邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理現(xiàn)代化的困境與路徑選擇研究

【摘 要】在國家治理體系中邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理占有很大的比重，尤其是我國構(gòu)建和諧社會(huì)進(jìn)程中不容忽視的重要一環(huán)。從建國到改革開放以來我國邊疆民族地區(qū)的發(fā)展已不可同日而語，但由于我州地理位置特殊，與緬甸接壤、并緊臨“金三角地區(qū)”，跨國婚姻、禁毒防艾、少數(shù)民族聚居、緬甸務(wù)工人員管理、非法宗教活動(dòng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后等一系列問題，成為德宏州社會(huì)治理中的痛點(diǎn)。所以，如何走出一條具有邊疆民族特色的社會(huì)治理之路成為我們迫切需要解決的難題。

【關(guān)鍵詞】邊疆民族地區(qū);社會(huì)治理;民族特色

一、邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理的現(xiàn)狀

（一）新中國成立之前的治理

沿著歷史的車輪，回顧邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理的歷史進(jìn)程。在18世紀(jì)末期后，由于清政府的閉關(guān)鎖國，國力日漸衰退，對(duì)邊疆的治理能力也在不斷下滑。尤其是鴉片戰(zhàn)爭以后，邊疆民族地區(qū)對(duì)外由于列強(qiáng)對(duì)中國的瓜分而受到嚴(yán)重威脅與入侵，對(duì)內(nèi)民族矛盾問題空前激烈，導(dǎo)致了邊疆民族地區(qū)逐步脫離了國家的掌控?？傊?，在這一階段由于中央政府與邊疆民族地區(qū)之間缺乏交流溝通，雙方關(guān)系比較疏離，以至于邊疆民族地區(qū)對(duì)國家的認(rèn)同感相對(duì)較低。直到民國開創(chuàng)以來，中央政府才重新審視同邊疆民族地區(qū)之間的關(guān)系，逐步意識(shí)到邊疆民族地區(qū)的穩(wěn)定與團(tuán)結(jié)在國家治理當(dāng)中的重要性，并采取一系列的措施來加強(qiáng)邊疆民族地區(qū)對(duì)國家的認(rèn)同感和一體感。由此，邊境被認(rèn)為是統(tǒng)治的邊沿地帶和夷狄之區(qū)的觀點(diǎn)被徹底打破，逐步趨于完全意義上的隸屬于國家統(tǒng)轄區(qū)域。

（二）新中國成立之后的治理

建國后，民族問題依然是黨和國家重點(diǎn)關(guān)注的頭等問題。采取了一系列的措施來加強(qiáng)和鞏固邊疆民族地區(qū)的安定與團(tuán)結(jié)，妥善解決了一些長期困擾邊疆民族地區(qū)的問題，為邊疆地區(qū)發(fā)展?fàn)I造了良好的政治環(huán)境，改善了邊疆地區(qū)的生產(chǎn)生活水平。這就形成了以政府管制為主的管制型政府治理模式，直到文化大革命之前。此時(shí)這種過于嚴(yán)密的政府控制治理模式在文化大革命中遭受到嚴(yán)重的創(chuàng)傷，使得邊疆民族地區(qū)的社會(huì)治理創(chuàng)新幾乎停滯。但是，在這一時(shí)期涌現(xiàn)出一批響應(yīng)政府號(hào)召而上山下鄉(xiāng)的知識(shí)青年，為邊疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、文化等的發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用，使在文革中幾乎中斷的治理創(chuàng)新體制得以延續(xù)。文革結(jié)束后，經(jīng)過長期的撥亂反正，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主的發(fā)展模式逐漸取代了政府控制治理模式，在這一時(shí)期發(fā)揮了巨大的作用。到改革開放之后尤其是2000年宣布實(shí)施的西部大開發(fā)戰(zhàn)略，使邊疆民族地區(qū)在各個(gè)方面都得到了極大的提升，以服務(wù)型政府為主的政府治理模式的優(yōu)越性逐漸顯現(xiàn)，并發(fā)揮著越來越重要的作用。從這三個(gè)不同的階段來看國家對(duì)邊疆地區(qū)的治理模式的演變，為我們從宏觀上了解邊疆地區(qū)的發(fā)展以及未來的發(fā)展趨勢提供了重要的理論參考。

