外來(lái)人口參與社會(huì)治理障礙及對(duì)策思考

摘要：外來(lái)人口是伴隨我國(guó)改革開放進(jìn)程中工業(yè)化、城市化現(xiàn)象而出現(xiàn)的特殊群體。外來(lái)人口流入到居住地并有效參與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治理，不僅是保障其合法權(quán)益的重要途徑，也是新時(shí)代打造共建共治共享的社會(huì)治理格局的必然要求。外來(lái)人口作為當(dāng)代城市建設(shè)的重要力量，具有促進(jìn)政治文明發(fā)展、促進(jìn)公共治理改善、促進(jìn)社會(huì)和諧共融等現(xiàn)實(shí)意義，但外來(lái)人口有效參與居住地社會(huì)治理尚存在政策法律、體制機(jī)制、組織渠道、意識(shí)能力、語(yǔ)言文化等多方面障礙。要從根本上解決這些問(wèn)題，必須從完善外來(lái)人口參與社會(huì)治理的法律和政策、健全全國(guó)城鄉(xiāng)人口統(tǒng)一管理和服務(wù)體制、培育發(fā)展外來(lái)人口自我社會(huì)組織、提升外來(lái)人口政治思想和文化素質(zhì)等方面著力。

關(guān)鍵詞：外來(lái)人口；政治參與；社會(huì)治理

中圖分類號(hào)：D630文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-5103（2019）19-0077-（11）

Hindrances and Countermeasures for Migrant Peoples Participating in Social Governance

YUAN Zhong

Abstract：The migrant population，a special group，has emerged along with the phenomenon of industrialization and urbanization in the process of Chinas reform and opening up.The migrant peoples settling down and effective participation in the local communitys social governance is not only an important way to guarantee their own legitimate rights and interests，but also an inevitable requirement for a new era to forge the pattern of co-construction，co-governance and sharing. Migrant people，as a vital force in the contemporary urban construction，play a significant role in promoting political civilization，improving public governance，and facilitating social harmony and integration.However，there are still many hindrances such as policies and laws，system and mechanism， organizations and channels，consciousness and abilities，as well as language and culture.Such measures as perfecting the policies and laws for the migrant peoples participating in social governance，improving the unified management and service systems for the urban and rural population throughout the country，fostering and developing the migrant peoples self-established social organizations，as well as raising their political ideology and cultural quality should be taken to ensure a fundamental solution to this problem.

Key words：migrant people；political participation；social governance

作為傳統(tǒng)戶籍制度和我國(guó)改革開放交相作用的產(chǎn)物，外來(lái)人口是參與當(dāng)代社會(huì)治理的一支重要力量。2018年3月，習(xí)近平總書記在參加全國(guó)人大十三屆一次會(huì)議廣東代表團(tuán)審議時(shí)特別指出，要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理體制，拓展外來(lái)人口參與社會(huì)治理的途徑和方式。事實(shí)上，伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展出現(xiàn)的地區(qū)發(fā)展不平衡和工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加速，我國(guó)外來(lái)人口數(shù)量已經(jīng)相當(dāng)龐大。同時(shí)，隨著我國(guó)人口管理政策的不斷變革，外來(lái)人口本地化的趨勢(shì)日益明顯，并逐漸引發(fā)一系列新的社會(huì)政策問(wèn)題。因此，引導(dǎo)鼓勵(lì)外來(lái)人口參與居住地社會(huì)治理，已經(jīng)成為擺在我們面前亟需研究解決的一大課題。

