和指標(biāo)與指標(biāo)之間的橫向關(guān)系?；诖吮疚倪\(yùn)用熵權(quán)法和層次分析法對指標(biāo)進(jìn)行縱向和橫向的分析以確定主客觀綜合權(quán)重。

(2)

式中：n表示指標(biāo)個數(shù)。

實驗采用Bech-Rafae-lsen躁狂量表對患者進(jìn)行評分,同時將患者的臨床治療效果分為治愈、顯著進(jìn)步、好轉(zhuǎn)、無效幾個層次。BRMS減分率高于75%時,為治愈;當(dāng)BRMS減分率在50%和74%之間時,為顯著進(jìn)步;當(dāng)BRMS減分率在25%和49%之間時,為好轉(zhuǎn);當(dāng)BRMS減分率低于24%時,為無效。臨床治療總有效率包括治愈、顯著進(jìn)步和好轉(zhuǎn)。另對患者的不良反應(yīng)發(fā)生情況進(jìn)行統(tǒng)計。

(3)

(3)綜合賦權(quán)。為綜合考慮指標(biāo)賦權(quán)時主客因素影響和指標(biāo)縱橫向分析，本文采用如下公式對兩種方法所得權(quán)重進(jìn)行處理：

(4)

2.3 灰類隸屬度的計算

(5)

2.4 灰類系數(shù)矩陣的構(gòu)建

(6)

計算各對象的灰色聚類系數(shù)，其公式為：

(7)

3 案例分析

3.1 案例分析流程

A河水環(huán)境綜合整治PPP項目第一階段于2016年5月完成。經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)其主要污染物指標(biāo)為COD、氨氮和TP，最高含量分別達(dá)91.3、4.0、0.57 mg/L。2018年3月A河所在地市政府組織專家對該項目進(jìn)行績效評價，專家團(tuán)隊共5人，其中3位是水環(huán)境領(lǐng)域的專家，2位是PPP模式領(lǐng)域的專家。檢測數(shù)據(jù)顯示該河整治段劣Ⅴ類的河段從整治前的51.0%下降到17.4%,其中準(zhǔn)Ⅴ類水質(zhì)河段從原來的10.1%提高到24.3%,準(zhǔn)IV類水質(zhì)河段從原來的8.8%提高到了28.2%。

步驟1：構(gòu)建如表1所示的評價指標(biāo)體系。將各指標(biāo)劃分為A，B，C，D，E五個等級，以二級指標(biāo)u12和u42為例，等級劃分如表2所示。

表2 指標(biāo)u12和u42的等級劃分Tab.2 Hierarchy of indexes u12 and u42

步驟2：邀請5位專家對定性指標(biāo)進(jìn)行評估，并用公式(1)計算指標(biāo)得分，且對定量指標(biāo)進(jìn)行打分，獲得原始數(shù)據(jù)(表3)。

表3 某專家關(guān)于指標(biāo)u11、u12和u41、u42的判斷矩陣Tab.3 Judgment matrix of an expert on indexes u11, u12, u41 and u42

步驟3：獲得各專家對指標(biāo)的打分后，進(jìn)行歸一化處理，計算各指標(biāo)的信息熵，然后利用公式(2)計算各指標(biāo)的熵權(quán)(表4)。

表4 指標(biāo)u11、u12和u41、u42信息熵及熵權(quán)Tab.4 Information entropy and entropy weight of indexes u11, u12, u41 and u42

并邀請5位專家對各指標(biāo)的重要性進(jìn)行比較，運(yùn)用層次分析法，根據(jù)公式(3)計算各指標(biāo)的主觀權(quán)重(表5、表6)。

表5 判斷矩陣標(biāo)度及其含義Tab.5 The scale of judgment matrix and its meaning

注：2，4，6，8為相鄰兩判斷的折中值，元素i與j比較判斷為C，則元素j與i比較判斷為1/C。

表6 指標(biāo)u11、u12和u41、u42基于層次分析法計算的權(quán)重Tab.6 Weights of indexes u11, u12, u41 and u42 calculated based on AHP

根據(jù)聚類系數(shù)最大原則，可確定一級指標(biāo)U4的評價等級為A級，指標(biāo)u41和u42的評價等級分別為A、B級。同理可得其他各指標(biāo)的評價等級，如表7所示。

