從央企避稅看央地競(jìng)合關(guān)系

魯薇蘅

【摘 要】從20世紀(jì)80年代至今，中國(guó)的中央與地方關(guān)系始終是海內(nèi)外學(xué)術(shù)界關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)問題。本文以上市公司并購(gòu)事件為切入點(diǎn)，從征稅和避稅的雙重視角來研究央地競(jìng)合。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，央企會(huì)利用并購(gòu)避稅，而地方政府出于自身利益考慮會(huì)默許這種避稅行為。結(jié)果表明，中央和地方之間既有競(jìng)爭(zhēng)也有合作，而且這種競(jìng)合關(guān)系在不同領(lǐng)域有不同的體現(xiàn)，在稅收方面主要體現(xiàn)為競(jìng)爭(zhēng)，而在企業(yè)績(jī)效方面主要體現(xiàn)為合作，且中央對(duì)地方主要采取了競(jìng)爭(zhēng)態(tài)度，而地方由于政治和經(jīng)濟(jì)上的劣勢(shì)，更傾向于與中央進(jìn)行合作，雙方之間在稅收和企業(yè)績(jī)效之間的博弈，為我們理解央地關(guān)系提供了新的視角。

【關(guān)鍵詞】央地關(guān)系;財(cái)政分權(quán);企業(yè)避稅

一、引言

新中國(guó)自建國(guó)以來就一直不斷調(diào)整中央和地方的關(guān)系，但是，迄今為止，對(duì)中國(guó)式分權(quán)的討論大多停留在高度抽象的層面（湯玉剛 苑程浩2010）鮮有從微觀視角研究央地博弈的。因此，本文擬從上市央企并購(gòu)后的避稅行為這一微觀企業(yè)視角，研究中央政府和地方政府之間的競(jìng)合及其動(dòng)機(jī)。

上市央企對(duì)中央政府而言是一類較為特殊的企業(yè)，中央政府既是其控股股東，享有企業(yè)的利潤(rùn)分成（Tanya Tang等 2016 ），又是其稅收征管者，享有其納稅收益。中央政府可以選擇適當(dāng)避稅，以提升企業(yè)績(jī)效，但需要與廣大中小股東分享其避稅收益;也可以選擇多繳納稅收以實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)和社會(huì)責(zé)任（陳冬 孔墨奇 王紅建 2016），但需要與地方政府進(jìn)行稅收分成。那么央企會(huì)采取以納稅方式補(bǔ)貼被并購(gòu)方所在地的地方企業(yè)的合作行為，還是選擇避稅以提升自身利益的競(jìng)爭(zhēng)行為呢？本文通過實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，央企并購(gòu)之后，避稅程度顯著上升，說明其會(huì)選擇通過避稅提升自身利潤(rùn)和市場(chǎng)價(jià)值，而與地方進(jìn)行稅收方面的競(jìng)爭(zhēng)。

二、理論分析與研究假設(shè)

主要從兩個(gè)方面進(jìn)行假設(shè)和分析，具體如下：

（一）央企并購(gòu)中的中央政府行為

一方面，中央政府和地方政府作為統(tǒng)一體系中的機(jī)構(gòu)，具有合作的動(dòng)機(jī)。第一，無論是中央政府還是地方政府，在征稅方面的目標(biāo)都是稅收收入最大化（Wrede 1996 出自湯玉剛），且中國(guó)的情況是共享稅基，一個(gè)稅率，稅收比例分成，故中央和地方在稅收上有一個(gè)“綁定效應(yīng)”（湯玉剛 苑程浩 2010），上市央企繳納的稅收會(huì)同時(shí)增加中央和地方的收入，而其避稅所造成的利潤(rùn)增加要與廣大中小股民共同分享（Tanya Tang等 2016 ）。第二，國(guó)有企業(yè)肩負(fù)有幫助政府實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)的責(zé)任，多繳稅收以履行責(zé)任是實(shí)現(xiàn)途徑之一（陳冬 孔墨奇 王紅建 2016），央企可以通過多履行稅收責(zé)任的方式對(duì)被收購(gòu)方所在地的地方政府進(jìn)行隱性補(bǔ)貼和資本扶持。