一、問(wèn)題的提出與研究背景

（一）問(wèn)題的提出

改革開放以來(lái)，外來(lái)人口在我國(guó)沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和一、二線城市迅速涌現(xiàn)。2018年年末，國(guó)家衛(wèi)健委發(fā)布的《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2018》顯示，2017年我國(guó)流動(dòng)人口規(guī)模為2.44億人，約每六個(gè)人中就有一個(gè)外來(lái)人口。以珠三角、長(zhǎng)三角、京津冀、長(zhǎng)江中游和成渝城市群為代表的五大城市群是全國(guó)人口流入的主要聚集地，廣東省為全國(guó)流動(dòng)人口規(guī)模第一大省。據(jù)《南方日?qǐng)?bào)》報(bào)道，截至2017年7月10日，廣東省流動(dòng)人口規(guī)模達(dá)4048萬(wàn)人，其中，省內(nèi)流動(dòng)人口1105萬(wàn)人，省外流動(dòng)人口2943萬(wàn)人[1]。但從相關(guān)數(shù)據(jù)也可以看出，在經(jīng)歷長(zhǎng)期快速增長(zhǎng)后，我國(guó)流動(dòng)人口數(shù)量已經(jīng)連續(xù)三年呈現(xiàn)遞減狀態(tài)，流動(dòng)人口規(guī)模正在進(jìn)入調(diào)整期，2016年全國(guó)流動(dòng)人口規(guī)模比2015年年減少171萬(wàn)人，2017年繼續(xù)減少了82萬(wàn)人[2]。

外來(lái)人口流入到居住地之后，成為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的一支重要力量，但同時(shí)也引發(fā)了一系列新的問(wèn)題，如外來(lái)人口的權(quán)益保障問(wèn)題、流入地的社會(huì)治安與安全管理問(wèn)題、外來(lái)人口與原籍居民的沖突融合問(wèn)題等等，而這一切都與外來(lái)人口能否有效參與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治理密切相關(guān)，只有把外來(lái)人口及時(shí)納入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治理體系才能從根本上破除這些難題。因此，本文擬從公共治理的角度深入剖析外來(lái)人口參與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治理的主要障礙，并在此基礎(chǔ)上提出推動(dòng)外來(lái)人口有效參與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治理的具體對(duì)策。

（二）研究背景

自20世紀(jì)80年代起，隨著“民工潮”的大量涌現(xiàn)，國(guó)內(nèi)學(xué)界和實(shí)踐部門就開始關(guān)注農(nóng)民工問(wèn)題，陸續(xù)出現(xiàn)不少探索性研究成果。較早文獻(xiàn)有葛象賢、屈維英的“民工潮探源”（上）（下）[3]、楊秀石的“經(jīng)濟(jì)開放中的城市流動(dòng)人口”[4]、王建民、胡琪的“重視調(diào)節(jié)外來(lái)流動(dòng)人口結(jié)構(gòu)的對(duì)策研究”[5]、許秒發(fā)的“從人口流動(dòng)看戶籍管理體制的改革趨勢(shì)——東南沿海五城市的考察報(bào)告”[6]等。這一時(shí)期的研究多集中于如何加強(qiáng)對(duì)外來(lái)人口的管理方面，即把外來(lái)人口當(dāng)作管理對(duì)象，偏重于如何管住外來(lái)人口、維持社會(huì)秩序、為外來(lái)人口提供公共服務(wù)等等，較少?gòu)闹卫碇黧w角度研究外來(lái)人口如何有效參與當(dāng)?shù)毓彩聞?wù)管理。

21世紀(jì)以來(lái)，隨著政治學(xué)學(xué)者的不斷加入，一些文獻(xiàn)開始從政治參與角度研究外來(lái)人口問(wèn)題，如邵德興圍繞外來(lái)人口政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，分析外來(lái)人口政治參與面臨著體制、政策和自身素質(zhì)三大障礙，并提出相應(yīng)的對(duì)策措施[7]。近幾年，隨著國(guó)內(nèi)治理理論研究的深入和豐富，不少文獻(xiàn)開始從基層社會(huì)治理角度研究外來(lái)人口問(wèn)題，以案例研究形式對(duì)各地外來(lái)人口參與社會(huì)治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行比較總結(jié)，相關(guān)研究開始向縱深發(fā)展。如李金泉以深圳市鹽田區(qū)鹽田街道永安社區(qū)為樣本，較為全面地分析外來(lái)人員參與基層社會(huì)治理的現(xiàn)狀和諸多影響因素，并提出了完善外來(lái)人口參與基層社會(huì)治理保障機(jī)制的思路與對(duì)策[8]。劉文思以“參與式治理”為視角，分析外來(lái)人口參與城市邊緣社區(qū)治理的現(xiàn)狀及其成因，提出從宏觀政府管理層面、中觀社會(huì)組織層面、微觀自身建設(shè)層面促進(jìn)外來(lái)人口參與的策略[9]。葉敏、陳昌軍通過(guò)對(duì)上海奉賢區(qū)橋村外來(lái)人口參與社會(huì)治理的實(shí)地考察，總結(jié)設(shè)立來(lái)奉人員服務(wù)管理委員會(huì)的成功經(jīng)驗(yàn)，主張實(shí)施多元并舉的外來(lái)人口參與自治機(jī)制[10]。楊小京從基層社會(huì)管理的角度分析外來(lái)人口參與基層社會(huì)治理存在參與積極性不高、制度不完善、溝通機(jī)制不完善等問(wèn)題，并提出完善相關(guān)法律法規(guī)、創(chuàng)新體制機(jī)制等六條措施[11]。鄭振宇從消除制度性障礙、拓寬參與空間、創(chuàng)新參與方式、提升參與動(dòng)力和能力四個(gè)方面探索外來(lái)人口參與社區(qū)治理的有效路徑以實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的善治目標(biāo)等等[12]。

