國家監(jiān)察立法體系化論析

馮鐵拴

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，武漢 430072)

一、問題意向：國家監(jiān)察立法體系化命題的提出

黨的十九大報(bào)告明確要求，推進(jìn)反腐敗國家立法和制定國家監(jiān)察法。基于此，十三屆全國人大一次會議先后審議通過了《憲法修正案(草案)》《國務(wù)院關(guān)于提請審議國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的議案》《監(jiān)察法(草案)》。根據(jù)修訂后的憲法和法律規(guī)定，原先作為國務(wù)院組成部門的監(jiān)察部不再保留，《行政監(jiān)察法》也宣告廢止。與之相伴隨的是，專司監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察委員會也完成了組建，監(jiān)察體制改革工作初步完成，監(jiān)察體制改革于憲有據(jù)、于法有據(jù)的局面得以初步形成。

然而，就在監(jiān)察體制改革法治化取得重大突破的背景下，實(shí)踐中產(chǎn)生了新的問題亟待進(jìn)一步解決。受到媒體關(guān)注的由云南省紀(jì)委、監(jiān)察委員會聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村操辦婚喪喜慶事宜的通知》將人們的視線引到監(jiān)察體制改革法治化問題上。《監(jiān)察法》出臺后，不少地區(qū)的監(jiān)察委員會發(fā)布了一些涉及公民權(quán)利義務(wù)的規(guī)范性文件，鑒于《憲法》《監(jiān)察法》以及《立法法》沒有明確賦予省級監(jiān)察委員會立法權(quán)，根據(jù)“法無授權(quán)不可為”這一原則，以云南省監(jiān)察委員會為代表的省級監(jiān)察委員會發(fā)布此類不具有法的位階的文件用于調(diào)整公民權(quán)利義務(wù)關(guān)系顯然值得進(jìn)一步思考。不過，在對監(jiān)察委員會制定規(guī)范性文件進(jìn)行思考之余，更有必要思考的是應(yīng)否賦予其必要的立法權(quán)。因?yàn)?，無論是地方監(jiān)察委員會還是國家監(jiān)察委員會，它們都普遍行使著監(jiān)察規(guī)范性文件制定權(quán)，中央紀(jì)委國家監(jiān)委印發(fā)的《國家監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》[注]第17條規(guī)定：本辦法自2018年8月24日起施行。2013年10月10日原監(jiān)察部公布的《監(jiān)察機(jī)關(guān)特邀監(jiān)察員工作辦法》同時(shí)廢止。而根據(jù)《立法法》的規(guī)定，監(jiān)察部公布的《監(jiān)察機(jī)關(guān)特邀監(jiān)察員工作辦法》(監(jiān)察部令第32號)屬于原監(jiān)察部制定的部門規(guī)章。一般來說，部門規(guī)章的廢止只能由同級別甚至更高位階的規(guī)范性法律文件加以廢止，普通規(guī)范性文件無權(quán)廢止。基于此，中央紀(jì)委國家監(jiān)委印發(fā)的《國家監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》是否屬于規(guī)范性法律文件以及是否有權(quán)廢止原來的部門規(guī)章尚有討論的空間?！豆毴藛T政務(wù)處分暫行規(guī)定》皆是典型例證。對此，《關(guān)于〈中華人民共和國監(jiān)察法(草案)的說明〉》中關(guān)于“監(jiān)察法是反腐敗國家立法，是一部對國家監(jiān)察工作起統(tǒng)領(lǐng)性和基礎(chǔ)性作用的法律”的表述值得深入解讀。其不僅闡明了《監(jiān)察法》在國家監(jiān)察工作中的統(tǒng)領(lǐng)性和基礎(chǔ)性地位，也揭示了尚有一系列受《監(jiān)察法》統(tǒng)領(lǐng)及與之配套的具體立法有待制定和出臺，從而進(jìn)一步規(guī)范國家監(jiān)察工作。這些立法應(yīng)該涉及哪些領(lǐng)域？由哪個(gè)主體加以制定？這些問題亟待厘清。此外，監(jiān)察體制改革前與《行政監(jiān)察法》相配套的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件是否可以作為新時(shí)代監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權(quán)的法律依據(jù)？是否需要進(jìn)行修訂？也需盡快納入議事日程。基于前述問題，本文將著眼于國家監(jiān)察立法體系化的必要性以及體系化可能的路徑，致力于為新時(shí)代監(jiān)察體制改革法治化在立法層面提供參考。

二、監(jiān)察立法體系化何以必要：基于不同視角的考察

目前國家監(jiān)察法律體系尚需完善。當(dāng)下，各級監(jiān)察委員會主要依據(jù)《監(jiān)察法》行使憲法賦予的監(jiān)察權(quán)，但這對于滿足重拳打擊職務(wù)違法犯罪的現(xiàn)實(shí)需求尚有差距?；诖?，建立監(jiān)察法為基礎(chǔ)的監(jiān)察立法體系勢在必行。監(jiān)察立法體系化可以從以下幾個(gè)不同視角加以論證：其一，行政監(jiān)察法律規(guī)范具有繼承的可行性和必要性，客觀上要求監(jiān)察立法必須體系化，而這與路徑依賴?yán)碚摬恢\而合；其二，監(jiān)察法融合多個(gè)傳統(tǒng)部門法的法律規(guī)定，難以歸入任何一個(gè)部門法，應(yīng)自成一個(gè)領(lǐng)域并不斷拓展監(jiān)察法律體系，領(lǐng)域法學(xué)理論可為此提供智識支撐；其三，從“宜粗不宜細(xì)”的立法理念來看，現(xiàn)行監(jiān)察法諸多空白或漏洞尚需配套立法加以填補(bǔ)，同樣呼喚著監(jiān)察立法的體系化。

(一)路徑依賴視角下的監(jiān)察立法體系化：歷史的慣性

“路徑依賴是指經(jīng)濟(jì)、社會或技術(shù)等系統(tǒng)一旦進(jìn)入某個(gè)路徑,就會在慣性的作用下不斷自我強(qiáng)化，并且鎖定在這一特定路徑上?！盵1]盡管這一理論也存在著諸多不足，比如過于強(qiáng)調(diào)歷史慣性的作用，而忽視了制度設(shè)計(jì)者的主觀能動(dòng)性等。但不可否認(rèn)的是，“未來往往是根本不確定性的，并不是過去的投影或重復(fù)，必然會出現(xiàn)路徑依賴及歷史相關(guān)性現(xiàn)象?！盵2]美國學(xué)者歐納 A·哈薩維(OonaA.Hathaway)則進(jìn)一步將路徑依賴?yán)碚撘氲降椒▽W(xué)研究領(lǐng)域，并對路徑依賴?yán)碚撛诜▽W(xué)領(lǐng)域中的具體應(yīng)用展開了探討[3]。亦如美國學(xué)者弗雷德里克·索根斯(Frederic G. Sourgens)所主張的，法律制度變遷之所以符合路徑依賴的特點(diǎn)，很大程度上與法律決策的穩(wěn)定性以及透明性有著密切關(guān)系[4]。伴隨著國家監(jiān)察體制改革的完成以及《監(jiān)察法》的出臺，行政監(jiān)察時(shí)代的諸多法律規(guī)范不可避免地要進(jìn)行修改乃至廢止。但是，立法者在進(jìn)行法律決策時(shí)，基于維系法律的指引與評價(jià)功能的考量，也會適度保持法律秩序的穩(wěn)定性。監(jiān)察體制改革后的法律立、改、廢亦應(yīng)遵循這一原則，而這正是路徑依賴?yán)碚摽晒┻m用的場域。