（三）歷史啟示

縱觀國家在各個(gè)階段對(duì)邊疆民族地區(qū)采取的不同的治理手段中可以看出，首先，邊疆民族地區(qū)治理的特殊性和復(fù)雜性。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、生產(chǎn)方式較落后、民族構(gòu)成較復(fù)雜、文化差異較大等因素決定了國家對(duì)邊疆地區(qū)的治理要慎之又慎，因地制宜，正確引導(dǎo)。其次，國家的穩(wěn)定和強(qiáng)大關(guān)系著邊疆民族地區(qū)的穩(wěn)定與團(tuán)結(jié)。只有國家強(qiáng)盛才有能力更好的治理邊疆地區(qū)。從邊疆民族地區(qū)的發(fā)展歷程我們可以看到，國家的衰敗與昌盛直接影響著邊疆地區(qū)的安定與和諧。最后，國家對(duì)邊疆民族地區(qū)的治理方式要與時(shí)俱進(jìn)。無論時(shí)代怎么變化，發(fā)展永遠(yuǎn)是主旋律，邊疆民族地區(qū)只能與時(shí)俱進(jìn)，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生產(chǎn)力，改變過去貧窮落后的生產(chǎn)生活方式，才有可能從根本上解決人民目前迫切需要解決的問題，才有可能把推進(jìn)民族地區(qū)治理現(xiàn)代化納入國家治理體系的頂層設(shè)計(jì)中。

二、邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理面臨的挑戰(zhàn)

（一）脫貧攻堅(jiān)任務(wù)重，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較滯后

發(fā)展起步晚、基礎(chǔ)差、底子薄是德宏州的真實(shí)寫照，與云南省內(nèi)大多數(shù)州市相比，德宏州經(jīng)濟(jì)總量排名比較靠后、農(nóng)民可支配收入與城鎮(zhèn)居民可支配收入水平都偏低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年地區(qū)生產(chǎn)總值為300多億元，農(nóng)民人均純收入不到1萬元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為2萬多元。貧困問題一直是制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)和諧、民族進(jìn)步的重要因素，也是制約社會(huì)治理的重要因素。要實(shí)現(xiàn)邊疆民族地區(qū)良好的社會(huì)治理離不開強(qiáng)大的財(cái)力支持，否則只會(huì)與其他經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的州市差距越來越大。此外，邊疆地區(qū)已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，但是截止2017年末，德宏州未脫貧建檔立卡貧困人口仍有13109戶45461人，綜合貧困發(fā)生率為4.97﹪。這些都給邊疆地區(qū)的城鎮(zhèn)化管理和社會(huì)治安管理帶來嚴(yán)重的壓力。

（二）走私或偷運(yùn)武器彈藥，禁毒防艾工作壓力大

近年來，德宏州也在深入開展大清查、大收戒、大整治行動(dòng)，同時(shí)聯(lián)合周邊區(qū)域共同嚴(yán)厲打擊各種走私、毒品犯罪活動(dòng)。但是，走私或偷運(yùn)武器彈藥，吸毒、販毒、制毒等情況時(shí)有發(fā)生，且形式多樣，通過不同的手段和渠道從事犯罪活動(dòng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年內(nèi)全州查破毒品案件達(dá)到1952起，抓獲犯罪嫌疑人1768人，繳獲毒品4.7噸。目前德宏州公安局最為關(guān)注的是新型毒品的傳入，這種新型毒品體積小且外形美觀，讓人防不勝防。此外，德宏州的防艾工作雖然取得了一定的成效，但仍有一部分人群受艾滋病的困擾，不能像正常人那樣享受正常的生活，可能會(huì)受到社會(huì)或他人的不公平對(duì)待，進(jìn)而產(chǎn)生報(bào)復(fù)社會(huì)的心理。這些問題都不容忽視。

