我國國有企業(yè)內(nèi)部控制現(xiàn)狀與對策研究

牛廣洲 閆明月

【摘 要】 國有企業(yè)是公有制經(jīng)濟的重要組成部分和實現(xiàn)形式，是市場經(jīng)濟發(fā)展的巨大推動力，尤其是大型國有企業(yè)集團，更是我國經(jīng)濟發(fā)展的領(lǐng)頭羊。新時代的發(fā)展，也對國有企業(yè)提出來越來越高的要求，反映在企業(yè)管理方面，就是更加凸顯了加強內(nèi)部控制體系建設(shè)的必要性。本文基于國有企業(yè)的內(nèi)部實際發(fā)生的問題，進行研究與分析，在分析中發(fā)現(xiàn)問題，在問題反思中尋找解決問題的途徑與路徑。

【關(guān)鍵詞】 國有企業(yè) 內(nèi)部控制 風(fēng)險評估

一、國有企業(yè)的基本認(rèn)識

1、國有企業(yè)的界定

國有企業(yè)出現(xiàn)于第二次世界大戰(zhàn)之后，隨著資本主義國家體制由一般壟斷資本主義逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閲覊艛噘Y本主義，各國政府開始對國家經(jīng)濟進行全面的干預(yù)和調(diào)節(jié)，國有企業(yè)應(yīng)運而生。雖然不同國家對國有企業(yè)有不同的認(rèn)識，但是國有企業(yè)仍然是各個國家普遍存在的一種經(jīng)濟形態(tài)。英法美等國家一般只將中央政府所有的企業(yè)認(rèn)定為國有企業(yè)，這其中不包括地方政府所有的企業(yè)。日本對國有企業(yè)的認(rèn)識與我國有很大的相似性，日本國有企業(yè)的戰(zhàn)略只能與我國基本相同。我國普遍意義上的國有企業(yè)是指企業(yè)的注冊資本完全由國家注入，或者國家注入的資本金占控制地位的企業(yè)，包括國有獨資企業(yè)、國有資本控股、參股企業(yè)。這其中還包括由我國中央政府投資或者參與控制的企業(yè)，也包括由地方政府投資參與控制的企業(yè)。

2、國有企業(yè)的基本特征

首先國有企業(yè)具有企業(yè)的基本特征：從事生產(chǎn)經(jīng)營活動;由多數(shù)人組成的組織體;依法設(shè)立，法律確認(rèn)其一定權(quán)利義務(wù)。國有企業(yè)是一種特殊企業(yè)，如定義中所指出，它的資本全部或主要由國家投入，其全部資本或主要股份歸國家所有。這同其他全部或主要由民間社會（組織與個人）投資的企業(yè)不同。我們說國有企業(yè)是一種特殊企業(yè)，除上述定義中所明白揭示的以外，其特殊性還表現(xiàn)在以下幾個方面：1.國有企業(yè)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動雖然也有營利目的，但也有非營利性目的，或者說它不以營利為唯一目的。國有企業(yè)要執(zhí)行國家計劃經(jīng)濟政策，擔(dān)負(fù)國家經(jīng)濟管理（調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟）的職能。對于有些重要行業(yè)和產(chǎn)品，在一定時期內(nèi)不能營利，也要或者說更需要國家投資開辦企業(yè)，而等到以后其經(jīng)營能夠營利或盈利率較高時，民間社會愿意投資了，這時國家倒往往可以減少投資，甚至退出這些領(lǐng)域。2.國有企業(yè)雖然是一個組織體，但它只有或主要為國家一個出資人。這不同于合伙、合作企業(yè)和一般的公司，也不同于私人獨資企業(yè)。國家作為企業(yè)出資人，一般并不由最高國家機關(guān)（最高國家權(quán)力機關(guān)或中央政府）直接進行具體的投資管理和經(jīng)營活動，而是按照"統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理"原則，分別由各級有關(guān)國家機關(guān)或其授權(quán)部門，代表國家所有權(quán)人負(fù)責(zé)具體的投資、管理和經(jīng)營活動。3.國有企業(yè)同所有其他企業(yè)一樣都必須依法設(shè)立，但它們所依據(jù)和適用的法律有所不同。國有企業(yè)依據(jù)和適用國家制定關(guān)于國有企業(yè)特別法，雖然它們也適用一般企業(yè)法的許多一般性規(guī)定。國有企業(yè)法同一般企業(yè)法比較，在企業(yè)設(shè)立程序、企業(yè)的權(quán)利義務(wù)、國家對企業(yè)的管理關(guān)系等方面，其規(guī)定有所不同。國有企業(yè)設(shè)立的法律程序較其他企業(yè)更為嚴(yán)格、復(fù)雜。國有企業(yè)往往享有許多國家給予的政策性優(yōu)惠和某些特權(quán)，如某些行業(yè)經(jīng)營的壟斷性、財政扶助、信貸優(yōu)惠以及在資源利用、原材料供應(yīng)、國家訂貨和產(chǎn)品促銷、外匯外貿(mào)等方面的優(yōu)惠、虧損彌補和破產(chǎn)時的特殊對待等等。但同時它也受到國家和有關(guān)主管部門的政策性限制，承擔(dān)許多特別的義務(wù)，如必須執(zhí)行國家計劃、價格權(quán)限制、生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)的限制，要優(yōu)先保障國家和社會需要，滿足國家調(diào)節(jié)經(jīng)濟的要求，有時利微或無利也得經(jīng)營等等。國家對其他企業(yè)的管理，主要是制定其組織和活動的一般規(guī)則，要求其守法和照章納稅，而對于國有企業(yè)，國家需要以政權(quán)和所有者雙重身份進行管理，在許多方面，國家（其代表者）要以自己為一方主體同企業(yè)和企業(yè)中關(guān)有各方直接發(fā)生各種法律關(guān)系。在國有并實行國營情況下，這種情況尤為突出。