國(guó)外較為接近外來(lái)人口參與治理研究的是移民問(wèn)題。但是，移民屬于有計(jì)劃地跨地區(qū)流動(dòng)，流出之后一般不會(huì)出現(xiàn)返流現(xiàn)象，與囿于戶籍限制的人口流動(dòng)在流動(dòng)目的、流動(dòng)性質(zhì)、流動(dòng)方式等方面明顯不同，因此不能將我國(guó)人口流動(dòng)與西方國(guó)家的移民問(wèn)題簡(jiǎn)單地等同，其研究借鑒意義不是很大。

既有研究文獻(xiàn)分析表明，當(dāng)前圍繞外來(lái)人口參與社會(huì)治理的研究成果日漸豐富但仍處于初始階段，且呈現(xiàn)如下幾個(gè)特點(diǎn)：（1）以基層社會(huì)治理、社區(qū)治理為視域，偏重于基層應(yīng)用型研究；（2）以公民參與為導(dǎo)向，具有鮮明的政治參與烙??；（3）案例研究居多，偏重于個(gè)案剖析；（4）對(duì)外來(lái)人口參與社會(huì)治理缺乏全面系統(tǒng)的理論分析和實(shí)踐總結(jié)，特別是黨和國(guó)家高度關(guān)注的參與途徑和方式方面總體上有待深入探討。因此，本文擬以治理理論為依托，對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行嘗試性探索，目的在于對(duì)外來(lái)人口參與社會(huì)治理問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)，有利于將治理的一般理論和中國(guó)的具體實(shí)踐相結(jié)合，逐步實(shí)現(xiàn)治理理論的中國(guó)化發(fā)展。系統(tǒng)分析外來(lái)人口參與社會(huì)治理的諸多障礙，實(shí)際上是剖析治理理論在我國(guó)實(shí)踐應(yīng)用中遇到的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，有利于使治理理論更加符合中國(guó)基層實(shí)際，更加富有生命力。

二、外來(lái)人口參與社會(huì)治理的機(jī)制構(gòu)成與主要意義

（一）外來(lái)人口參與社會(huì)治理相關(guān)概念界定

外來(lái)人口相對(duì)于本地居民而言，是指現(xiàn)住地與戶口登記地不一致的人口[13]。按照國(guó)家人口調(diào)查統(tǒng)計(jì)口徑，一般指那些居住在本地半年以上而其戶口登記在外省市的人口，主要以進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民為主體，同時(shí)包括具有城鎮(zhèn)戶口的外省市人員、大中專畢業(yè)生，及其隨遷家庭成員。外來(lái)人口集中居住在城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部等流動(dòng)人口聚居區(qū)，成為介于城市居民和農(nóng)民之間的社會(huì)“第三方群體”[14]。相關(guān)部門根據(jù)人口和戶籍管理需要將居住地人口劃分為“常住人口”和“暫住人口”兩大類。實(shí)際管理過(guò)程中，“外來(lái)人口”在外延、范圍上與“流動(dòng)人口”交叉重疊，外來(lái)人口較多的廣東省和北京市的官方表述更加具有權(quán)威性和象征意義。廣東省2017年新修訂的《廣東省流動(dòng)人口服務(wù)管理?xiàng)l例》明確規(guī)定：“流動(dòng)人口，是指離開常住戶口所在地進(jìn)入本省和在本省行政區(qū)域內(nèi)跨地級(jí)以上市居住的人員?！逼鋵?duì)流動(dòng)人口的界定為跨地級(jí)以上市流動(dòng)的人員，在本縣區(qū)內(nèi)流動(dòng)的人員未含在內(nèi)。北京市宣傳部門在2004年曾要求新聞媒體在報(bào)道中將外來(lái)人口改稱流動(dòng)人口，因?yàn)椤巴鈦?lái)”二字帶有明顯狹隘、地域歧視性特征。