行政監(jiān)察時(shí)期，不同立法主體出臺了一系列的法律規(guī)范，這些法律規(guī)范共同構(gòu)筑起了當(dāng)時(shí)的監(jiān)察法律體系。具體而言，這些法律規(guī)范中，既有以《行政監(jiān)察法》為代表的由全國人大及其常委會制定的法律，也有以《行政監(jiān)察法實(shí)施條例》為代表的由國務(wù)院制定的行政法規(guī)，還有以《監(jiān)察機(jī)關(guān)特邀監(jiān)察員工作辦法》為代表的由監(jiān)察部制定的部門規(guī)章；在地方層面，還有分別以《河南省預(yù)防職務(wù)犯罪工作條例》和《湖北省行政問責(zé)辦法》等為代表的由地方人大及其常委會制定的地方性法規(guī)以及由地方人民政府制定的地方規(guī)章。也正是這一系列由不同主體制定的不同層級法律規(guī)范，有力地推動(dòng)了行政監(jiān)察時(shí)期黨和國家的反腐事業(yè)。

依據(jù)憲法規(guī)定，監(jiān)察委員會系專司監(jiān)察權(quán)的國家機(jī)關(guān)，既非行政機(jī)關(guān)，也非司法機(jī)關(guān)。但是，監(jiān)察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)也非毫無關(guān)聯(lián)。按照《全國人大常委會關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》(以下簡稱《決定》)的有關(guān)表述，監(jiān)察委員會的職權(quán)主要整合自行政系統(tǒng)的監(jiān)察部門、預(yù)防腐敗部門以及檢察系統(tǒng)的反貪反瀆職部門。這在客觀上也催生出對相關(guān)法律規(guī)范加以修訂和適用的要求?！稕Q定》還進(jìn)一步指出“其他法律中規(guī)定由行政監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的監(jiān)察職責(zé)，一并調(diào)整由監(jiān)察委員會行使?！边@足以表明，涉及行政監(jiān)察機(jī)關(guān)履行監(jiān)察職責(zé)的法律并非當(dāng)然失效(《行政監(jiān)察法》除外)，能修改的就不應(yīng)廢止，應(yīng)盡可能維持法律體系的穩(wěn)定。更進(jìn)一步而言，它還揭示了構(gòu)建國家監(jiān)察法律體系與變革行政監(jiān)察時(shí)期法律體系的內(nèi)在關(guān)系，即“沒有守舊成分的單純變革，是一個(gè)虛無到虛無的過程。沒有變革成分的單純守舊，也不可能持續(xù)?！盵5]行政監(jiān)察時(shí)代行之有效的法律法規(guī)乃至規(guī)章經(jīng)過改造后依舊可以也應(yīng)當(dāng)在國家監(jiān)察中發(fā)揮其應(yīng)有的功能。畢竟，單憑《憲法》和《監(jiān)察法》，監(jiān)察委員會難以充分有效地行使監(jiān)察職能。

總之，法律規(guī)范的立、改、廢皆遵循著路徑依賴?yán)碚?，歷史慣性發(fā)揮著舉足輕重的作用。在行政監(jiān)察時(shí)期，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)依賴著一系列與《行政監(jiān)察法》配套的法律規(guī)范支撐著行政監(jiān)察權(quán)的有序運(yùn)行。有鑒于國家監(jiān)察委員會對行政監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察職權(quán)的繼承，支撐其職權(quán)行使的一系列法律規(guī)范亦對其提出繼承的客觀需求，而這則催生出國家監(jiān)察立法體系化這一內(nèi)在要求。

(二)領(lǐng)域法學(xué)視角下的監(jiān)察立法體系化：時(shí)代的呼喚

一般而言，中國特色社會主義法律體系是由憲法相關(guān)法、民商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等法律部門構(gòu)成[6]。國家機(jī)關(guān)在對現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)章予以歸類時(shí)，將所有的法律文件按照這七個(gè)法律部門予以分類，例如《涉外民事關(guān)系法律適用法》屬于民商法類，《環(huán)境保護(hù)法》屬于行政法類，《個(gè)人所得稅法》屬于經(jīng)濟(jì)法類[注]對于這幾部法律進(jìn)行分類的標(biāo)準(zhǔn)，詳見中國政府法制信息網(wǎng)法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫，該數(shù)據(jù)庫系由國務(wù)院法制辦主辦。。

值得注意的是，中國政府法治信息網(wǎng)法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫將《監(jiān)察法》歸為行政法類。將監(jiān)察法歸入行政法范疇這一做法只是權(quán)宜之計(jì)。國務(wù)院新聞辦公室于2011年10月發(fā)布的《中國特色社會主義法律體系》白皮書對行政法做出了較為具體的定義，“行政法是關(guān)于行政權(quán)的授予、行政權(quán)的行使以及對行政權(quán)的監(jiān)督的法律規(guī)范?！盵注]行政法是關(guān)于行政權(quán)的授予、行政權(quán)的行使以及對行政權(quán)的監(jiān)督的法律規(guī)范，調(diào)整的是行政機(jī)關(guān)與行政管理相對人之間因行政管理活動(dòng)發(fā)生的關(guān)系，遵循職權(quán)法定、程序法定、公正公開、有效監(jiān)督等原則，既保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，又注重保障公民、法人和其他組織的權(quán)利。(參見：國務(wù)院新聞辦公室.中國特色社會主義法律體系[EB/OL].[2018-03-25].http://www.gov.cn/jrzg/2011-10/27/content_1979498.htm.)亦如學(xué)者所言，行政法作為獨(dú)立的部門法，其調(diào)整對象系行政關(guān)系，而行政關(guān)系的核心則是行政權(quán)力[7]。監(jiān)察委員會整合行政機(jī)關(guān)監(jiān)察權(quán)力以及檢察院的偵查權(quán)后，其行使的權(quán)力已然與行政監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的監(jiān)察權(quán)有所不同，“監(jiān)察權(quán)是獨(dú)立于立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的國家權(quán)力,屬于權(quán)力監(jiān)督的范疇”[8]。相應(yīng)地，監(jiān)察法所調(diào)整的法律關(guān)系也就與行政處罰法、行政許可法乃至行政監(jiān)察法等有所不同，前者調(diào)整的是監(jiān)察關(guān)系也即權(quán)力監(jiān)督關(guān)系，核心是監(jiān)察權(quán)力；后者調(diào)整的是行政關(guān)系，核心是行政權(quán)力。將監(jiān)察法歸入行政法的范疇也就不甚可取。實(shí)際上，有的高校(如西南政法大學(xué))單獨(dú)設(shè)置監(jiān)察法學(xué)院，并且獨(dú)立于行政法學(xué)院，這也在一定程度上說明監(jiān)察法與行政法確有不同，無論是二者調(diào)整的法律關(guān)系抑或是所需要遵循的法律原則皆如此。