二、國有企業(yè)內(nèi)部控制現(xiàn)狀

雖然我國大部分國有企業(yè)已經(jīng)建立了比較完整的內(nèi)部控制體系，內(nèi)部管理的水平也在不斷提高，但從總體來看，現(xiàn)階段我國國有企業(yè)內(nèi)部控制體系仍然不夠完善和成熟，還存在許多諸如對內(nèi)部控制的重要性認(rèn)識不足、內(nèi)部控制體系不完善或內(nèi)部控制體系與本企業(yè)經(jīng)營管理匹配度不高等亟待解決的問題。因此，我國國有企業(yè)內(nèi)部控制的建設(shè)和完善還有很長一段路要走。

（一）管理層內(nèi)部控制意識淡薄

近年來，雖然內(nèi)部控制在企業(yè)中的作用越來越重要，基本上所有國有企業(yè)都開始著手或完善內(nèi)部控制體系建設(shè)工作，然而企業(yè)中很多管理層人員內(nèi)部控制的意識還是比較淡薄。例如，曾經(jīng)爆發(fā)的“中石油人事地震”充分說明了中石油雖然建立了比較完善的內(nèi)部控制體系，但并沒有在中石油內(nèi)部得到有效落實。內(nèi)部控制體系如若不能得到最高管理層的重視和大力推動，那再嚴(yán)密的內(nèi)部控制規(guī)章制度也是一紙空文，起不到實際的控制作用。

（二）法人治理結(jié)構(gòu)不完善，內(nèi)部缺少有效的制衡機制

我國國有企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)與國外的企業(yè)相比，有其特殊性。在我國，政府通常是國有企業(yè)最大的、甚至是唯一的股東，一些大型國有企業(yè)集團的董事長、董事等高級管理人員也多為政府機構(gòu)派駐，致使現(xiàn)階段我國大多數(shù)國有企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)無法發(fā)揮其應(yīng)有的作用，未達(dá)到相應(yīng)的制衡效果。另外，雖然大部分國有企業(yè)尤其是大型國有企業(yè)集團都建立了“三會”制度，但國家仍然保持絕對控制，一股獨大的股權(quán)結(jié)構(gòu)仍是主體，監(jiān)事會沒有起到應(yīng)有的督促監(jiān)督作用。董事會下屬的專業(yè)委員會，如戰(zhàn)略、審計、提名、薪酬與考核委員會等專業(yè)機構(gòu)人員配置不合理，人力資源體系不完善，或者沒有充分發(fā)揮其應(yīng)有的職能，未能為董事會的科學(xué)決策提供相應(yīng)的支持。

