中小學學校治理的現(xiàn)實困境與改進思路

演欣榮

摘 ? 要?中小學學校治理指的是對中小學發(fā)展中各利益主體之間的關系進行有效調(diào)控，如各主體之間的權力與義務的關系，決策、運行與監(jiān)督的關系等。將傳統(tǒng)的中小學管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫砟Ｊ?，是中小學向現(xiàn)代中小學轉(zhuǎn)變的前提和發(fā)展基礎，是符合教育發(fā)展規(guī)律和現(xiàn)實需求的。但是，現(xiàn)實中的中小學學校治理工作卻存在很多問題，這需要我們在治理理念、運行結(jié)構(gòu)、政策法規(guī)等各方面進行反思和改進。

關鍵詞?學校治理 ?辦學自主權 ?現(xiàn)代教育制度

在對基礎教育階段教學改革優(yōu)化的過程中，學校辦學自主權的落實，一直是人們關注和討論的重點。學校辦學自主權的落實工作雖然出現(xiàn)過一些誤區(qū)，但是通過社會各界的共同努力，人們逐漸對中小學辦學自主權有了更加客觀的認識，即中小學辦學自主權不是絕對的而是相對的，中小學在增加辦學自主權力的同時，其所肩負的社會責任也會相應增加。近年來，我國為更加有效地落實中小學的辦學自主權，出臺了一系列的政策法規(guī)[1]。中小學學校治理中的一個重要工作是中小學章程的制定，中小學章程是對中小學辦學定位、宗旨及運行制度的規(guī)定和明確。此外，中小學內(nèi)部還共存著很多組織機構(gòu)和運行制度，只有各組織機構(gòu)和制度合理、均衡運行，才能有效實現(xiàn)中小學的學校治理。

一、中小學學校治理的現(xiàn)實困境

隨著中小學辦學自主權的下放，中小學學校治理問題逐漸成為人們關注的另一個重點。中小學自主辦學達不到預期效果，一個重要原因是中小學學校治理機制不完善。細究其里，中小學學校治理存在的現(xiàn)實困境主要表現(xiàn)在以下五個方面。

1.中小學改革內(nèi)生變量不足

相對其他國家來說，我國政府屬于全能型政府，我國中小學的發(fā)展、改革和治理均會受到政府政策的制約和影響。對于我國中小學來說，其遵循的是行政邏輯，而不是學校自身的邏輯?？陀^來說，中小學改革的目的應該是出于中小學發(fā)展過程中的自身需求，中小學改革的主動性力量應該是中小學自身，其變革理念應該符合中小學教育的發(fā)展規(guī)律。但是，在實際的中小學改革推進中，中小學真正遵循的并不是教育自身的發(fā)展邏輯，而是偏向行政的邏輯，其變革目的的首要出發(fā)點是為了實現(xiàn)政府對中小學的有效管理。在這個過程中，中小學始終處于被動的狀態(tài)，實際的變革主動性力量是政府[2]。政府對中小學治理的過度參與，雖然在一定程度上加快了變革的進程，但是其弊端也非常明顯。對中小學是變革主體這一認知的忽視，容易導致中小學變革脫離教學與科研的發(fā)展規(guī)律，不利于中小學教育教學質(zhì)量的提升及整體教育改革工作的健康、持續(xù)發(fā)展。

2.中小學改革路徑依賴凸顯

我國當前在中小學改革過程中遇到問題的一個重要原因，就是在治理模式和治理理念上，依舊沿襲著傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)的“慣性”。改革開放以來，我國的市場經(jīng)濟體制逐漸被社會經(jīng)濟體制代替，民生的力量不斷得到重視和強化，這也為中小學教育教學的改革提供了一定的助力。但是，相對于“根深蒂固”的國家集權機制和人們慣于服從的傳統(tǒng)理念，行政權力依然是中小學內(nèi)部的主導權力?？陀^來說，行政主導的改革方式在某一特殊時期是有存在的必要性并取得了一定的成績。但是，隨著教育的不斷發(fā)展，行政權力主導的中小學變遷模式不僅不能有效提高教育質(zhì)量和促進中小學發(fā)展，而且已經(jīng)阻礙了中小學向現(xiàn)代化學校的轉(zhuǎn)變之路。

3.行政科層組織與教師教學團隊的權力結(jié)構(gòu)失衡

我國中小學的權力機構(gòu)比較偏向科層官僚制，其構(gòu)建的理論依據(jù)是：認為人們不能在缺乏官僚機構(gòu)提供的組織、分工和專業(yè)的情況下進行大規(guī)模的社會工作。如我們所知，科層官僚制注重的是理性和效率，并具有明顯的嚴密、穩(wěn)定、合理等特性，科層官僚制為組織活動提供了邏輯規(guī)范，這種管理模式有效地維護了社會的公正和秩序。但是，不可否認，科層官僚制也存在著一些通病，如我們所說的官僚主義[3]。為了有效規(guī)避官僚主義，西方一些發(fā)達國家，在學校的治理中打造了一種相互制衡的權力結(jié)構(gòu)。在一些西方學校，行政科層組織掌握學校日常行政事務的行政管理權力，而以教師為代表的學術委員會則掌控著負責學校日常教學事務的管理權力。兩種權力相互制約、共同發(fā)展，有效降低了官僚主義的不良影響。反觀我國中小學的內(nèi)部權力結(jié)構(gòu)可以發(fā)現(xiàn)，我國中小學內(nèi)部行政權力處于主導地位，一定程度上阻礙了中小學學校治理工作的有效開展。