社會(huì)治理，是治理理論的重要領(lǐng)域，一般是指政府組織、非政府組織、企業(yè)或公民個(gè)人等多種主體通過(guò)平等的合作、對(duì)話、協(xié)商、溝通等方式，依法對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的過(guò)程。從系統(tǒng)角度看，“社會(huì)治理”實(shí)際上就是“治理社會(huì)”，所謂“社會(huì)治理”就是特定的治理主體對(duì)于社會(huì)實(shí)施的有效管理活動(dòng)。社會(huì)治理是治理理論的重要組成部分，它倡導(dǎo)的基本原則包括治理主體的多元化、治理模式的平等協(xié)商、治理效果的有效性等。與傳統(tǒng)管理相比，社會(huì)治理體現(xiàn)在治理理念、治理方法、治理機(jī)制等多方面的深刻轉(zhuǎn)變[15]。在我國(guó)，社會(huì)治理具體是指在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由政府組織主導(dǎo)，吸納社會(huì)組織等多方面利益相關(guān)主體參與，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行的治理活動(dòng)。中國(guó)化社會(huì)治理是從中國(guó)國(guó)情出發(fā)，以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)群眾利益為核心，著重解決社會(huì)上出現(xiàn)的各種現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，從而發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障改善民生、提升社會(huì)福利、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)公平、推動(dòng)社會(huì)有序和諧發(fā)展。本文所指的社會(huì)治理，主要是指居住地的社會(huì)治理。

（二）外來(lái)人口參與社會(huì)治理的機(jī)制構(gòu)成

外來(lái)人口參與社會(huì)治理的相關(guān)方式和途徑，構(gòu)成了外來(lái)人口參與社會(huì)治理的機(jī)制內(nèi)容。從參與方式看，外來(lái)人口參與表現(xiàn)為制度化參與和非制度化參與兩種。制度化參與，是外來(lái)人口在現(xiàn)有制度框架內(nèi)參與社會(huì)治理的過(guò)程，包括直接參與和間接參與各類公共事務(wù)管理的行為，如參加官方組織或非官方組織的公共管理活動(dòng)、合法信訪、向政府和居委會(huì)投訴或反映問(wèn)題；非制度化參與，是外來(lái)人口突破現(xiàn)有制度規(guī)范的約束、越過(guò)社會(huì)正常參與渠道發(fā)生的行為，如越級(jí)集體上訪、非法游行、打擊報(bào)復(fù)、暴力對(duì)抗等。制度化參與一般具有合法性、合理性、均衡性等特點(diǎn)，而非制度化參與往往是以非理性、破壞性的形式出現(xiàn)。因此，要不斷創(chuàng)新外來(lái)人口參與社會(huì)治理的有效方式，拓展參與途徑，更好滿足外來(lái)人口的參與需求。