監(jiān)察法所涉及的內(nèi)容極為豐富，既有本屬憲法及其相關(guān)法調(diào)整的監(jiān)察委員會的組織事項(xiàng)，也有相關(guān)法律調(diào)整的職權(quán)、程序等事項(xiàng)。相較于監(jiān)察委員會組織事項(xiàng)的部門法劃分，監(jiān)察委員會職權(quán)與程序事項(xiàng)的劃分要復(fù)雜得多，雖有行政法的色彩，但并非屬于行政法。這是由于監(jiān)察權(quán)雖產(chǎn)生于行政權(quán)但卻是一種與之不同的新型復(fù)合型權(quán)力——國家監(jiān)察權(quán)[9]。故此，如果僅適用傳統(tǒng)的部門法劃分理論，要對監(jiān)察法作出準(zhǔn)確分類幾無可能，至少我們很難明確它究竟是憲法及相關(guān)法還是行政法。它還整合了刑事訴訟法關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的部分權(quán)力，甚至還帶有一定的訴訟法色彩。如此，我們必須打破部門法的思維定勢，引入領(lǐng)域法學(xué)的思維模式。

“領(lǐng)域法學(xué)，是以問題為導(dǎo)向，以特定經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域全部與法律有關(guān)的現(xiàn)象為研究對象的新型法學(xué)理論體系、學(xué)科體系和話語體系,與傳統(tǒng)部門法學(xué)同構(gòu)而又互補(bǔ)?！盵10]部門法思維的不足既體現(xiàn)在對監(jiān)察法的定性和歸類，也體現(xiàn)在對其它新興法律上，比如體育法、財(cái)稅法以及金融法等學(xué)科的分析工具欠佳上。在應(yīng)對這些定性和歸類難題時(shí)，以財(cái)稅法學(xué)界學(xué)者為代表，他們不主張將財(cái)稅法歸入經(jīng)濟(jì)法，而主張將財(cái)稅法作為與經(jīng)濟(jì)法相交叉的領(lǐng)域法[11]。對監(jiān)察法的定性與歸類不妨借鑒此種認(rèn)知與歸類方法。在監(jiān)察法研究尚且較為薄弱的當(dāng)下，我們不宜運(yùn)用部門法思維去分析監(jiān)察法究竟屬于哪一個(gè)部門法，更何況它也不屬于任何一個(gè)部門法；而應(yīng)運(yùn)用領(lǐng)域法思維謀求其自成一體，并將之歸入監(jiān)察領(lǐng)域法，從而擺脫部門法的束縛。待學(xué)界和實(shí)務(wù)界對監(jiān)察法的研究更為成熟之后，可參酌當(dāng)下學(xué)界對監(jiān)察權(quán)乃一種獨(dú)立權(quán)力的定性方法為其爭取更為獨(dú)立的監(jiān)察部門法地位。

不過，無論是出于謀求監(jiān)察法的獨(dú)立領(lǐng)域法地位還是爭取獨(dú)立部門法地位，一系列與監(jiān)察法相配套的法律規(guī)范皆應(yīng)盡快出臺。否則，監(jiān)察權(quán)的依法行使將因缺乏具體法律依據(jù)從而陷入被動(dòng)狀態(tài)，監(jiān)察法體系的形成亦將成為“無本之木，無米之炊”。在監(jiān)察體制改革已取得重大突破，監(jiān)察對象也已實(shí)現(xiàn)全覆蓋的當(dāng)下，這一問題的回應(yīng)也就愈加重要[12]。實(shí)際上，國家監(jiān)察委員會已經(jīng)在推動(dòng)監(jiān)察法律體系的進(jìn)一步完善，國家監(jiān)察委員會分別聯(lián)合中央紀(jì)委、最高人民檢察院分別出臺了《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》《國家監(jiān)察委員會與最高人民檢察院辦理職務(wù)犯罪案件工作銜接辦法》《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定(試行)》等多部文件就是典型例證。對于這幾部文件的定性目前尚難統(tǒng)一，難以發(fā)揮積極作用。有的文件被稱為法規(guī)，如宿州市紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)的文件；有的文件被稱為業(yè)務(wù)文件，如淮南市紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)的文件。但實(shí)踐提出監(jiān)察委員會是否擁有立法權(quán)以及應(yīng)否賦予其監(jiān)察立法權(quán)問題，以及監(jiān)察法是否屬于某一個(gè)傳統(tǒng)部門法問題。事實(shí)上，很難劃入某一個(gè)具體的部門法，以《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定(試行)》為例，將之歸入刑事訴訟法似乎較為合適，但是監(jiān)察委員會又非司法機(jī)關(guān)，刑事訴訟法規(guī)范的是司法機(jī)關(guān)的司法行為，如此將之歸為訴訟及非訴程序部門法也不甚合適。面對傳統(tǒng)部門法難以在監(jiān)察法律體系領(lǐng)域自圓其說，而監(jiān)察部門法尚未被確立這一困境，領(lǐng)域法學(xué)的思維方法無疑是一種可有效應(yīng)對這一困境的分析工具?？蓪⒈O(jiān)察法以及與之配套的法律規(guī)范歸為監(jiān)察領(lǐng)域法。監(jiān)察領(lǐng)域法概念的提出不僅有助于法律規(guī)范的重新分類，也有助于法學(xué)研究乃至法律原則的提取與抽象。

總之，監(jiān)察法律體系不屬于現(xiàn)行任何一個(gè)部門法，而是自成一體，屬于一個(gè)相對獨(dú)立的領(lǐng)域法。不過，亦應(yīng)認(rèn)識到確立監(jiān)察領(lǐng)域法地位并非監(jiān)察法律體系的終極目標(biāo)，其終極目標(biāo)應(yīng)該隨著監(jiān)察法理論研究的深入進(jìn)一步成熟。但無論是確立其相對獨(dú)立的領(lǐng)域法地位還是將來完全獨(dú)立的部門法地位，皆有賴于一個(gè)以《監(jiān)察法》為統(tǒng)領(lǐng)和依托的監(jiān)察法律規(guī)范體系的形成。唯有如此，監(jiān)察權(quán)的依法行使才不至于因過度抽象而流于形式。

(三)法律漏洞填補(bǔ)視野下的監(jiān)察立法體系化：未來法律實(shí)踐的需要

一般而言，法律漏洞是指由于立法者疏忽、未預(yù)見，或情況變更等，法律規(guī)范對于應(yīng)當(dāng)規(guī)定的事項(xiàng)存在一定的不周之處[13]。盡管現(xiàn)行《監(jiān)察法》對于國家監(jiān)察機(jī)關(guān)與人民檢察機(jī)關(guān)在職務(wù)犯罪偵查問題上與《刑事訴訟法》作出了必要的銜接規(guī)定，但即便如此，兩部法律之間的銜接依然需要進(jìn)一步加強(qiáng)。例如，人民檢察院偵查職務(wù)犯罪案件，律師可以依據(jù)《刑事訴訟法》在偵查階段提前介入，但監(jiān)察委調(diào)查職務(wù)犯罪案件，律師是否可以提前介入并無明文規(guī)定。