4.學生群體主體性發(fā)育不足

客觀來說，在中小學中人數(shù)最多的群體是學生，所以，中小學的利益核心應該是學生的利益。在這一前提下，教育團隊和行政組織的行為目的應該是承認學生權力及促進學生權益的實現(xiàn)等。學生權力作用的目的是為了滿足學生自身發(fā)展的需求，以學生組織的形式參與中小學學校治理并對中小學決策作出影響。在一些教育發(fā)達的西方國家，學生組織在中小學內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)中占有重要地位。在這些中小學中，學生組織對中小學管理的參與權限與方式都作出了明確規(guī)定，學生組織不僅對學生相關事務持有管理權限，還對中小學的一些規(guī)劃決策持有發(fā)言權和選擇權。對學生權力的肯定，不僅能有效維護學生的合理權益，還是對教育教學權力和行政權力的制約，只有三種權力均衡，才能實現(xiàn)中小學的健康、持續(xù)發(fā)展。對我國中小學來說，中小學內(nèi)部的行政權力所占比重過大，現(xiàn)在人們雖然意識到教育教學權力的重要性，但是學生權力依舊被忽視，這樣不利于中小學功能的完善。

5.部門利益最大化固化了結(jié)構(gòu)碎片化

通過對我國中小學治理結(jié)構(gòu)碎片化現(xiàn)象進行調(diào)查和分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，中小學內(nèi)部結(jié)構(gòu)碎片化出現(xiàn)的根本原因是組織內(nèi)部的過度分工，而將結(jié)構(gòu)碎片化進行強化的原因是部門利益最大化理念。通過對比結(jié)構(gòu)碎片化的成因，我們可以將結(jié)構(gòu)碎片化分為兩種類型：無意碎片化和有意碎片化。其中，無意碎片化對于結(jié)果是沒有提前預料的，其是應市場競爭機制而產(chǎn)生的組織權力下放，結(jié)果是由于決策與執(zhí)行機構(gòu)分散造成的。相對于無意碎片化，有意碎片化對結(jié)果是有預期的。部分人員或部門為了滿足個人利益，刻意分散權力或排斥其他部門，如此造成內(nèi)部結(jié)構(gòu)碎片化。在現(xiàn)實中，兩種碎片化結(jié)構(gòu)都是存在的，但是有意碎片化的內(nèi)部結(jié)構(gòu)存在更加普遍，影響也更加嚴重[4]。究其原因主要有兩點，一是中小學的行政管理者在參與學校事務時并不能完全保持中立態(tài)度，大部分人會出于個人或部門利益有策略地追求某種目的;二是行政權力缺乏與之制衡的權力，也就是說中小學內(nèi)部缺乏對教育教學權力和學生權力的建設。

二、中小學學校治理的改進思路

有效實現(xiàn)中小學學校治理是中小學教育教學改革及整體教育改革工作中的一個重點和難點。我國的中小學學校治理工作雖然取得了一些成績，但是其變革之路依然存在很多阻礙。對此，我們要從中小學學校治理的文化理念、運行制度及管理機制等各方面進行分析和優(yōu)化。

1.轉(zhuǎn)變治理理念，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)

要有效實現(xiàn)對中小學治理，首先要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的中小學管理模式，接受先進的治理理念。我們要明確，中小學的本質(zhì)是一個教育教學機構(gòu)，其核心功能應該是培育人才、傳承文化。對中小學的治理是通過對中小學內(nèi)部權力結(jié)構(gòu)的調(diào)整均衡實現(xiàn)多元主體的利益，促進多元主體的協(xié)同共進。我國中小學學校治理要解決的首要問題，是教育教學事務與行政事務的區(qū)分及教育教學權力與行政權力的均衡[5]。同時，中小學不同于其他社會組織，這就對中小學負責人提出了要求。為了使中小學負責人能確切了解中小學發(fā)展方向、需求及規(guī)律，我們一定要積極推進中小學負責人的職業(yè)化。中小學負責人的職業(yè)化也避免了中小學內(nèi)部某一種權力的過度，能有效實現(xiàn)中小學正確、均衡地發(fā)展。