（三）跨國婚姻管理制度缺失，社會(huì)組織建設(shè)滯后

我國目前所使用的《中國邊民與毗鄰國邊民婚姻登記辦法》已不能適應(yīng)今天外國人或無國籍人想申請本國國籍的現(xiàn)實(shí)要求，更不能有效解決如今因中緬邊民跨境婚姻所產(chǎn)生的一系列不可預(yù)料的矛盾和問題。例如：緬籍婦女證件辦理困難，有的雖然已經(jīng)結(jié)婚了，但因?yàn)闆]有證件，結(jié)婚登記辦理處不予受理，如果未登記成功，就不能享受一些與自己切身利益相關(guān)的優(yōu)惠政策。另外，因?yàn)槲覈咭?guī)定不同，辦理證件時(shí)間久、程序復(fù)雜而且成本太高，所以很多人寧愿不辦理登記。截止2017年底，德宏州辦理跨境結(jié)婚登記9472對(duì)，登記入境通婚人數(shù)23184人。但事實(shí)上，人數(shù)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于這些數(shù)目。此外，全州的社會(huì)組織雖然很多，但沒有專門幫扶跨境婚姻家庭的，遇事過度依賴于政府，使其他社會(huì)組織在社會(huì)治理過程中發(fā)揮不了自身的作用，那么公民在跨境婚姻當(dāng)中所迫切需要解決的問題就不能得到有效地解決，甚至有些跨境婚姻家庭遇到問題找不到人反映。

（四）非法宗教活動(dòng)屢見不鮮，暴力恐怖事件時(shí)有發(fā)生

德宏州有宗教活動(dòng)場所929處，信教群眾543577人，占全州總?cè)丝诘?1.53%，所以宗教極端思想傳播速度快、覆蓋面廣，成為社會(huì)治理的潛在危險(xiǎn)。另外，德宏州相比其他州市由于地理區(qū)位比較特殊，成為“三股”勢力趁機(jī)打開方便之門的通道之一。同時(shí)德宏也是我國沿邊地區(qū)最前端、復(fù)雜和尖銳的對(duì)敵斗爭地方之一，更是反滲透、分裂、間諜斗爭的第一線。尤其是在深入實(shí)施國家沿邊開發(fā)開放戰(zhàn)略后，受復(fù)雜多變的國際、國內(nèi)環(huán)境影響，再加上周邊與緬北局勢的變化，我們同“三股勢力”、“境外敵對(duì)勢力利用民族宗教對(duì)我進(jìn)行滲透”的斗爭更加尖銳、更加復(fù)雜且趨于長期化，使得維護(hù)祖國統(tǒng)一和社會(huì)安定以及民族團(tuán)結(jié)的任務(wù)變得異常艱巨，使邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理面臨極大的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。

（五）緬甸來華務(wù)工人員從業(yè)管理不規(guī)范

據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前在德宏境內(nèi)從業(yè)的緬籍人員已達(dá)到10萬人次。其中有一大部分緬籍勞動(dòng)力素質(zhì)比較低。尤其是居住在瑞麗的緬籍人員中，小學(xué)及以下文化程度占95%，來自農(nóng)村的比重達(dá)到90%。這些人大多數(shù)不會(huì)說漢語，只能從事一些低技能的體力勞動(dòng)，沒有什么技術(shù)含量，工資收入水平也偏低。在日常工作過程中，可能會(huì)因?yàn)槭蔷捈藛T而遭到不公平的對(duì)待，進(jìn)而出現(xiàn)各種矛盾糾紛，這些都在無形之中使政府的管理難度加大。此外，在2013年以前，到德宏境內(nèi)務(wù)工的人員均為“三非”人員，即非法入境、非法居留、非法就業(yè)。2013年6月28日“外籍人員服務(wù)管理中心”的成立和同年12月通過的《德宏州境外邊民入境務(wù)工管理暫行辦法》，使得這些不合法的務(wù)工人員開始被德宏政府認(rèn)可，但這仍然不是完全法律意義上的認(rèn)可。法律法規(guī)的不健全會(huì)增加緬籍人員在德宏境內(nèi)從事違法犯罪活動(dòng)的機(jī)率，從而加大治安管理的難度。

三、創(chuàng)新邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理的途徑

邊疆民族地區(qū)的社會(huì)治理方式得以創(chuàng)新的前提就是要緊密結(jié)合邊疆民族地區(qū)的實(shí)際，緊密結(jié)合社會(huì)治理的理論、原則、方式等，創(chuàng)造性地開展邊疆民族地區(qū)的社會(huì)治理工作。