從參與途徑來(lái)看，主要有直接參與和間接參與兩種?！爸苯訁⑴c”就是外來(lái)人口通過(guò)各種途徑和形式，直接參與管理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、社會(huì)事務(wù)。一般來(lái)說(shuō)，直接參與機(jī)制主要涉及六個(gè)方面：一是通過(guò)參加機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位工作，直接參與管理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、社會(huì)事務(wù)；通過(guò)參加職工代表大會(huì)，就企事業(yè)的發(fā)展和自身的合法權(quán)益問(wèn)題直接發(fā)表意見，參與民主決策和民主管理。黨和國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位在招聘人員時(shí)逐步向外來(lái)人口開放。二是通過(guò)參加村（居）委會(huì)社區(qū)組織自治，直接參與基層社區(qū)事務(wù)決策與管理。越來(lái)越多的社區(qū)吸收外來(lái)人口充實(shí)社區(qū)治安巡邏隊(duì)、交通指揮隊(duì)、法律知識(shí)宣傳隊(duì)、矛盾糾紛調(diào)解隊(duì)、義務(wù)巡山隊(duì)、文體活動(dòng)隊(duì)、獻(xiàn)言獻(xiàn)策隊(duì)、義務(wù)服務(wù)隊(duì)等居民自治隊(duì)伍，鼓勵(lì)本地居民和外來(lái)人員共同參與社區(qū)管理和服務(wù)。三是通過(guò)參加各類行業(yè)組織管理與自身密切相關(guān)的各項(xiàng)事務(wù)。在外來(lái)人口相對(duì)集中的行業(yè)或地域成立外來(lái)人口行業(yè)組織，發(fā)揮行業(yè)組織優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)社區(qū)與行業(yè)的溝通，實(shí)現(xiàn)信息資源共享，增強(qiáng)行業(yè)自我管理和自我服務(wù)能力。四是成立和加入互助組織。成立外來(lái)人口互助組織，正式登記注冊(cè)并規(guī)范運(yùn)作，促進(jìn)外來(lái)人員的相互交流與聯(lián)誼，為有困難的外來(lái)人員和其他社區(qū)居民提供援助。五是通過(guò)參加各類公益組織、志愿組織，參與相關(guān)慈善事務(wù)。引導(dǎo)和鼓勵(lì)外來(lái)人口加入社區(qū)社工服務(wù)機(jī)構(gòu)，成為專業(yè)社工為居民提供專業(yè)服務(wù)，提升社區(qū)公益服務(wù)的整體水平。六是發(fā)展群眾“自組織”。在外來(lái)人口中培育業(yè)余樂(lè)隊(duì)、社區(qū)書畫社、棋類興趣小組等群眾“自組織”，自?shī)首詷?lè)之外，還能增進(jìn)外來(lái)人員之間、外來(lái)人員與本地居民之間的互動(dòng)交流、溝通聯(lián)絡(luò)，促進(jìn)相互了解、認(rèn)同、接納和融合。

相比而言，間接參與機(jī)制較為簡(jiǎn)單，主要包括兩個(gè)方面：一是外來(lái)人口通過(guò)依法選出的代表間接參與社會(huì)治理；通過(guò)黨代表、人大代表、政協(xié)委員或“社區(qū)民意表達(dá)室”等渠道，暢達(dá)民意、反映訴求，維護(hù)外來(lái)人口自身利益和公共利益。二是通過(guò)對(duì)具體公共事務(wù)提出意見和建議，實(shí)施監(jiān)督。充分利用社區(qū)QQ群、微信、微博、網(wǎng)絡(luò)社區(qū)論壇等載體，借助網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，進(jìn)一步暢通外來(lái)人口的利益表達(dá)渠道；通過(guò)新聞媒體，表達(dá)和維護(hù)自身利益及公共利益，外來(lái)人口可以全方位、多角度地參與社會(huì)治理。

（三）外來(lái)人口參與社會(huì)治理的主要意義

外來(lái)人口的大量涌現(xiàn)，無(wú)論是對(duì)流入地還是流出地的社會(huì)發(fā)展、社會(huì)治理都會(huì)造成巨大的沖擊和變革。對(duì)于流出地來(lái)講，青壯年人口的大量外流不僅致使勞動(dòng)力銳減，制約當(dāng)?shù)厣a(chǎn)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興，同時(shí)引發(fā)農(nóng)村社會(huì)治安、老人贍養(yǎng)、留守兒童等一系列基層社會(huì)治理問(wèn)題。反過(guò)來(lái)，部分外來(lái)人口的回流也為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)先進(jìn)的思想觀念、管理模式和技術(shù)支持，促進(jìn)城市對(duì)農(nóng)村的“反哺”。

對(duì)于流入地來(lái)講，外來(lái)人口來(lái)到居住地后或務(wù)工或經(jīng)商，成為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)建設(shè)不可或缺的重要力量，不僅滿足了當(dāng)?shù)赜霉ば枨?，填補(bǔ)了各類社會(huì)服務(wù)的空白，同時(shí)其居住、生活消費(fèi)也有力地拉動(dòng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。外來(lái)人口不僅只是從事低端苦臟累的工作，其中一部分人還通過(guò)各種途徑進(jìn)入社區(qū)管理機(jī)構(gòu)、非政府組織甚至黨和國(guó)家機(jī)關(guān)，如擔(dān)任黨代表、人大代表、政協(xié)委員、社區(qū)委員會(huì)委員等，成為城鄉(xiāng)社會(huì)治理的重要主體。