依據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察委員會對職務(wù)違法和犯罪主體行使的是調(diào)查權(quán)，此種職權(quán)介于行政監(jiān)察權(quán)與刑事偵查權(quán)之間，既非行政監(jiān)察權(quán)，也非刑事偵查權(quán)[14]。循此思路，監(jiān)察委員會調(diào)查職務(wù)犯罪案件時(shí)，被調(diào)查人員的律師幫助權(quán)若僅依賴于現(xiàn)行法律文本顯然是無從說起的[15]。不過，從法治的角度加以觀測，司法機(jī)關(guān)的刑事偵查權(quán)以及監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)皆應(yīng)受到法治原則的拘束。也正因如此，從應(yīng)然意義來看，監(jiān)察委員會行使調(diào)查權(quán)時(shí)亦應(yīng)賦予律師提前介入的權(quán)利。更何況，在監(jiān)察體制改革前，被調(diào)查人員處于刑事偵查情形下尚且可以獲得律師的幫助，若朝著不利于被調(diào)查人員的權(quán)利保障方向發(fā)展，這本身就與全面依法治國的總體要求不符。實(shí)然與應(yīng)然，文義解釋與體系解釋之間的差距在某種意義上當(dāng)屬《監(jiān)察法》本身的漏洞。也因如此，一系列與《監(jiān)察法》配套的法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)盡快出臺，從而為保障監(jiān)察委員會依法行使調(diào)查權(quán)，為更好地保護(hù)被調(diào)查人員的合法權(quán)益提供更為明確的法律指引。

除此之外，國務(wù)院制定的一系列涉及行政監(jiān)察的條款乃至整個(gè)法規(guī)是否依舊發(fā)生法律效力也有待探討。誠然，國家監(jiān)察委員會制定的《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》明確了相關(guān)法規(guī)規(guī)章繼續(xù)發(fā)生法律效力，但是從法律體系的角度來講，上位法《行政監(jiān)察法》已被廢止，“皮之不存，毛將焉附”，其配套的法律規(guī)范自無繼續(xù)生效的依據(jù)。國家監(jiān)察委員會未被賦予立法權(quán)，其出臺的規(guī)定本身就存在法律化的問題。針對這些法律適用問題，目前尚無較高位階的法律規(guī)范予以規(guī)制。這一種《監(jiān)察法》條文本身的漏洞，有待配套法律規(guī)范的出臺加以完善。

最后，在法律規(guī)范存在漏洞的情況下，除了依據(jù)法理尋求配套法律規(guī)范的彌補(bǔ)外，還可謀求法律體系的幫助，因?yàn)椤绑w系能有效率的協(xié)助發(fā)現(xiàn)法律所依據(jù)之事務(wù)法則及其規(guī)范目的，正確解釋法律，發(fā)現(xiàn)存在于法律中的漏洞，指引該漏洞之補(bǔ)充?！盵16]現(xiàn)行監(jiān)察法律體系尚且較為單薄，難以為法律漏洞的填補(bǔ)提供更多的解釋。解決這一問題更需監(jiān)察法律體系的形成。

總之，不管是從立法論角度而言，還是從解釋論角度而言，彌補(bǔ)監(jiān)察法存在的法律漏洞，監(jiān)察法律規(guī)范的擴(kuò)充以及體系化皆是其共同方向。當(dāng)然，伴隨著監(jiān)察立法的體系化，對公職人員的政務(wù)處分、監(jiān)察機(jī)關(guān)的信息公開、監(jiān)察官制度的具體落實(shí)等問題都將迎刃而解。

三、監(jiān)察立法體系化可能的路徑：改革與調(diào)適

“一方面， 法律的穩(wěn)定性確保人們能夠擁有一致的規(guī)則和安寧的社會生活秩序；另一方面，人們也時(shí)常希望法律能夠靈活變通以確保公平、正義等價(jià)值的實(shí)現(xiàn)?！盵17]換言之，一國的法律體系的形成既不能處于完全靜止?fàn)顟B(tài)，也不應(yīng)完全揠苗助長，盲目制定新法，而應(yīng)在維持舊法與制定新法之間尋求某種平衡。亦如學(xué)者所主張的，中國法律體系的形成既有漸進(jìn)性的自然成長色彩，也有政府主導(dǎo)的人工干預(yù)色彩[18]。具體到致力于反腐敗建設(shè)的中國監(jiān)察立法體系，亦應(yīng)恪守這一理念，在改良與改革中實(shí)現(xiàn)平衡，也即在對已有的與監(jiān)察相關(guān)法律規(guī)范予以改革的基礎(chǔ)上，再制定一系列新的監(jiān)察法律。

(一)調(diào)適既有的監(jiān)察法律體系

在立法與修改的進(jìn)程中，“一個(gè)國家法律體系的狀況，反映著這個(gè)國家政治、經(jīng)濟(jì)和社會制度的發(fā)展和完善程度狀況?！盵19]監(jiān)察法律體系作為一國專門反腐敗的法律體系，其完備程度則取決于一國反腐敗事業(yè)的發(fā)展程度。監(jiān)察體制改革的快速推進(jìn)，統(tǒng)一高效的監(jiān)察法的出臺標(biāo)志著反腐事業(yè)取得了長足的發(fā)展。但是，在肯定監(jiān)察體制改革對于反腐的積極作用的同時(shí)，亦應(yīng)認(rèn)識到行政監(jiān)察時(shí)代行政系統(tǒng)、檢察系統(tǒng)以及法院系統(tǒng)分散反腐的基礎(chǔ)功能，離開這些系統(tǒng)對于反腐事業(yè)的貢獻(xiàn)，監(jiān)察法以及監(jiān)察委員會對實(shí)現(xiàn)憲法以及監(jiān)察法賦予其的監(jiān)察權(quán)的效果難以達(dá)到最佳。但對行政監(jiān)察時(shí)期的法律規(guī)范，不加以甄別直接適用的做法也不可取。在《行政監(jiān)察法》已然被廢止的背景下，與之相配套的一系列法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件不宜按照《政務(wù)處分暫行規(guī)定》的規(guī)定直接作為監(jiān)察機(jī)關(guān)政務(wù)處分的法律規(guī)范依據(jù)[注]根據(jù)《政務(wù)處分暫行規(guī)定》的第3條，《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》《國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定(試行)》等法律法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件仍可以作為監(jiān)察委員會做出政務(wù)處分的依據(jù)。。應(yīng)當(dāng)在對已有的監(jiān)察法律規(guī)范體系進(jìn)行分析清理的基礎(chǔ)上做出必要地調(diào)適再加以適用。