2.加強中小學規(guī)章制度體系，依照法律法規(guī)制定中小學章程

要實現(xiàn)對中小學的有效治理，首先要構(gòu)建和完善中小學章程。如我們所知，中小學章程是中小學治理的頂層設計，是對中小學治理機制的明確和規(guī)范。但是，目前我國中小學章程的制定還缺乏具體的法律政策來規(guī)范。由于治理理論中的自治、民主管理等治理理念剛好契合與現(xiàn)代學校制度的內(nèi)涵，治理理論已經(jīng)被借鑒用來完善和制定中小學章程。在治理模式下，參與主體、治理方式和治理依據(jù)都更加多元化，公共管理模式更加開放，民眾的參與度也更高。所以，引入治理理念的中小學學校治理，不僅要有遵循國家政策法規(guī)等“硬法”制定的規(guī)則，還要重視和遵循中小學章程及社會主體認可的一些“軟法”性質(zhì)的規(guī)則。從法學的角度分析治理理念，我們可以發(fā)現(xiàn)治理關注的是權力的分配和制衡，同理，在中小學學校治理中，其學校治理機制構(gòu)建的重點是合理配置中小學內(nèi)部的多元權力，并建構(gòu)權力間有效制衡的模式[6]。相對于我國中小學權力結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀來說，明確中小學內(nèi)部結(jié)構(gòu)、中小學權力邊界，是中小學學校治理有效落實的前提。

3.均衡權力配置，逐步推動中小學去行政化

權力制衡理論的一個重要論點就是權力可以制約權力。對于目前我國中小學內(nèi)部行政權力過重的現(xiàn)象來說，支持和構(gòu)建其他權力，實現(xiàn)行政權力與其他權力的均衡和相互制約，是節(jié)制中小學內(nèi)部權力失衡及促進中小學內(nèi)部有效治理的一個重要舉措。中小學內(nèi)部權力的均衡配置，可以促進多元主體對中小學治理的參與，可以有效實現(xiàn)中小學的自主管理和民主監(jiān)督。我們可以從三個維度對中小學結(jié)構(gòu)進行分析。橫向來說，中小學學校治理結(jié)構(gòu)包括政府、行政和教育教學三種權力體系。縱向來說，其分為學校、年級和班級三個系統(tǒng)。第三個維度可以將中小學學校治理結(jié)構(gòu)分為教代會和社區(qū)等多元化的相關利益主體。所以，為了實現(xiàn)中小學內(nèi)部權力的合理配置及有效制衡，一定要同時參考中小學學校治理結(jié)構(gòu)的三種維度，只有同時實現(xiàn)三種維度的權力均衡，才是對中小學權力均衡的全面落實[7]。對于各利益主體來說，每個利益主體都要清楚且堅持自身的權力互相尊重、互不侵犯，這樣才能豐富和完善中小學內(nèi)部組織的不同功能，才能真正實現(xiàn)中小學學校治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化。

4.培育與整合師生自組織網(wǎng)絡關系

構(gòu)建師生自組織網(wǎng)絡是對中小學學校治理結(jié)構(gòu)的橫向組織的整合。以上我們已經(jīng)提到過，對中小學學校治理結(jié)構(gòu)應該是多維度的，所以，在對中小學學校治理結(jié)構(gòu)的縱向行政網(wǎng)絡進行構(gòu)建的同時，也要對其社區(qū)橫向網(wǎng)絡進行構(gòu)建，這樣才能完善集體合作機制，有效避免搭便車、投機依附等不良行為。通過橫向組織將教師和學生兩大主體的自組織有機銜接起來，也就是將橫向網(wǎng)絡與縱向網(wǎng)絡有機結(jié)合，這樣能實現(xiàn)中小學內(nèi)多元主體間的有效互動。師生自組織網(wǎng)絡的融入也就意味著中小學行政權力的退出。但是，我們要客觀地認識到，在師生自組織網(wǎng)絡構(gòu)建和融入中小學學校治理的過程中，行政權力的退出也要慎重。為了構(gòu)建規(guī)范、合理的師生自組織網(wǎng)絡，中小學行政權力在退出前要以中小學為主導，對師生自組織網(wǎng)絡進行培養(yǎng)和引導。

5.探索中小學治理主體結(jié)構(gòu)碎片化的治理之道

我國中小學治理結(jié)構(gòu)碎片化主要有有意碎片化和無意碎片化兩種，其中有意碎片化比較普遍。為了擺脫這種困境，我們要多維度地對中小學內(nèi)部權力進行整合。對于我國中小學來說，其學校治理結(jié)構(gòu)碎片化的成因，主要是由于中小學內(nèi)部各權力之間缺乏有效銜接等因素造成的。所以，對中小學學校治理結(jié)構(gòu)碎片化問題的解決也要從這些方面著手。首先，要規(guī)范中小學行政機構(gòu)的權限。其次，要強化中小學的教育教學權力。再次，要支持和促進學生自組織網(wǎng)絡的構(gòu)建，以此打造學生權力。最后，要構(gòu)建實現(xiàn)前三者良性互動及合理銜接的有效機制。其中，對行政權力界限的明確和限制，是治理結(jié)構(gòu)碎片化的主要工作內(nèi)容。對中小學行政權力的調(diào)整，可以將其縱向的科層制適度扁平化，也就是通過將集中的行政權力進行合理分權[8]。這樣就給了教師權力和學生權力一定的成長空間，扁平化的組織結(jié)構(gòu)也有利于提高中小學事務的處理效率。行政權力的適度弱化、學術權力及學生權力的適度強化，可以實現(xiàn)各權力的良性互動，可以有效解決中小學學校治理結(jié)構(gòu)的碎片化問題。

參考文獻

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【責任編輯 ?王 ?穎】