概括地講，外來(lái)人口參與居住地社會(huì)治理，具有如下三個(gè)方面的現(xiàn)實(shí)意義：

第一，促進(jìn)政治文明發(fā)展。一個(gè)國(guó)家或地區(qū)政治文明程度高低的重要標(biāo)準(zhǔn)之一是每個(gè)公民能平等、充分地享有“公民權(quán)”，而不因其身份、地位、職業(yè)、居住地等的改變而改變。外來(lái)人口雖然存在跨地區(qū)或跨行業(yè)流動(dòng)行為，但并未改變其固有的公民身份。因此，外來(lái)人口即使在流入地也應(yīng)平等享有“國(guó)民待遇”，尤其是政治權(quán)利、社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利。引導(dǎo)、鼓勵(lì)和保障外來(lái)人口參與居住地社會(huì)治理，目的就在于有效維護(hù)外來(lái)人口的基本政治權(quán)益、經(jīng)濟(jì)權(quán)益，促進(jìn)國(guó)家民主政治建設(shè)，提升依憲依法治理水平。如果基層社會(huì)治理將外來(lái)人口排除在外，就是對(duì)外來(lái)人口“公民權(quán)”的強(qiáng)制剝奪，有違憲法規(guī)定之自由、平等精神。

第二，促進(jìn)公共治理改善。外來(lái)人口既是城市基層社會(huì)治理的對(duì)象，更是城市基層社會(huì)治理的主體。引導(dǎo)外來(lái)人口積極參與居住地社會(huì)治理，不僅可以增強(qiáng)外來(lái)人口的歸屬感、認(rèn)同感，而且能激發(fā)其參與社區(qū)事務(wù)的主動(dòng)性、積極性，形成全體社會(huì)成員共建共治的強(qiáng)大動(dòng)能。同時(shí)，對(duì)于正處于急劇轉(zhuǎn)型變遷的我國(guó)社會(huì)來(lái)說(shuō)，外來(lái)人口的參與可以為居住地社會(huì)治理帶來(lái)新的元素，來(lái)自不同地區(qū)的治理經(jīng)驗(yàn)和文化的相互碰撞融合有利于形成新的地方社會(huì)治理模式，以新鮮活力促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治理的有效改善，推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化發(fā)展。

第三，促進(jìn)社會(huì)和諧共融。外來(lái)人口離鄉(xiāng)背井寄居城市，大多從事臟、苦、累、險(xiǎn)的活兒，工作和生活條件較差，在為城市建設(shè)作出重要貢獻(xiàn)的同時(shí)如果不能及時(shí)被納入城市社會(huì)福利和保障體系，難免會(huì)產(chǎn)生委屈和不平衡心理。而城市本地居民認(rèn)為外來(lái)人口不僅占用有限的城市資源、擠占就業(yè)機(jī)會(huì)，同時(shí)其文化素質(zhì)和文明程度較低是造成城市臟亂差的主要原因，因此對(duì)外來(lái)人口存在一定的鄙視和排斥心理。再外加語(yǔ)言和文化的差異，容易導(dǎo)致外來(lái)人口和本地居民之間存在較為嚴(yán)重的隔閡與矛盾，甚至出現(xiàn)暴力對(duì)抗沖突等。通過(guò)疏通引導(dǎo)外來(lái)人口參與城市基層社會(huì)治理，不僅可以加深雙方的接觸、理解和溝通，還能幫助外來(lái)人口學(xué)習(xí)城市社會(huì)生活的各種規(guī)范，提升城市生活技能，增強(qiáng)社區(qū)認(rèn)同感、歸屬感，促進(jìn)雙方互助共融，推動(dòng)社會(huì)和諧發(fā)展。