類型化作為觀測事物本質(zhì)的一種方法，其核心就在于將類似事物按照其共同的屬性予以歸類。對行政監(jiān)察時(shí)代監(jiān)察法律規(guī)范做出類型化分析則有助于我們正確處理對不同監(jiān)察法律規(guī)范的適用，以下對行政監(jiān)察時(shí)代監(jiān)察法律規(guī)范按照兩種不同的標(biāo)準(zhǔn)做出分類。

1.按照法律位階劃分

行政監(jiān)察時(shí)期的監(jiān)察法律規(guī)范大致可以分為法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章以及地方政府規(guī)章。與法律規(guī)范的不同位階相對應(yīng)的是不同層次的立法主體。按照《立法法》以及《憲法》的規(guī)定，立法權(quán)大致可以劃分為上位法立法權(quán)與職權(quán)立法權(quán)。值得說明的是，基于實(shí)施上位法的目的而制定的下位法，應(yīng)當(dāng)遵循上位法。相比之下，基于職權(quán)進(jìn)行的自主立法，雖然也需要遵循上位法，但是上位法廢止并不必然導(dǎo)致下位法被廢止。當(dāng)然職權(quán)立法權(quán)的行使亦有其前提，即職權(quán)的存在。《憲法》修改之前，國務(wù)院以及地方各級人民政府擁有領(lǐng)導(dǎo)本轄區(qū)監(jiān)察事務(wù)的職權(quán)，國務(wù)院制定行政法規(guī)、監(jiān)察部制定監(jiān)察規(guī)章、地方各級人民政府制定監(jiān)察地方規(guī)章有其憲法依據(jù)。但隨著《憲法》的修改，監(jiān)察權(quán)已然由監(jiān)察委員會行使。此時(shí)，無論是地方各級人民政府還是國務(wù)院及其監(jiān)察部門制定監(jiān)察法律規(guī)范的權(quán)力皆應(yīng)轉(zhuǎn)移。相比之下，無論是全國人大及其常委會還是有立法權(quán)的地方人大及其常委會，它們的職權(quán)立法權(quán)則不會受此影響，因?yàn)闊o論是行政監(jiān)察時(shí)期抑或是監(jiān)察委員會時(shí)期，依據(jù)憲法以及有關(guān)組織法，實(shí)施監(jiān)察的主體都需要接受權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，需要對權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，有立法權(quán)的權(quán)力機(jī)關(guān)完全可以依據(jù)憲法和立法法的規(guī)定制定涉及監(jiān)察的法律法規(guī)。易言之，監(jiān)察體制改革對于權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)察立法權(quán)雖有影響，但是僅限于局部范圍。基于此，行政機(jī)關(guān)制定的監(jiān)察法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)廢止或修訂后重新頒布，權(quán)力機(jī)關(guān)制定的監(jiān)察法律規(guī)范通常情況并不需要廢止，只需要做出必要的修改。

2.按照法律規(guī)范所涉內(nèi)容劃分

對行政監(jiān)察時(shí)代監(jiān)察法律規(guī)范大致可以分為兩類。一類是專門監(jiān)察法律規(guī)范，一類是監(jiān)察相關(guān)的法律規(guī)范。具體來說，前者是《行政監(jiān)察法》的直接下位法，如國務(wù)院制定的《行政監(jiān)察法實(shí)施條例》，監(jiān)察部制定的《監(jiān)察機(jī)關(guān)特邀監(jiān)察員工作辦法》。后者是與《行政監(jiān)察法》有一定關(guān)系的下位法，如國務(wù)院制定的《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》《財(cái)政違法處罰處分條例》，地方人大機(jī)關(guān)制定的諸如《河南省預(yù)防職務(wù)犯罪條例》等地方性法規(guī)，監(jiān)察部與國務(wù)院有關(guān)部委聯(lián)合制定的諸如《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》的部門規(guī)章，地方人民政府制定的諸如《湖北省行政問責(zé)辦法》的規(guī)章。專門監(jiān)察法律規(guī)范作為《行政監(jiān)察法》的直接下位法，在上位法廢止后，下位法作為上位法的解釋性規(guī)范自無存在的基礎(chǔ)。以《行政監(jiān)察法實(shí)施條例》為例，該行政法規(guī)系對于《行政監(jiān)察法》的行政解釋，法律既然被廢止，對法律的解釋也就沒有繼續(xù)存在的空間。至于與《行政監(jiān)察法》相關(guān)的其它法律規(guī)范，是否需要廢止應(yīng)當(dāng)具體分析。如果廢止相關(guān)法律規(guī)范會導(dǎo)致整部法律規(guī)范難以繼續(xù)實(shí)施，那么應(yīng)該宣布廢止；如果廢止相關(guān)規(guī)范不影響其它法律規(guī)范條款的實(shí)施，則可不必廢止整部法律規(guī)范。以《財(cái)政違法處罰處分條例》為例，該條例雖然涉及行政監(jiān)察機(jī)關(guān)行使處分權(quán)的事項(xiàng)，但該條例主要側(cè)重財(cái)政、審計(jì)部門對財(cái)政違法行為的處罰處分，監(jiān)察部門的處分事項(xiàng)可以依據(jù)其它法律加以確定，刪除相關(guān)內(nèi)容并不會從根本上影響該條例的實(shí)施。相應(yīng)地，即便《行政監(jiān)察法》已經(jīng)廢止，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)確實(shí)不再存在，國務(wù)院也不再擁有行政監(jiān)察的職權(quán)，但這并不妨礙該條例繼續(xù)發(fā)揮功能，因?yàn)殛P(guān)于行政監(jiān)察的有關(guān)事項(xiàng)，完全可以通過“轉(zhuǎn)致”這一立法技術(shù)搭建起該法規(guī)與監(jiān)察法律體系之間的橋梁，進(jìn)而使得有關(guān)法律沖突得以解決。

總之，行政監(jiān)察時(shí)期專門規(guī)范監(jiān)察事項(xiàng)的法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)廢止，監(jiān)察相關(guān)的法律規(guī)范則應(yīng)視情況予以修改。行政監(jiān)察時(shí)期權(quán)力機(jī)關(guān)制定的監(jiān)察法律規(guī)范原則上不應(yīng)廢止，應(yīng)當(dāng)做出必要修改與調(diào)適，使之繼續(xù)發(fā)生法律效力，除非確與現(xiàn)行監(jiān)察法體系不符；行政機(jī)關(guān)制定的監(jiān)察法規(guī)規(guī)章則應(yīng)廢止。也就是說，行政機(jī)關(guān)制定的專門監(jiān)察法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)廢止；行政機(jī)關(guān)制定的與監(jiān)察相關(guān)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)廢止有關(guān)監(jiān)察的條款，視情況決定是否廢止整個(gè)法律規(guī)范；權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律規(guī)范(目前僅有全國人大常委會制定的《行政監(jiān)察法》這一部專門監(jiān)察法律規(guī)范，而地方權(quán)力機(jī)關(guān)制定專門監(jiān)察法律規(guī)范尚付闕如)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)，原有的非專門性的監(jiān)察法律規(guī)范應(yīng)通過法律規(guī)范修改的方式，使之與現(xiàn)行《監(jiān)察法》要求相配套銜接。

