地方政府融資平臺公司的隱性債務風險研究

曾燕紅 夏國強

青島城投地產集團，山東 青島 266061

地方政府融資平臺公司通過有效的資金融通，確保了城市建設的資金需求，對地方政府收支不平衡起到了緩解作用，對支持城鄉(xiāng)基礎設施建設、推進城市化進程、促進經濟社會發(fā)展起到了積極作用。但其發(fā)展也造成了巨大的債務風險，尤其是隱性債務風險。本文對政府融資平臺隱性債務進行了研究，旨在為緩解政府債務風險、促進融資平臺公司有序正常發(fā)展提供參考與借鑒。

1 地方政府融資平臺公司的債務現狀分析

2016 年以來，受經濟增速下行及國家房地產調控的影響，政府部門陸續(xù)出臺了一系列政策措施對地方政府融資平臺及其債務進行了清理和規(guī)范，以防范債務風險。但目前地方政府融資平臺公司仍然面臨兩大發(fā)展問題。

（1）政策調整后生存和發(fā)展面臨的問題。在財政收支不平衡和確保經濟增長的大背景下，仍然需要地方政府融資平臺公司繼續(xù)承擔投融資功能，因此在較長一段時期內地方政府融資平臺公司仍然不能脫離政府[1]。那么，如何在對于融資平臺明文規(guī)定的約束下，繼續(xù)融資完成政府交付的任務，是地方政府融資平臺公司面臨的重大問題。此外，地方政府融資平臺公司還面臨資金能力與所承擔任務不匹配、償還本息壓力大的可持續(xù)發(fā)展問題。

（2）強制轉型后經營和管理面臨的問題。由于歷史沉積的多種原因，地方政府融資平臺公司短時間內退出是比較困難的。一方面轉型項目難找，具有穩(wěn)定現金流入的經營項目較少，缺乏穩(wěn)定的經營收入和持續(xù)的現金流入，主業(yè)方向不清晰，缺乏有效資產，資產盈利能力較差；另一方面還存在政府性任務和經營市場化的矛盾、體制機制問題、運營管理低效問題，大多數地方政府融資平臺公司轉型緩慢，存在較大的隱形債務風險。

2 地方政府融資平臺公司對政府隱性債務的影響

2.1 對隱性債務影響的特點

（1）容易引發(fā)地區(qū)性金融風險和財政風險。從地方政府融資平臺公司歷史發(fā)展和經營現狀來看，其信用機制建立的核心是政府背書，本身所投項目多數為公益項目，獲利能力不足，一旦地方政府融資平臺公司發(fā)生債務風險，無論債務本身是否被政府甄別為政府性債務，都有可能被市場放大，直接視為地方政府信用失效，給地方政府債務帶來直接沖擊，容易引發(fā)地區(qū)性的金融風險和財政風險。

（2）對地方政府債務風險的影響仍將持續(xù)?！秶鴦赵宏P于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）頒布后，國家出臺了一系列措施對地方政府債務進行規(guī)范，大大降低了地方政府融資平臺公司的償債壓力。但地方政府債券主要解決的是存量債務問題。由于目前地方政府面臨經濟下行和穩(wěn)增長的雙重壓力，地方政府融資平臺公司和地方政府為保證經濟增長，勢必引發(fā)新的政府債務，使地方政府融資平臺公司轉型發(fā)展和地方政府債務管控措施失去效力。從媒體公開報道不難發(fā)現，各地開始出現地方政府融資平臺公司代表政府作為PPP項目的發(fā)包方、政府購買服務的承接方、國家開發(fā)銀行專項建設基金的股權回購方。

2.2 隱性債務風險的成因分析

（1）微觀層面的原因。地方政府融資平臺公司成立的目的不具有一般營利組織的特點，造成了管理、責任劃分、操作制度不完善等，因而很多投資項目缺乏科學性，盈利能力不強，缺乏風險應對能力。同時，對于地方政府融資平臺公司缺乏必要的監(jiān)督機制，其信息披露不規(guī)范，難以對融資行為進行有效的內部審計，造成規(guī)避融資風險難。

（2）宏觀層面的原因。地方政府融資平臺公司經常運行在行政與法律的灰色地帶，沒有一個專門的機構對其債務進行監(jiān)管。例如地方政府授權地方政府融資平臺公司從事土地一級開發(fā)，往往一事一議地簽訂合作框架協(xié)議，缺乏法律法規(guī)的約束[2]。由于法律法規(guī)沒有對地方政府融資平臺公司形成有效的監(jiān)管和指導，很容易造成難以彌補的風險。

3 政府的防控措施及應用效果評估

在政府債務風險日益加劇的情況下，政府部門連續(xù)出臺了多項政策要求，對地方政府融資平臺公司進行清理和規(guī)范，例如《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號）、《關于貫徹國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知相關事項的通知》（財預〔2010〕412號）、《中國銀監(jiān)會關于加強融資平臺貸款風險管理的指導意見》（銀監(jiān)發(fā)〔2010〕244號）、《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）、《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）、《財政部關于貫徹落實＜中共中央 國務院關于完善國有金融資本管理的指導意見＞的通知》(財金〔2018〕87號)等。從當前采取的措施來看，初見成效。