三、當(dāng)前外來(lái)人口參與社會(huì)治理的主要障礙

影響外來(lái)人口參與社會(huì)治理的因素較為復(fù)雜。從系統(tǒng)角度分析，它和本地人口即大多數(shù)公民參與社會(huì)治理的程度相關(guān)，即國(guó)民參與社會(huì)治理的途徑、狀態(tài)、程度影響并決定著外來(lái)人口參與社會(huì)治理的途徑、狀態(tài)、程度，前者為后者參與社會(huì)治理提供必要的示范導(dǎo)向和政治土壤。從宏觀角度分析，外來(lái)人員參與社會(huì)治理與以下因素密切相關(guān)：社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、國(guó)家政治制度的民主與開放程度、公民素質(zhì)與受教育狀況、社會(huì)文化背景等。因此，外來(lái)人口參與社會(huì)治理狀況是多種因素綜合作用的結(jié)果。從實(shí)際運(yùn)行情況看，我國(guó)外來(lái)人口參與社會(huì)治理面臨如下幾大障礙：

（一）政策法律障礙

外來(lái)人口及其參與社會(huì)治理是我國(guó)改革開放過(guò)程中出現(xiàn)的新生事物，長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有專門的法律和政策就其作出明確具體的規(guī)定。從現(xiàn)有文獻(xiàn)看，我國(guó)較早規(guī)范外來(lái)人口參與社會(huì)治理的文件是2006年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見》，指出要保障農(nóng)民工依法享有的民主政治權(quán)利，“招用農(nóng)民工的單位，職工代表大會(huì)要有農(nóng)民工代表，保障農(nóng)民工參與企業(yè)民主管理權(quán)利”“鼓勵(lì)農(nóng)民工參與社區(qū)自治，增強(qiáng)作為社區(qū)成員的意識(shí)，提高自我管理、自我教育和自我服務(wù)能力”。2010年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳又聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會(huì)建設(shè)工作的意見》，指出要堅(jiān)持和發(fā)展社區(qū)民主選舉制度，“探索社區(qū)流動(dòng)人口在居住地參加社區(qū)居民委員會(huì)選舉的方式方法，保障其民主政治權(quán)利”。2011年，民政部發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民工融入城市社區(qū)的意見》，強(qiáng)調(diào)要“切實(shí)保障農(nóng)民工參與社區(qū)自治的權(quán)利”，農(nóng)民工“在本社區(qū)有合法固定住所、居住滿一年以上、符合《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》選民資格條件的農(nóng)民工，由本人提出申請(qǐng)，經(jīng)社區(qū)選舉委員會(huì)同意，可以參加本社區(qū)居民委員會(huì)的選舉”，鼓勵(lì)符合條件的農(nóng)民工經(jīng)過(guò)選舉擔(dān)任居民委員會(huì)委員、居民小組長(zhǎng)等職務(wù)。

以上是以國(guó)務(wù)院或部委文件形式發(fā)布的政策，目的在于保障以農(nóng)民工為主體的外來(lái)人口的政治權(quán)利，其內(nèi)容具有指導(dǎo)、鼓勵(lì)、探索性質(zhì)；沒(méi)有從國(guó)家法律層面作出規(guī)定，也沒(méi)有從國(guó)家頂層制度設(shè)計(jì)層面明確規(guī)定外來(lái)人口參與社會(huì)治理的內(nèi)容、權(quán)利、程序、途徑，即沒(méi)有明確具體的硬性規(guī)定。在這種情況下，一些地方政府面對(duì)城市人口過(guò)剩、資源福利不足、下崗失業(yè)等社會(huì)問(wèn)題，出于保護(hù)本地居民利益的需要，就會(huì)漠視外來(lái)人口的利益要求，對(duì)外來(lái)人口采取限制性政策措施，使已經(jīng)存在的社會(huì)排斥現(xiàn)象“合法化”，從而阻礙外來(lái)人口參與居住地的社會(huì)治理。例如，在外來(lái)人口參與流入地選舉活動(dòng)方面，我國(guó)選舉法規(guī)定：選民實(shí)際上已經(jīng)遷居外地但是沒(méi)有轉(zhuǎn)出戶口的，在取得原選區(qū)選民資格的證明后，可以在現(xiàn)居住地的選區(qū)參加選舉。就是因?yàn)橛羞@樣一個(gè)簡(jiǎn)單的程序性規(guī)定，外來(lái)人口參加選舉必須到原選區(qū)開具選民資格證明，增加了外來(lái)人員參加選舉的成本，影響了外來(lái)人口參與流入地選舉的積極性，導(dǎo)致在實(shí)際選舉活動(dòng)中外來(lái)人員參與選舉活動(dòng)的人數(shù)比例較小。有資料統(tǒng)計(jì)表明，“35%的流動(dòng)人口從未參加現(xiàn)居住地舉辦的任何活動(dòng)，僅有不到一成的流動(dòng)人口在現(xiàn)居住地參加選舉、評(píng)先進(jìn)及業(yè)主委員會(huì)活動(dòng)”[16]。