(二)制定新法并完善監(jiān)察立法體系

“法律創(chuàng)新的過程是一個(gè)破舊立新的過程。法律創(chuàng)新是全面的創(chuàng)新，包括法律體系的重構(gòu)、法律內(nèi)容的創(chuàng)新、法律觀念的轉(zhuǎn)換、法律運(yùn)行體制的改革。”[20]法律之所以要?jiǎng)?chuàng)新，根本原因則在于原有的法律體系難以滿足社會發(fā)展的需要。同理，隨著反腐敗進(jìn)入深水區(qū)，構(gòu)建統(tǒng)一高效的反腐敗機(jī)制也就十分重要，僅靠原有行政監(jiān)察時(shí)期的監(jiān)察立法，顯然也無法滿足反腐的需要。監(jiān)察體制改革的深入推進(jìn)，亟需加強(qiáng)監(jiān)察立法。

《監(jiān)察法》中“需要”的內(nèi)容達(dá)13處，其中與監(jiān)察委員會有關(guān)的內(nèi)容達(dá)12處，其中1處與人民檢察院有關(guān)?！靶枰币辉~在為監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權(quán)提供便利的同時(shí)也容易引發(fā)監(jiān)察機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)。監(jiān)察委員會行使的監(jiān)察權(quán)系公權(quán)力，應(yīng)當(dāng)恪守“法無規(guī)定不可為”的原則，法律對其授權(quán)不宜過度概括，應(yīng)該盡可能具體，防止其不當(dāng)使用。法的目的與宗旨可以限制監(jiān)察機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)[21]。但監(jiān)察立法目的本身就需進(jìn)一步明確[注]與《刑事訴訟法》第2條刑訴法任務(wù)系“尊重和保障人權(quán)”形成鮮明的對比，《監(jiān)察法》并未將尊重和保障人權(quán)條款作為該法的主要任務(wù)，而是分別在第一條指出立法目的系“加強(qiáng)對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督,實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋,深入開展反腐敗工作”。而在第五條指出“國家監(jiān)察工作保障當(dāng)事人的合法權(quán)益”。。盡管保障人權(quán)與反腐敗之間并不矛盾，但是二者側(cè)重點(diǎn)卻有所不同，前者強(qiáng)調(diào)限制監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察權(quán)力，通常不會賦予其過多的自由裁量權(quán)；后者則側(cè)重于保障監(jiān)察機(jī)關(guān)更有力地打擊腐敗行為，法律更加傾向于賦予其更多的自由裁量權(quán)。為了確保監(jiān)察機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)在法治軌道運(yùn)行，仍有必要對其自由裁量空間加以規(guī)定。這些配套規(guī)定作為《監(jiān)察法》這一母法的必要補(bǔ)充，將與母法一同構(gòu)成監(jiān)察法律體系。

例如，《監(jiān)察法》中就監(jiān)察機(jī)關(guān)技術(shù)調(diào)查的事項(xiàng)規(guī)定“根據(jù)需要，經(jīng)過嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)，可以采取技術(shù)調(diào)查措施”，“根據(jù)需要”以及“可以”無不彰顯著監(jiān)察機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，對此不加以規(guī)范很有可能會帶來公民權(quán)利的減損。該如何限制這種權(quán)力，最高人民檢察院曾制定相應(yīng)的規(guī)則專門明確技術(shù)偵查的具體要求，但問題是監(jiān)察委員會是否需要按照人民檢察院等有關(guān)司法機(jī)關(guān)制定的司法解釋執(zhí)行抑或是另行制定相應(yīng)的法律法規(guī)？這些都需要進(jìn)一步明確，無論如何，這都有賴于諸多更為具體的監(jiān)察法律規(guī)范對監(jiān)察法本身進(jìn)一步明確，否則監(jiān)察法的立法使命難免流于形式，憲法規(guī)定的國家尊重與保障人權(quán)的目標(biāo)亦將難以真正實(shí)現(xiàn)。再如，《監(jiān)察法》第十二條第一款“各級監(jiān)察委員會可以向本級……派駐或者派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員”中的“可以”一詞同樣為監(jiān)察派駐制度留下了較大的制度空間，對此可以由全國人大及其常委會賦權(quán)國家監(jiān)察委員會出臺類似《監(jiān)察派駐條例》的監(jiān)察法規(guī)。又如《監(jiān)察法》中涉及管轄問題的亦存在多處使用“可以”的措辭表達(dá)，其中第十六條第二款的兩處，第十七條第一款的兩處，而無論是第十六條的提級管轄還是第十七條的指定下級管轄都需要對此加以進(jìn)一步規(guī)范，否則監(jiān)察權(quán)的效力將大打折扣?；诖耍斜匾M快出臺配套的《監(jiān)察管轄規(guī)定》對此提供更為明確的操作規(guī)則，以有利于各級監(jiān)察機(jī)關(guān)有序行使其監(jiān)察權(quán)。

除此之外，《監(jiān)察法》文本中還涉及多處“依法”字眼，盡管并非每一處的“依法”都有其特殊意義，但不少地方的“依法”仍舊需要配套的法律規(guī)定為監(jiān)察權(quán)的行使創(chuàng)造可能。例如，其第十四條明確指出，“國家實(shí)行監(jiān)察官制度，依法確定監(jiān)察官的等級設(shè)置、任免、考評和晉升等制度?！贝颂幍摹耙婪ā本椭该髁吮O(jiān)察官制度應(yīng)由法律加以確定。不過，基于《監(jiān)察法》的位階，監(jiān)察官制度的規(guī)范就需要《監(jiān)察法》以外的法律規(guī)范加以配套，制定與《法官法》《檢察官法》相并列的《監(jiān)察官法》。再如第五十四條的“監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法公開監(jiān)察工作信息”中的“依法”就需要?jiǎng)?chuàng)制新的配套監(jiān)察法律規(guī)范，當(dāng)然這一規(guī)范既可以是藉由全國人大常委會制定的《監(jiān)察信息公開法》加以實(shí)現(xiàn)，也可由國家監(jiān)察委員會在依法取得監(jiān)察立法權(quán)后，參酌《政府信息公開條例》制定適用于監(jiān)察機(jī)關(guān)系統(tǒng)的《監(jiān)察信息公開條例》，從而為監(jiān)察機(jī)關(guān)信息公開工作提供操作指引，進(jìn)而有效解決各級監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察信息公開無法可依的問題。凡此種種，皆意味著一系列與《監(jiān)察法》相配套的法律規(guī)范亟待出臺。

總之，監(jiān)察立法體系化進(jìn)程中不僅需要對現(xiàn)行法律規(guī)范予以必要的調(diào)適、修改，還需要根據(jù)監(jiān)察法的需要，制定一系列的配套法律規(guī)范。就法律層面而言，應(yīng)全國人大及其常委會盡快制定諸如《監(jiān)察官法》《國家監(jiān)察委員會組織法》和《國家監(jiān)察程序法》等監(jiān)察法律[22]；就法規(guī)層面，應(yīng)盡快出臺諸如《監(jiān)察派駐條例》《監(jiān)察管轄規(guī)定》以及《監(jiān)察信息公開條例》等監(jiān)察法規(guī)。