（三）薪酬設(shè)計達(dá)不到激勵作用，責(zé)任追究不到位

正是由于有些國有企業(yè)內(nèi)部薪酬設(shè)計達(dá)不到激勵作用，在薪酬結(jié)構(gòu)出現(xiàn)問題的時候，責(zé)任追究不到位，因此，制約了國有企業(yè)內(nèi)部控制管理的效果。國有企業(yè)尤其是大型國有企業(yè)集團，高級管理人員的薪酬往往采用工資總額的年薪制，不能形成有效的激勵，容易產(chǎn)生舞弊現(xiàn)象的發(fā)生。另外，對違規(guī)違紀(jì)的單位和責(zé)任人的處理雖然越來越嚴(yán)格，但是追責(zé)過程困難，使得違規(guī)違紀(jì)的問題長期得不到及時處理，國有資產(chǎn)流失情況嚴(yán)重，很難及時追回，造成了國家財產(chǎn)的損失。國有企業(yè)出現(xiàn)這樣的損失與內(nèi)部控制制度沒有發(fā)揮其應(yīng)有的約束力密不可分，內(nèi)部控制體系作用沒有發(fā)揮到實處。

（四）信息交流與反饋機制不完善

建立良好的信息交流與反饋機制在國企業(yè)內(nèi)部一直沒有受到應(yīng)有的重視，企業(yè)內(nèi)部信息交流的方式比較單一，信息傳遞范圍小、效率低，不便于信息的保存，信息系統(tǒng)沒有完善的建立，致使很多企業(yè)內(nèi)部重要的信息沒有及時記錄保存、交流。另外，當(dāng)企業(yè)內(nèi)部出現(xiàn)事故時，信息交流機制不健全致使第一手的事故相關(guān)信息不能得到及時報告和有效反饋，大大影響了企業(yè)的決策效率甚至?xí)o國有企業(yè)的聲譽造成重大的威脅。除此之外，建立信息化、數(shù)字化系統(tǒng)是技術(shù)的趨勢，龐大的國有企業(yè)系統(tǒng)擁有快捷便利的數(shù)字化系統(tǒng)是非常有必要的，但是，大多數(shù)國有企業(yè)并不具有先進的、完善的信息技術(shù)體系，因此產(chǎn)生了很多的弊端和問題，這一方面的工作也是國有企業(yè)應(yīng)該重視的。

（五）控制活動執(zhí)行不力

我國國有企業(yè)雖然制定了內(nèi)部控制活動的規(guī)章制度，但企業(yè)各個部門及各類業(yè)務(wù)活動中沒有嚴(yán)格執(zhí)行相應(yīng)的控制措施，控制活動的設(shè)定和執(zhí)行作用微弱，多數(shù)流于形式，起不到應(yīng)有的作用。大額支付未經(jīng)審批、不相容崗位不分離、以國有資產(chǎn)進行風(fēng)險投資等類似情況依然存在，導(dǎo)致國有企業(yè)中貪污舞弊、巨額虧損、虛假財務(wù)信息等財務(wù)丑聞事件時有發(fā)生，嚴(yán)重威脅著國有企業(yè)的發(fā)展和國有資產(chǎn)的安全。

三、國有企業(yè)內(nèi)部控制對策

（一）完善治理結(jié)構(gòu)

治理結(jié)構(gòu)的改善有利于形成一個良好的內(nèi)部控制環(huán)境，而良好的內(nèi)部控制環(huán)境是建設(shè)內(nèi)控體系的基礎(chǔ)。目前，我國國有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)一般都是由股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層構(gòu)成。對于我國國有企業(yè)來說，其最大的股東方是我國政府機構(gòu)，很多高層都是由政府機構(gòu)派駐。我國國有企業(yè)應(yīng)根據(jù)本公司的實際情況，設(shè)立董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層及董事會下屬專業(yè)委員會，完善公司治理架構(gòu)，明確各機構(gòu)的內(nèi)部控制職責(zé)和責(zé)任，保證各機構(gòu)規(guī)范運作和分權(quán)制衡。