另一方面，分稅制以來稅權(quán)逐漸向上集中，縱向競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)趨強(qiáng)，而且這種競(jìng)爭(zhēng)不同于聯(lián)邦制國(guó)家中具有充分和穩(wěn)定稅收管轄權(quán)的各級(jí)政府會(huì)由于共同稅基產(chǎn)生的交互影響，而是上級(jí)政府基于政治和行政權(quán)威，面向下級(jí)政府實(shí)施的具有利維坦特征的稅收驅(qū)趕和擠壓（汪沖 2011）。上市央企繳納的稅收要與地方政府分享，而其利潤(rùn)增加造成的收益，包括分紅和資本市場(chǎng)股價(jià)上漲帶來的資本利得，都會(huì)增加中央政府的收益。

那么，中央政府會(huì)更傾向于與地方政府展開稅收方面的合作還是競(jìng)爭(zhēng)呢？為解決這個(gè)問題本文提出以下兩個(gè)對(duì)立假說。

假設(shè)1A：央企并購(gòu)后避稅程度會(huì)減少（合作假說）

假設(shè)1B：央企并購(gòu)后避稅程度會(huì)增加（競(jìng)爭(zhēng)假說）

（二）央企并購(gòu)中的地方政府行為

如果央企并購(gòu)后有避稅的傾向，那么地方政府的反應(yīng)如何呢？

一方面，中央政府背景所賦予央企的政治權(quán)威，不僅有助于其突破地方政府對(duì)跨地區(qū)并購(gòu)的行政干預(yù)（周昌仕，2008），而且，其對(duì)地方經(jīng)濟(jì)和政治影響力的巨大提升作用更容易獲得地方政府的青睞（陳信元、黃俊，2007）。所以從縱向合作的角度，地方政府具有“攀親動(dòng)機(jī)”，期望央企能通過并購(gòu)提高本地企業(yè)的績(jī)效。企業(yè)績(jī)效的提高對(duì)于稅基的擴(kuò)大和預(yù)算外收入的提高都會(huì)有正向影響（Tanya Tang等 2016 ）。范子英和田彬彬（2013）認(rèn)為，為了吸引要素流入，地方政府有動(dòng)機(jī)在收入維度采取行動(dòng)，利用主動(dòng)放棄稅收審計(jì)和稅收監(jiān)察力度等方式降低稅收?qǐng)?zhí)法力度，邊際上誘發(fā)企業(yè)避稅。劉慧龍、吳聯(lián)生（2014）也認(rèn)為，放松稅收征納力度是地方吸引投資的重要手段。郭杰、李濤（2009）認(rèn)為，出于爭(zhēng)奪要素的考慮，地方政府會(huì)通過相應(yīng)的稅收政策來降低企業(yè)的實(shí)際稅負(fù)。所以，在這種考慮下，地方政府可能通過對(duì)特定企業(yè)的“稅收包裝”來吸引央企并購(gòu)，而央企也出于成本動(dòng)因（王鳳榮、苗妙 2015），會(huì)更樂于并購(gòu)該地的企業(yè)并利用所在地政府的稅收寬松政策。在這種假說下，地方政府財(cái)政壓力大越大，其越期望稅源的增加，也更期望從本地企業(yè)績(jī)效的提升中獲得更多的預(yù)算外收入（Tanya Tang等 2016），所以其更可能通過避稅方面的主動(dòng)示好來吸引央企加盟。

另一方面，主并公司“引稅動(dòng)機(jī)”的存在以及公司控制權(quán)的濫用，會(huì)導(dǎo)致目標(biāo)單位所在地的稅收流失和經(jīng)濟(jì)利益受損（于明濤 2016）。潘紅波、夏新平、余明桂（2008）認(rèn)為，地區(qū)并購(gòu)則可能導(dǎo)致目標(biāo)企業(yè)所屬地區(qū)稅收資源的流出及財(cái)政收入的下降。所以從縱向競(jìng)爭(zhēng)的角度，如果地方政府出于對(duì)中央企業(yè)獲取本地企業(yè)控制權(quán)之后的“引稅動(dòng)機(jī)”和“隧道效應(yīng)”的擔(dān)心而采取防御策略（于明濤 2016），則會(huì)通過加大執(zhí)法力度等方式抑制企業(yè)避稅。如果這種來自地方政府的“反抗抵御力”確實(shí)存在，那么在財(cái)政壓力越大的地區(qū)，央企的利益爭(zhēng)奪可能越困難，而在財(cái)政壓力小的地區(qū)，這種避稅行為會(huì)相對(duì)容易。在這種假說下，在被并購(gòu)方所在地地方政府財(cái)政壓力小的地區(qū)進(jìn)行并購(gòu)后合并報(bào)表的避稅效果應(yīng)當(dāng)更加明顯，而在財(cái)政壓力大的地區(qū)則不然。