（一）抓住發(fā)展脈絡(luò)，營造良好政治環(huán)境

對(duì)于德宏來講，打通經(jīng)濟(jì)干線就是把握住了德宏地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的脈絡(luò)。主動(dòng)服務(wù)和融入“一帶一路”倡議，充分發(fā)揮自己的區(qū)位優(yōu)勢，努力消除制約德宏發(fā)展的不利因素，才能縮小與其他發(fā)展地州之間的差距，進(jìn)而改善全州人民的生活水平，提高全州人民的滿意感、幸福感和安全感。此外，通過加大產(chǎn)業(yè)扶持力度、開展村企結(jié)對(duì)幫扶等方式，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供智力支持。在全面建成小康社會(huì)的路上，我們必須要立足本州實(shí)際，開拓進(jìn)取，把自身的區(qū)位優(yōu)勢轉(zhuǎn)化無限的發(fā)展商機(jī)，走出一條跨越式的發(fā)展道路。在這個(gè)過程中我們要牢牢的抓住民族團(tuán)結(jié)這條主線，維護(hù)好德宏發(fā)展的根基，使各民族緊緊團(tuán)結(jié)起來，確保德宏如期同全國全省各族人民同步進(jìn)入全面建成小康社會(huì)。

（二）加大經(jīng)費(fèi)投入，推廣網(wǎng)格化服務(wù)管理

通過廣泛開展“邊境狩獵”、堵源截流等活動(dòng)，加大與境外禁毒組織的執(zhí)法合作力度，拓展禁毒工作的思路和方法，全力打擊毒品犯罪活動(dòng)。同時(shí)，不斷加大經(jīng)費(fèi)投入力度，將禁毒工作納入年度綜合考評(píng)體系，積極推行《德宏州零星販毒打擊處理獎(jiǎng)勵(lì)辦法》，加大對(duì)高危、重點(diǎn)人群的干預(yù)力度，全面推廣吸毒人員網(wǎng)格化服務(wù)管理全覆蓋。同時(shí)，也可以依托每個(gè)縣市的社區(qū)戒毒康復(fù)關(guān)愛中心，展開對(duì)特殊群體的關(guān)愛幫助，使他們重拾生活的希望。此外，派出以少數(shù)民族、黨員為代表的干部隊(duì)伍，組成工作隊(duì)進(jìn)入各個(gè)縣市及村寨，大力宣傳禁毒防艾工作的相關(guān)知識(shí)，使群眾深刻認(rèn)識(shí)到毒品和艾滋病帶來的危害，以及在生活中怎樣預(yù)防的小知識(shí)，以這種喜聞樂見、通俗易懂的方式將禁毒防艾理念根植于每個(gè)人的腦中。進(jìn)而為德宏州從禁毒防艾重災(zāi)區(qū)變?yōu)槭痉秴^(qū)而貢獻(xiàn)一份力量。

（三）完善治理制度，積極發(fā)展社會(huì)組織

在德宏州的各個(gè)縣市、村寨幾乎都存在跨境婚姻，想要從根本上解決邊疆民族地區(qū)跨境婚姻在社會(huì)治理中存在的問題，就必須要對(duì)現(xiàn)行的法律法規(guī)進(jìn)行修訂，研究出更為行之有效的治理制度。首先，解決好婚姻登記問題，可適當(dāng)放寬登記條件，由政府出臺(tái)具體的解決方案，確保緬籍媳婦享有同本土媳婦一樣的優(yōu)惠政策。其次，不斷完善和優(yōu)化德宏州社會(huì)保障體系，確保緬籍人員也能享有這個(gè)體系所帶來的福利，進(jìn)一步減少跨境婚姻家庭由此帶來的沖突和矛盾。最后，充分發(fā)揮社會(huì)組織的作用，要支持這些社會(huì)組織參與社會(huì)管理，并使之在政府和公民之間起到很好的溝通橋梁作用。把群眾的訴求及時(shí)準(zhǔn)確的反饋給政府，當(dāng)政府治理與公民自治發(fā)生沖突時(shí)，社會(huì)組織要發(fā)揮自身的調(diào)節(jié)作用。所以，政府可以適當(dāng)放寬社會(huì)組織的一些準(zhǔn)入條件，讓社會(huì)組織充分發(fā)揮自己的潛能，進(jìn)而減輕自己的負(fù)擔(dān)，最終實(shí)現(xiàn)合作共贏。