明確董事會的核心作用。雖然我國與美國、英日本等國家在治理結(jié)構(gòu)上存在著差別，但董事會是治理結(jié)構(gòu)的核心的思想?yún)s是各國始終貫徹的共識。董事會代表所有股東行使職權(quán)，是連接股東與經(jīng)營者的紐帶，在企業(yè)中擁有最高的決策控制權(quán)，它不僅要代替股東履行監(jiān)管責(zé)任，還要對經(jīng)營者的行為進行必要的約束和監(jiān)督。

正確處理高級管理人員的交叉任職。我國《公司法》對企業(yè)高級管理人員的交叉任職情況作出了明確的規(guī)定，從我國實際情況來看，國有企業(yè)董事長和總經(jīng)理交叉任職的情況基本不存在。交叉任職的情況主要體現(xiàn)在一些大型國有企業(yè)集團當(dāng)中，集團公司董事長兼任下屬子公司的董事長，或集團公司其他高級管理人員兼任子公司重要領(lǐng)導(dǎo)職位，如此的交叉任職容易在母公司、子公司管理上造成決策上的混亂，因此，建立和完善內(nèi)部控制體系首先要理清國有企業(yè)內(nèi)部管理層領(lǐng)導(dǎo)各方的職責(zé)權(quán)限劃分和考核機制，應(yīng)該按照規(guī)定的權(quán)限嚴(yán)格行使相應(yīng)的職能。

完善專業(yè)委員會設(shè)置，為公司董事會科學(xué)決策提供專業(yè)支持。根據(jù)《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》的有關(guān)規(guī)定，國有企業(yè)應(yīng)根據(jù)本公司的管理實際情況，設(shè)立戰(zhàn)略、風(fēng)險、審計、薪酬與考核等專門委員會，明確各專門委員會的職責(zé)權(quán)限、任職資格、議事規(guī)則和工作程序，在公司的戰(zhàn)略管理、投資管理、內(nèi)部審計監(jiān)督、高級管理人員選聘、薪酬激勵與考核等方面為董事會科學(xué)決策提供專業(yè)指導(dǎo)和支持。

（二）加強組織機構(gòu)協(xié)調(diào)

國有企業(yè)應(yīng)以本公司生產(chǎn)經(jīng)營實際情況為基礎(chǔ)，設(shè)計合理的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計不可過于簡單，產(chǎn)生不足以對本企業(yè)經(jīng)營進行適當(dāng)監(jiān)控，也不可設(shè)計地過于繁雜而導(dǎo)致信息流轉(zhuǎn)的阻塞，企業(yè)應(yīng)該形成設(shè)置合理、權(quán)責(zé)清晰、相互制約、相互協(xié)調(diào)的組織體系。另外，企業(yè)的企業(yè)管理部門或相應(yīng)的人力資源管理部門應(yīng)該定期對企業(yè)現(xiàn)行組織結(jié)構(gòu)的適當(dāng)性、運行效率、與本企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的吻合程度等方面進行及時的評估，企業(yè)應(yīng)根據(jù)市場環(huán)境的改變適時地調(diào)整其組織結(jié)構(gòu)。因為市場競爭環(huán)境在不斷變化，市場投資的熱點也在不斷變化，在必要的行政、人事、財務(wù)、后勤等管理部門之外，要時時關(guān)注市場的最新變化，調(diào)整內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置，緊跟市場發(fā)展形勢，滿足市場競爭需要。在調(diào)整設(shè)置部門的時候，尤其要注意加強新設(shè)部門的內(nèi)部控制管理，確保該部門平穩(wěn)順利運轉(zhuǎn)，并與原有的部門實現(xiàn)良好的配合關(guān)系，實現(xiàn)一加一大于二的效果，最終實現(xiàn)整個組織的良性運轉(zhuǎn)，保證企業(yè)組織結(jié)構(gòu)在任何時間都能適應(yīng)公司戰(zhàn)略發(fā)展的需要。