那么，被并購(gòu)方所在地地方政府到底傾向于選擇“示好性合作”還是“防御性競(jìng)爭(zhēng)”呢？為解決這個(gè)問題本文提出以下兩個(gè)對(duì)立假說。

假設(shè)2A：子公司所在地財(cái)政壓力大，央企并購(gòu)后的避稅效應(yīng)更明顯（合作假說）

假設(shè)2B：子公司所在地財(cái)政壓力小，央企并購(gòu)后的避稅效應(yīng)更明顯（競(jìng)爭(zhēng)假說）

三、研究方法

（一）樣本描述

本文選取2003至2015年中央國(guó)有企業(yè)并購(gòu)事件為研究對(duì)象，因?yàn)?002年分稅制改革后的央地關(guān)系產(chǎn)生了變化，其分稅格局延續(xù)至今。處理組選取2003至2015年發(fā)生的646起央企并購(gòu)事件為初始樣本，在此基礎(chǔ)上做如下處理：（1）剔除合并報(bào)表所得稅費(fèi)用為負(fù)的并購(gòu)事件，因?yàn)樗枚愘M(fèi)用為負(fù)的公司處于“稅收耗損狀態(tài)”，進(jìn)行稅收籌劃的動(dòng)機(jī)較弱（王躍堂等 2010）（2）剔除稅率無法判定的樣本，因?yàn)橛?jì)算賬稅差異需要采用公司適用稅率（3）剔除金融企業(yè)樣本，因?yàn)榻鹑陬惼髽I(yè)的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)和財(cái)務(wù)比率比非金融類公司存在較大的差異，故剔除此類樣本。（4）剔除雙重差分所需要其他數(shù)據(jù)缺失的樣本。經(jīng)過上述步驟，獲得處理組最終觀測(cè)值119個(gè)。控制組選取2003至2015年未發(fā)生并購(gòu)的中央國(guó)有企業(yè)，并進(jìn)行與處理組同樣的處理，最終獲取樣本公司61家。在匹配中因采用1比4匹配，控制組觀測(cè)值數(shù)量將大幅增加。本文所運(yùn)用的公司所得稅稅率來自于WIND數(shù)據(jù)庫(kù)，其他數(shù)據(jù)均來自于CSMAR數(shù)據(jù)庫(kù)。為消除極端值的影響，我們對(duì)連續(xù)變量進(jìn)行1%水平的Winsor處理。

本文采用規(guī)模匹配法對(duì)處理組和控制組進(jìn)行匹配，以處理組在發(fā)生并購(gòu)前一年的公司規(guī)模的0.8至1.2倍為標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)控制年度和行業(yè)相同，以1：4的比例匹配出控制組。匹配產(chǎn)生了768條觀測(cè)值，其中處理組238條，控制組530條。

（二）實(shí)證模型

本文的采用雙重差分法進(jìn)行假設(shè)檢驗(yàn)，這種方法能夠識(shí)別僅由并購(gòu)引起的避稅程度變化，且可以很好地解決內(nèi)生性問題。

為了檢驗(yàn)假設(shè)，我們將模型設(shè)定為：

BTDi = α+ β1 Gi + β2 Di+ β3 Gi×Di+ β4 Xi + εi? ? ? ? ? ? ? ? （1）

模型（1）中，BTD表示企業(yè)的避稅程度。BTD是企業(yè)的會(huì)計(jì)—稅收差異，目前被廣泛應(yīng)用于企業(yè)避稅的文獻(xiàn)（Desai Dharmapala 2006;戴德明 姚淑瑜 毛新述 2005;葉康濤 2006）。chan et al.（2010） 發(fā)現(xiàn)，中國(guó)上市公司的會(huì)計(jì)—稅收差異與其被稅務(wù)部門出具的稅務(wù)審計(jì)調(diào)整額（Tax? Audit? Adjustments ）顯著正相關(guān)，也就是說會(huì)計(jì)—稅收差異被作為中國(guó)稅務(wù)部門判斷企業(yè)是否存在避稅嫌疑的一個(gè)重要指標(biāo)，在中國(guó)是適用的。伍利娜、李蕙伶（2007）認(rèn)為，會(huì)計(jì)利潤(rùn)和應(yīng)稅利潤(rùn)的差異（Book-Tax Di fferences， 簡(jiǎn)稱BTD或會(huì)計(jì)—稅法差異） 是會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和稅法制度差異的直接表現(xiàn)， 也是上市公司盈余管理和稅收籌劃行為的直接結(jié)果。企業(yè)通過合理運(yùn)用稅法規(guī)定尋找節(jié)稅空間， 節(jié)約經(jīng)營(yíng)成本， 在合法的范圍內(nèi)降低應(yīng)稅利潤(rùn)，這會(huì)導(dǎo)致BTD的提高。