3.2 案例分析結(jié)果

采用本文提出的方法對某河水環(huán)境綜合整治PPP項目運(yùn)營期績效進(jìn)行評價，結(jié)果顯示該項目總體績效評價等級為B級，處于比較良好的運(yùn)營狀態(tài)。但仍有提升的空間，對一些方面進(jìn)行改善可使項目向更好的方向發(fā)展。

(1)優(yōu)勢分析。上述結(jié)果顯示，該項目的污染源控制、景觀、項目承接方行為三個一級指標(biāo)都獲得了A級評價。通過分析這三個一級指標(biāo)可知該項目在污染物減排、環(huán)境衛(wèi)生、資金使用、水環(huán)境保護(hù)措施等方面是值得其他項目借鑒學(xué)習(xí)的。其他未達(dá)A級的一級指標(biāo)中，也有部分相應(yīng)的二級指標(biāo)達(dá)到A級，同樣值得其他項目借鑒學(xué)習(xí)。雖然這些二級指標(biāo)所占權(quán)重較小，對一級指標(biāo)的影響稍弱，但將它們處理好可使項目更完善。

表7 水環(huán)境綜合整治PPP項目運(yùn)營期績效評價指標(biāo)的權(quán)重及評價等級Tab.7 Weights and evaluation grades of performance evaluation indexes in operation period of the water environment comprehensive improvement PPP project

(2)不足分析。該項目在水體感官方面存在明顯不足，尤其是透明度指標(biāo)須得到該項目的重視。然而各指標(biāo)之間存在著復(fù)雜聯(lián)系，水體感官方面的不足也受到其他指標(biāo)的影響。從評價結(jié)果可以看出，該項目在污染物處理方面并未達(dá)到A級，而污染物是水體感官差的一個重要根源。其次，該項目承接方行為中設(shè)施設(shè)備指標(biāo)也未達(dá)A級，這也就是其污染物處理未達(dá)最優(yōu)等級的一個重要原因。另外該項目的綠化情況也不是最優(yōu)，這會在一定程度上影響該區(qū)域水質(zhì)。因此該項目需在這些方面進(jìn)行完善，具體可以提標(biāo)改造現(xiàn)有污水處理廠以提高污染物處理率、更新設(shè)施設(shè)備、加強(qiáng)綠化管理，這樣才會進(jìn)一步改善該河水體的透明度，提升各方滿意度。

4 結(jié) 語

我國在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時，由于粗放式的發(fā)展模式，也帶來了突出的環(huán)境問題。水環(huán)境綜合整治PPP項目的發(fā)展是我國生態(tài)文明建設(shè)不斷落實，全面開展藍(lán)天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)的重要表現(xiàn)。隨著人們環(huán)境保護(hù)意識的增強(qiáng)和國家對水環(huán)境問題的重視，水環(huán)境綜合整治PPP項目將會越來越多。龐大的項目規(guī)模亟需建立完善的績效評價方法，為政府對項目付費提供依據(jù)，同時促進(jìn)項目效率和質(zhì)量的提高?；诖吮疚臉?gòu)建了一種評價方法，其具有一定的創(chuàng)新性和適用性。

(1)本文基于PSR理論建立了水環(huán)境綜合整治PPP項目指標(biāo)體系，綜合考慮了整治效果和各方所發(fā)揮的作用，且對主要污染源有一定的針對性。構(gòu)建的評價方法，是以模糊評價為基本思想，建立了可以提高專家評價信息準(zhǔn)確度的指標(biāo)值獲取方法，并通過灰色聚類方法計算出的指標(biāo)與評價等級關(guān)系度以修正專家給出的初始關(guān)系度，進(jìn)一步提高評價結(jié)果的準(zhǔn)確性。

(2)本文通過案例分析證明了方法的可行性。分析表明，本文構(gòu)建的評價方法可以較好地體現(xiàn)項目參與各方特別是項目承接方對項目作用的積極性，并可以較全面地對項目做出評價，清晰地看出項目的優(yōu)勢和不足。這有利于項目的改進(jìn)、效率的提高和后續(xù)工作的順利進(jìn)行，也可為其他水環(huán)境整治PPP項目提供經(jīng)驗借鑒。

本文構(gòu)建的評價方法，一定程度上提高了評價的準(zhǔn)確性，但依舊是對專家評判信息進(jìn)行客觀化處理，在往后的研究中還需創(chuàng)新方法，進(jìn)一步提高評價的準(zhǔn)確度。