3.1 貸款規(guī)模得到控制，債務風險總體可控

為貫徹《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號）的精神，各省市均出臺了措施對地方政府融資平臺公司及債務進行清理規(guī)范，地方政府融資平臺公司銀行貸款規(guī)模的增長速度得到一定控制。金融業(yè)監(jiān)管部門也逐漸開始重視平臺公司貸款，逐步強化了監(jiān)管措施，加強了風險控制。部分銀行從 2010 年開始，縮小平臺公司貸款額度，停止新增平臺公司貸款，同時對有不良貸信用的平臺公司貸款，確認了還款來源，加大了清收力度，目前來看反映出來的債務風險基本可控[3]。

3.2 貸款融資難度加大，部分平臺公司自愿退出

隨著銀監(jiān)會相關政策的出臺，平臺公司獲得新發(fā)貸款的難度較大，融資成本越來越高，新發(fā)貸款在一些地方性金融機構已開始上浮 30%，甚至50%。直接融資和間接融資難度越來越大，國務院、地方政府各個層級對地方政府融資平臺公司監(jiān)管持續(xù)加強，這對于地方政府融資平臺公司而言退出平臺卻成了好事。

3.3 項目融資呈現多元化，容易引起隱形債務風險

面對城鎮(zhèn)化建設和地方發(fā)展的壓力，在《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）頒布實施后，《國務院辦公廳轉發(fā)財政部人民銀行銀監(jiān)會關于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續(xù)融資問題意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕40號）要求項目融資呈現多元推進，因此出現了PPP、產業(yè)投資基金、政府購買服務等多種融資模式和渠道，其中有些融資模式操作并不規(guī)范，存在較大風險，而且有些不規(guī)范操作模式還涉及政府隱性擔保和承諾。在這種情況下，政府融資平臺公司債務風險更趨隱蔽。

4 地方政府融資平臺公司隱性債務風險控制的對策

1）宏觀層面：明確政府職能，加強外部監(jiān)管，降低債務風險

（1）界定政府與平臺公司關系，實現地方政府融資平臺公司市場化運作。通過明確區(qū)分公司債務和政府債務，盡快厘清地方政府與平臺公司的關系，進一步明確平臺公司的定位，將其推入市場，使其信用基礎不再依賴政府信用背書，建立現代公司治理制度，使地方政府融資平臺公司實現自主經營管理，自負盈虧，自擔風險。

（2）加強監(jiān)管，進一步強化債務風險預警體系。審計部門要對地方政府融資平臺公司資本金來源情況進行調查，同時對財務惡化和對合作違約情況發(fā)生建立預警、風險評估，通過及時有效的預防機制將風險降到最低。要根據有關規(guī)定，進一步建立完善必要財務信息披露制度，在一定范圍內及時公開，使得有關監(jiān)管部門和公眾能夠更進一步了解項目信息，增強社會資本參與信心。

2）微觀層面：推動地方政府融資平臺公司轉型，優(yōu)化管控模式，擴寬融資渠道

（1）分步推動地方政府融資平臺公司轉型。一是立即關閉沒有實際資產的空殼平臺公司。二是整合資本運作效率低下的地方政府平臺公司，合理劃分平臺公司債務和政府債務的邊界，提高企業(yè)效率和自身供血能力。三是實現地方政府融資平臺公司的全面轉型，對地方政府融資平臺公司經營活動全面放開，完善公司治理制度，從根本上化解地方政府債務風險。

（2）剝離純公益性債務，優(yōu)化內部結構。一是剝離地方政府融資平臺公司承擔的純公益性項目，避免由該類型項目帶來的財政風險。二是適當通過民間資本的引入、資本運營手段的運用將公益性項目轉化為經營性項目，更好地規(guī)避融資風險。三是進一步健全完善公司法人治理結構，同時要借鑒有效的集團公司管控模式，建立健全高效的組織架構和集團管控模式，進一步解決效率低下和國企的問題[4]。

（3）明確發(fā)展定位，充分發(fā)揮主業(yè)優(yōu)勢。一是要做好發(fā)展定位，對公司現有業(yè)務板塊進行梳理，推進內部業(yè)務板塊重組整合，優(yōu)化內部資源配置，對于公司所擅長的主業(yè)領域要做專做大。二是通過改革，形成有效的管控平臺和機制，產業(yè)適度多元化，爭取成為產業(yè)鏈比較完善、自身優(yōu)勢能夠充分發(fā)揮的地方政府融資平臺公司。

（4）創(chuàng)新融資方式，拓寬融資渠道。打破土地融資和銀行類項目貸款的固有思維，積極探索更多的新的融資內容和項目，如發(fā)行債券、私募市場債券融資、上市和非上市股權合作、融資租賃、 PPP融資模式。