四、監(jiān)察立法體系化的配套制度設(shè)計(jì)：以《立法法》修改為中心

不少社會法學(xué)者開始把社會當(dāng)作一個(gè)可以維持各種行動(dòng)意義的一致性的社會系統(tǒng)[23]。法律作為調(diào)整社會關(guān)系的一種規(guī)范，也屬于社會系統(tǒng)的一部分，可以稱其為法律系統(tǒng)。法律系統(tǒng)不僅與社會系統(tǒng)中其它系統(tǒng)(比如政治系統(tǒng)、文化系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)等)發(fā)生諸多關(guān)系。法律系統(tǒng)內(nèi)部不同法律之間也發(fā)生著這種關(guān)聯(lián)，可謂“牽一發(fā)而動(dòng)全身”。監(jiān)察立法體系的建立對法律系統(tǒng)內(nèi)部其它法律體系的變遷亦將產(chǎn)生一系列影響。在眾多法律子系統(tǒng)中，憲法及其相關(guān)法這一系統(tǒng)受到的影響最為強(qiáng)烈，其次是行政法系統(tǒng)和刑事訴訟法系統(tǒng)。目前，刑事訴訟法已經(jīng)完成修改，監(jiān)察法律系統(tǒng)與刑事訴訟法系統(tǒng)之間的張力得以在很大程度上消彌。相比之下，行政法系統(tǒng)和憲法相關(guān)法系統(tǒng)與監(jiān)察法律系統(tǒng)之間還存在著一定的張力。具體來說，這種張力表現(xiàn)為從國務(wù)院到各部委再到地方各級人民政府整個(gè)行政系統(tǒng)都不再擁有監(jiān)察立法權(quán)，但監(jiān)察權(quán)的行使卻主要仰據(jù)這些更為具體的下位法而非更為抽象的上位法。在此背景下監(jiān)察法律體系的形成有賴于全國人大及其常委會、有立法權(quán)的地方人大及其常委會、國家以及省級監(jiān)察委員會等不同主體制定效力不同的法律規(guī)范，尤其是盡快制定國家以及省級監(jiān)察委員會層面的監(jiān)察法律規(guī)范，但現(xiàn)行《立法法》尚未賦予監(jiān)察委員會立法權(quán)。因此，監(jiān)察立法體系的形成尚需對立法法做出必要的修改與調(diào)適，賦予國家監(jiān)察委員會和省級監(jiān)察委員會必要的監(jiān)察立法權(quán)，允許國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)，省級監(jiān)察委員會制定監(jiān)察規(guī)章。

(一)《立法法》應(yīng)盡快賦予國家、省兩級監(jiān)察委立法權(quán)

從已有學(xué)者的研究成果來看，不少學(xué)者都認(rèn)為全國人大及其常委會制定的監(jiān)察法律具有抽象、概括的特點(diǎn)，而監(jiān)察權(quán)又有別于行政權(quán)和司法權(quán)，應(yīng)當(dāng)賦予監(jiān)察委員會必要的監(jiān)察立法權(quán)。不過，監(jiān)察立法權(quán)究竟賦予到哪一級監(jiān)察委員會尚存在不同觀點(diǎn)。有學(xué)者認(rèn)為監(jiān)察立法權(quán)應(yīng)該在國家和省兩級監(jiān)察委員會之間予以配置，其中國家監(jiān)察委員會可以制定監(jiān)察法規(guī)，省級監(jiān)察委員會可以制定監(jiān)察規(guī)章[24]。也有學(xué)者主張為監(jiān)察立法權(quán)應(yīng)當(dāng)只賦予國家監(jiān)察委員會，即國家監(jiān)察委員會既可以制定監(jiān)察法規(guī)也可以制定監(jiān)察規(guī)章[25]。還有學(xué)者主張僅應(yīng)將監(jiān)察立法權(quán)賦予國家監(jiān)察委員會，“國家監(jiān)察委可以制定反腐規(guī)章, 統(tǒng)合地方各級監(jiān)察委員會, 實(shí)現(xiàn)監(jiān)察委員會的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。”[26]結(jié)合《憲法》與《監(jiān)察法》，筆者認(rèn)為應(yīng)分別賦予國家監(jiān)察委員會和省級地方監(jiān)察委員會立法權(quán)。

憲法中國家機(jī)構(gòu)排序某種程度上體現(xiàn)了其各自的政治地位，其中在前的國家機(jī)構(gòu)擁有更高的政治地位，在后的國家機(jī)構(gòu)的政治地位亦相對靠后[27]。實(shí)際上，《憲法》和《立法法》在賦予不同中央機(jī)構(gòu)立法權(quán)時(shí)也考量了各自的政治地位以及憲法地位，展現(xiàn)出政治地位以及憲法地位越高的中央國家機(jī)關(guān)立法權(quán)也越大的趨勢。國務(wù)院擁有行政法規(guī)制定權(quán)，其法律位階僅次于憲法和法律，同時(shí)國務(wù)院依據(jù)《立法法》的規(guī)定還享有諸多授權(quán)立法權(quán)，比如稅收立法權(quán)。除了國務(wù)院享有廣泛的立法權(quán)外，相應(yīng)的組成部門也擁有一定的立法權(quán)，也即規(guī)章制定權(quán)。最高人民法院和最高人民檢察院對法律法規(guī)適用中的問題有司法解釋權(quán)，但無創(chuàng)設(shè)法律規(guī)范的立法權(quán)，其組成部門也不擁有立法權(quán)。在“一府兩院一委”格局下，最高人民法院和最高人民法院的司法解釋權(quán)獲得了《立法法》的承認(rèn)，賦予國家監(jiān)察委員會以相應(yīng)的立法權(quán)既是《憲法》所確立的“一府兩院一委”格局的內(nèi)在訴求，亦是《立法法》對監(jiān)察體制改革應(yīng)作的積極回應(yīng)。若國家監(jiān)察委缺乏監(jiān)察立法權(quán)，“(將)難以制約行政權(quán)與司法權(quán)”[26]。