（四）加強(qiáng)民族宗教工作，建設(shè)和諧安定邊疆

做好民族宗教工作離不開對(duì)宗教工作的深度調(diào)研，這樣才能逐步摸清德宏州宗教工作的具體情況，堅(jiān)持州級(jí)宗教工作聯(lián)席會(huì)議制度，確保對(duì)全州的宗教熱點(diǎn)難點(diǎn)問題加強(qiáng)研判和解決處置力度。同時(shí)，也要?jiǎng)?chuàng)新開展南傳佛教外籍僧人規(guī)范管理工作。總之，團(tuán)結(jié)是福、動(dòng)亂是禍，新形勢下我們面臨新的任務(wù)和要求，示范州的創(chuàng)建離不開各少數(shù)民族的努力，我們只有團(tuán)結(jié)在一起，把“三個(gè)離不開”的思想根植于腦中，把握好“關(guān)鍵少數(shù)”，進(jìn)而輻射帶動(dòng)大多數(shù)群眾明辨是非、共同抵御敵對(duì)勢力對(duì)我州的滲透，引導(dǎo)各族群眾牢固樹立國家意識(shí)、國民意識(shí)、中華民族共同體意識(shí)和守邊固邊意識(shí)，努力做到守土有責(zé)、負(fù)責(zé)、盡責(zé)，確保德宏改革發(fā)展大局得以穩(wěn)定，最終實(shí)現(xiàn)邊疆的長治久安。

（五）創(chuàng)新治理模式，完善勞動(dòng)力市場

隨著德宏經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，對(duì)勞動(dòng)力的需求在逐步增多，資本的逐利性可能使一些企業(yè)盡量壓低勞動(dòng)力工資。在沒有健全的法制保障的情況下，就會(huì)出現(xiàn)廉價(jià)勞動(dòng)力市場、惡性競爭勞動(dòng)力市場和差別待遇勞動(dòng)力市場。如果這種現(xiàn)象一旦出現(xiàn)，不僅會(huì)使緬籍勞動(dòng)力的利益受損，同時(shí)也會(huì)使本地的勞動(dòng)力難以找到工作，更會(huì)影響到國家的形象。因此，政府部門有必要向“國際勞工人權(quán)保護(hù)公約”看齊，同時(shí)不斷完善補(bǔ)充現(xiàn)有的法律法規(guī)。另外，政府部門通過與緬甸政府的溝通與合作，對(duì)緬籍務(wù)工人員出入境管理從持有邊民證逐漸向持有護(hù)照的階段過渡，使政府對(duì)境外務(wù)工人員的管理朝國際規(guī)范看齊，變得更加規(guī)范。此外，也可以通過推行“一館二站三中心”外籍流動(dòng)人員“梯次式”的社會(huì)治理新模式，采取“以業(yè)管人、以房管人、以證管人”，徹底摸清全州外籍人員情況，以便管理。

綜上所述，邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理的進(jìn)程影響著國家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程，如果邊疆地區(qū)的治理與國家的治理不同步，就會(huì)制約國家治理體系的整體推進(jìn)進(jìn)程。就國家而言，出臺(tái)相關(guān)政策要充分考慮邊疆各民族地區(qū)之間的差異，在各種頂層設(shè)計(jì)中針對(duì)邊疆地區(qū)的特殊情況有所傾斜。對(duì)邊疆地區(qū)而言，就是要緊跟國家步伐，努力縮小與各區(qū)域間發(fā)展的差距，才能最終實(shí)現(xiàn)治理效益的最優(yōu)化。

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作者簡介：王曉霞（1986—），女，漢族，山西運(yùn)城人，中共德宏州委黨校教師，管理學(xué)碩士，研究方向：地方政府治理。

備注：文章系2019年德宏州委黨校課題“邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理現(xiàn)代化的困境與路徑選擇”階段性成果，課題編號(hào)：D2019-3-03。