（三）培育優(yōu)良的企業(yè)文化

健全的企業(yè)文化，應(yīng)該包括公司核心價值觀、經(jīng)營理念、企業(yè)精神等內(nèi)容，對于防范道德風(fēng)險尤其重要。國有企業(yè)應(yīng)建立明確的管理理念，包括高級管理人員和員工的行為規(guī)范以及相應(yīng)的獎懲措施，形成統(tǒng)一的管理理念。同時，國有企業(yè)應(yīng)該重視企業(yè)上下文化的一致性與連貫性，建立統(tǒng)一的、充分體現(xiàn)企業(yè)的經(jīng)營宗旨、價值觀念和行為準(zhǔn)則的企業(yè)文化。在我國國有企業(yè)中，重組并購等方式是我國國有企業(yè)對外實施戰(zhàn)略發(fā)展的重要途徑，然而，參與并購的企業(yè)的企業(yè)文化整合的成功與否，直接關(guān)系到重組并購的企業(yè)是否能形成強大的凝聚力、向心力，能否實現(xiàn)于參與企業(yè)的快速融合，形成競爭優(yōu)勢。跨國并購中的文化沖突是很多跨國公司都會遇到的問題，企業(yè)文化產(chǎn)生差異時，如果不進行企業(yè)文化管控和風(fēng)險規(guī)避，會形成文化沖突并且導(dǎo)致決策效率低下，組織渙散，溝通受到阻礙，企業(yè)缺乏執(zhí)行力，還會導(dǎo)致抵制企業(yè)文化的核心人才流失，使得企業(yè)蒙受巨大的損失，最終可能使得企業(yè)走向衰敗甚至滅亡。因此，企業(yè)應(yīng)制定正確的文化管控策略，降低企業(yè)文化融合帶來的經(jīng)營風(fēng)險，實現(xiàn)不同企業(yè)文化的有效融合。

（四）合理確定風(fēng)險管理模式與策略

我國國有企業(yè)應(yīng)結(jié)合本公司實際情況和管理層的經(jīng)營風(fēng)格，確定合理的風(fēng)險管理模式和策略，建立一套涵蓋戰(zhàn)略風(fēng)險、市場風(fēng)險、運營風(fēng)險、法律風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險等所有風(fēng)險的全面風(fēng)險管理體系，在確保公司面臨的主要風(fēng)險可以被識別的基礎(chǔ)上，使得風(fēng)險管理能夠涵蓋所有任務(wù)和所有管理及操作環(huán)節(jié)，并且使得所有可識別的風(fēng)險都有明確的措施來進行控制。一般而言，國有企業(yè)可以采取的風(fēng)險管理策略包括：增強全面風(fēng)險管理觀念和意識;建立風(fēng)險管控體系、風(fēng)險管理機制和完備的風(fēng)險管理制度，確保風(fēng)險管理體系的系統(tǒng)性和統(tǒng)一性;進行適度的差異化授權(quán)，確保各層級風(fēng)險管理的有效性;構(gòu)建完善的風(fēng)險預(yù)警體系和考核體系，建立專業(yè)的風(fēng)險管理隊伍，為企業(yè)持續(xù)的全面風(fēng)險管理打下夯實的基礎(chǔ)。

（五）監(jiān)督與改進

國有企業(yè)應(yīng)明確各風(fēng)險管理與監(jiān)督部門，加強對企業(yè)自身風(fēng)險管理策略與解決方案實施效果的評估?？梢圆捎么┬袦y試、自我評估等多種方法對企業(yè)內(nèi)部控制體系的風(fēng)險管理的有效性進行檢驗，根據(jù)自評評估與檢驗結(jié)果，有效識別企業(yè)面臨的各種缺陷和問題，并針對各種缺陷和問題進行科學(xué)決策和思考，有針對性的提出進一步改進策略，并積極進行改進和執(zhí)行，待問題出現(xiàn)之前就將問題源頭控制住。

四、結(jié)語

隨著全球經(jīng)濟一體化進程加快，內(nèi)部控制是提高企業(yè)核心競爭力的關(guān)鍵，國有企業(yè)應(yīng)重視和加強內(nèi)部控制建設(shè)，不斷適應(yīng)新的經(jīng)濟形勢、新環(huán)境變化需要，從自身建設(shè)、外部經(jīng)濟環(huán)境、國家經(jīng)濟發(fā)展需要各個方面入手，積極思考，科學(xué)決策，制定合理完備的內(nèi)部控制體系，并根據(jù)企業(yè)的變化不斷調(diào)整內(nèi)部控制體系的具體環(huán)節(jié)，為企業(yè)的良好發(fā)展、戰(zhàn)略性進步提供夯實的基礎(chǔ)和保障。

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