BTD=（稅前會(huì)計(jì)利潤(rùn)-應(yīng)納稅所得額）/期末總資產(chǎn)。應(yīng)納稅所得額=（所得稅費(fèi)用-遞延所得稅費(fèi)用）/名義所得稅率。一般認(rèn)為，BTD越大，企業(yè)利用其規(guī)避所得稅的可能性越大。本文借鑒錢春杰和周中勝（2007）的做法，利用母公司稅率替代合并報(bào)表稅率。

本文的樣本期間為2003至2015年，以其間發(fā)生并購(gòu)的上市央企定義為處理組，分組變量G取值為1;其間未發(fā)生并購(gòu)的上市央企定義為對(duì)照組，分組變量G取值為0。D是代表并購(gòu)前后的時(shí)間虛擬變量，并購(gòu)前一年取值為0，并購(gòu)后一年取值為1。交互項(xiàng)G×D反應(yīng)的是并購(gòu)是否給并購(gòu)方合并報(bào)表避稅程度帶來了改變，所以β3是我們重點(diǎn)關(guān)注的變量。若并購(gòu)增加了企業(yè)的避稅程度，則β3應(yīng)該顯著為正，若并購(gòu)降低了企業(yè)的避稅程度，則β3應(yīng)該顯著為負(fù)。

X是由多個(gè)控制變量構(gòu)成的向量，借鑒Chen等（2010）、吳聯(lián)生和李辰（2007）以及吳文峰（2009）等設(shè)置：SIZE為公司規(guī)模，它等于年末資產(chǎn)總額的自然對(duì)數(shù);LEV為公司的資本結(jié)構(gòu)，衡量方法為年末負(fù)債總額除以年末資產(chǎn)總額;ROA為公司的資產(chǎn)收益率，它等于當(dāng)年稅前利潤(rùn)除以年末資產(chǎn)總額;CAPINT和INVINT為資產(chǎn)結(jié)構(gòu)變量，分別表示資本密集度和存貨密集度，前者為固定資產(chǎn)凈額與年末總資產(chǎn)的比值，后者為存貨凈額與年末總資產(chǎn)的比值。在檢驗(yàn)假設(shè)2時(shí)使用的分組指標(biāo)財(cái)政壓力為預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出與預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入之差的自然對(duì)數(shù)（郁剛 2008）。

四、結(jié)論

本文以上市央企并購(gòu)事件為切入點(diǎn)，從微觀層面觀察了中央與地方縱向的競(jìng)合關(guān)系。結(jié)果表明，央企會(huì)利用并購(gòu)進(jìn)行避稅，而地方政府出于本地企業(yè)績(jī)效的考慮會(huì)默許這種避稅行為。中央和地方之間既有競(jìng)爭(zhēng)也有合作，而且這種競(jìng)合關(guān)系在不同領(lǐng)域有不同的體現(xiàn)，在稅收方面主要體現(xiàn)為競(jìng)爭(zhēng)，而在企業(yè)績(jī)效方面主要體現(xiàn)為合作，且中央對(duì)地方主要采取了競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，而地方由于政治和經(jīng)濟(jì)上的劣勢(shì)，更傾向于與中央進(jìn)行合作。雙方之間在稅收和企業(yè)績(jī)效之間的博弈，為我們理解央地關(guān)系提供了新的視角。

本文的政策建議是中央可以給予地方更多的幫助和扶持，包括在稅收和企業(yè)績(jī)效帶動(dòng)等方面，以促進(jìn)央地關(guān)系的調(diào)整和重塑。

【參考文獻(xiàn)】

（1）崔興芳、樊勇、呂冰洋：《稅收征管效率提高測(cè)算及對(duì)稅收增長(zhǎng)的影響》，《稅務(wù)研究》，2006年第4期。

（2）范子英、田彬彬：《稅收競(jìng)爭(zhēng)、稅收?qǐng)?zhí)法與企業(yè)避稅》，《經(jīng)濟(jì)研究》，2013年第9期。

（3）范子英、田彬彬：《政企合謀與企業(yè)逃稅：來自國(guó)稅局長(zhǎng)異地交流的證據(jù)》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)（季刊）》，2016年第4期。