至于省級監(jiān)察委員會是否也應(yīng)當(dāng)被賦予一定的監(jiān)察立法權(quán)問題，雖如前所述，學(xué)者間尚存在一定的爭議，但是結(jié)合此次憲法修正案來看，賦予省級監(jiān)察委員會監(jiān)察規(guī)章制定權(quán)確有必要。其一，《憲法修正案(2018)》第四十六條和第五十一條明確將國務(wù)院和地方政府管理監(jiān)察職權(quán)的內(nèi)容予以刪除，這表明無論是國務(wù)院還是省市兩級人民政府，它們都無權(quán)再就本轄區(qū)監(jiān)察事項(xiàng)制定行政法規(guī)或行政規(guī)章。在《憲法》做出修改后，依據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定“各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)”，各級監(jiān)察委員會成為管理本轄區(qū)監(jiān)察事項(xiàng)的專責(zé)機(jī)關(guān)。與之相應(yīng)的是，監(jiān)察立法權(quán)亦須有相應(yīng)主體加以行使。其二，從立法效率原則來看，賦予省級監(jiān)察委員會立法權(quán)亦有必要。眾所周知，省級監(jiān)察委員由省級人大及其常委會產(chǎn)生，須對其負(fù)責(zé)，省級監(jiān)察委員會的權(quán)力源于同級人大及其常委會。省級人大及其常委會固然可以依照《憲法》和《立法法》的規(guī)定，制定本轄區(qū)與監(jiān)察有關(guān)的地方性法規(guī)。不過，地方性法規(guī)的制定通常需要經(jīng)過諸多立法程序，耗時(shí)較長，效率較低，不利于高效反腐；同時(shí)，人大及其常委會較之于專門機(jī)關(guān)在特定事項(xiàng)的專業(yè)程度也較為有限，即便制定出相應(yīng)的地方法規(guī)，也可能會因?yàn)檫^于原則或抽象，缺乏針對性而不利于監(jiān)察效率的提升。因此，賦予省級監(jiān)察委員會監(jiān)察規(guī)章制定權(quán)有其積極意義，不僅可以彌補(bǔ)地方性法規(guī)過于原則或抽象的不足，還能夠提高效率，從而為監(jiān)察機(jī)關(guān)依法行使監(jiān)察職權(quán)及時(shí)提供可操作的規(guī)范。

最后，還應(yīng)指出，監(jiān)察立法權(quán)暫時(shí)不宜過度下放，省級以下監(jiān)察委員會不宜被賦予監(jiān)察立法權(quán)。無論是從黨內(nèi)法規(guī)制定主體來看，還是從立法現(xiàn)實(shí)來看，省級以下監(jiān)察委員會都欠缺必要的立法基礎(chǔ)。以《監(jiān)察法》為例，該法多次涉及“經(jīng)省級以上監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”的表達(dá)，這體現(xiàn)了將監(jiān)察立法權(quán)保留在省級和中央監(jiān)察機(jī)關(guān)也符合現(xiàn)行憲法秩序下差異的立法權(quán)配置格局。

(二)《立法法》應(yīng)對監(jiān)察立法法律保留事項(xiàng)做出規(guī)定

“中國現(xiàn)行憲法確立了民主、法治和人權(quán)保障的基本原則,它們構(gòu)成了中國法律保留的憲法基礎(chǔ),也確立了全國人大在人權(quán)保障中的核心地位。”[28]盡管法律保留原則一度為限制行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)而產(chǎn)生，但發(fā)展至今，法律保留原則已擴(kuò)展至保障人權(quán)的層次。客觀來說，人權(quán)不僅涉及人身權(quán)，也涉及財(cái)產(chǎn)權(quán)，正因如此，罪刑法定與稅收法定分別擔(dān)負(fù)著保障公民的人身自由權(quán)與財(cái)產(chǎn)自由權(quán)的重任。當(dāng)然，對于公民人身權(quán)自由權(quán)的限制發(fā)展到現(xiàn)代，已然不止有刑法一個(gè)部門法，行政法的快速擴(kuò)張，一系列的行政法律也涉及到對公民人身自由的限制，例如中國的《治安管理處罰法》《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》等等。

隨著《監(jiān)察法》的誕生，相應(yīng)的監(jiān)察法律體系實(shí)際上也關(guān)涉公民的人身自由，尤其是監(jiān)察機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪中對被調(diào)查對象的留置權(quán)的行使。但并非任何一種監(jiān)察法律規(guī)范都可以設(shè)定限制人身自由的法律規(guī)范，按照我國《立法法》的規(guī)定，只有全國人大及其常委會制定的法律才能就被調(diào)查對象人身自由限制事項(xiàng)予以設(shè)定，地方性法規(guī)和監(jiān)察法規(guī)、監(jiān)察規(guī)章無權(quán)設(shè)定。除此之外，監(jiān)察法規(guī)、地方性法規(guī)以及監(jiān)察規(guī)章還應(yīng)遵循《立法法》第八條關(guān)于法律保留事項(xiàng)的規(guī)定。具體而言，對于監(jiān)察委員會的組織和職權(quán)事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)由全國人大及其常委會制定法律；監(jiān)察官事項(xiàng)的規(guī)定，亦應(yīng)參照《法官法》《檢察官法》由全國人大及其常委會制定法律。

此外，涉及監(jiān)察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)相互合作、相互制約的事項(xiàng)，雖然可以由多個(gè)部門聯(lián)合出臺規(guī)范性文件來實(shí)現(xiàn)，但是這種處理方法與現(xiàn)行法律體系并非完全契合，因?yàn)槁?lián)合出臺的法律文件在法律地位上只是規(guī)范性文件，而依靠規(guī)范性文件來限制公民權(quán)利與義務(wù)顯然欠缺法律依據(jù)。此類問題亦應(yīng)盡可能通過法律加以規(guī)制。

監(jiān)察法律體系的完善雖然離不開監(jiān)察法規(guī)和監(jiān)察規(guī)章的支撐乃至主體作用，但是監(jiān)察法律體系的完善以及設(shè)定監(jiān)察立法權(quán)都應(yīng)當(dāng)遵循法律保留的原則，確保監(jiān)察體制改革和反腐在法治的基礎(chǔ)上進(jìn)行，以充分保障公民基本人權(quán)。《立法法》在做出修改之時(shí)，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有法律保留事項(xiàng)基礎(chǔ)上，結(jié)合監(jiān)察體制改革的實(shí)際情況，除了明確法律與行政法規(guī)、司法解釋之間的邊界外，尚需進(jìn)一步明確法律與監(jiān)察法規(guī)的權(quán)力配置方案。

五、結(jié)語

監(jiān)察立法權(quán)是監(jiān)察權(quán)制衡行政權(quán)與司法權(quán)所必須的權(quán)力，也是監(jiān)察機(jī)關(guān)依法監(jiān)督行政機(jī)關(guān)以及司法機(jī)關(guān)必不可少的手段?！读⒎ǚā窇?yīng)當(dāng)及時(shí)反映憲法確立的“一府兩院一委”這一憲法格局，分別賦予國家監(jiān)察委員會以監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)，省級監(jiān)察委員會以監(jiān)察規(guī)章制定權(quán)，助力監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)以及司法權(quán)的良性運(yùn)行。這樣，以憲法和監(jiān)察法為基礎(chǔ)，監(jiān)察特別法為骨干，監(jiān)察法規(guī)、監(jiān)察規(guī)章為配套的中國特色監(jiān)察立法體系將逐步得到完善?；诒O(jiān)察權(quán)獨(dú)立屬性，中國特色監(jiān)察法律體系的建構(gòu)一方面需要對行政監(jiān)察時(shí)代監(jiān)察法律體系適當(dāng)繼承，另一方面要根據(jù)調(diào)整對象、調(diào)整手段以及調(diào)整目標(biāo)的變化，不再將監(jiān)察法律體系歸入行政法律體系，而是獨(dú)立成為監(jiān)察法律體系。建構(gòu)中國特色監(jiān)察法律體系須以領(lǐng)域法的視野，以問題為導(dǎo)向，遵循自身的立法目的、立法原則才能不斷取得成效。JS