（二）體制機(jī)制障礙

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的城市管理和人口管理都建立在以城鄉(xiāng)分割為特征的戶籍制度之上，公民的各種政治權(quán)利、社會(huì)福利等都和戶籍關(guān)系捆綁在一起。固有的城鄉(xiāng)差別和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，使流動(dòng)人口在離開戶籍所在地后出現(xiàn)身份與戶籍的脫離，流入到居住地工作生活但不能有效融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)。這種管理體制使外來(lái)人口被當(dāng)作“管理對(duì)象”或“純粹的管理客體”對(duì)待，一些地方政府曾紛紛成立專門的流動(dòng)人口管理機(jī)構(gòu)，外來(lái)人口基本被排斥在流入地的決策和管理之外。即外來(lái)人口雖然可以自由地進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商等，但由于沒(méi)有本地戶籍導(dǎo)致在經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)生活等各方面都承受著體制性排斥，不僅在經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)益方面受到歧視和不公平待遇，而且被排斥在各種城市政治組織之外，很難充分暢通地表達(dá)自己的利益訴求、參與政治、影響政府決策和其他公共管理活動(dòng)。近年來(lái)在政治改革試驗(yàn)的推動(dòng)下，外來(lái)人口中的精英人員開始被吸收到體制內(nèi)，但這只是極少數(shù)人員，不具有普遍意義。例如，黨代表、人大代表、政協(xié)委員等由于其特殊的身份和待遇，社會(huì)關(guān)注度較高、吸引力較強(qiáng)，外來(lái)人員參選的熱情也較高。但在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，仍面臨來(lái)自戶籍制度、具體政策措施等方面的限制。按照現(xiàn)行規(guī)定，相關(guān)代表、委員的名額是依照戶籍人口設(shè)定的，難以大幅突破，要增加外來(lái)人員名額必須擠占本地戶籍人口的名額。同時(shí)，外來(lái)人口的流動(dòng)性既增加了選舉的成本，也導(dǎo)致外來(lái)人口參與社會(huì)治理的不連貫性。據(jù)報(bào)道，義烏市曾選出18名市鎮(zhèn)兩級(jí)人大代表，當(dāng)年就有3名代表“不辭而別”，不得不重新補(bǔ)選[17]。因此，如何既保障每一個(gè)外來(lái)人口的選舉權(quán)利又保障選舉結(jié)果的穩(wěn)定性，成為擺在我們面前的一大難題。

（三）組織渠道障礙

公民參與社會(huì)治理往往需要依賴一定的組織渠道。與個(gè)體自發(fā)、分散的參與相比，有組織的參與才會(huì)更有力量、更富成效。通過(guò)各種組織載體，可以把外來(lái)人口在公共事務(wù)上分散的、模糊不清的個(gè)別意志和個(gè)體行為轉(zhuǎn)化為明確的、共同的組織意志和集體行為，從而提高治理參與的有效性。而長(zhǎng)期實(shí)行的控制性民間組織管理政策，其結(jié)果是社會(huì)組織發(fā)育不成熟，各種非政府組織發(fā)展遲緩，導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)碎片化、社會(huì)組織化程度較低，特別是社會(huì)弱勢(shì)群體缺乏有效的利益表達(dá)和實(shí)現(xiàn)渠道。近些年來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，代表著民營(yíng)企業(yè)家利益訴求的各種商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)紛紛建立起來(lái)，并以其雄厚的財(cái)力、得天獨(dú)厚的政治資源等優(yōu)勢(shì)在利益代表、利益整合和治理參與方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。而以農(nóng)民工為主體的外來(lái)人口，既沒(méi)有現(xiàn)成的組織資源可以利用，也難以建立起真正代表自身利益訴求的組織，其治理參與必須依賴官方權(quán)威機(jī)構(gòu)，缺乏有效的自我組織支持和自治組織保障。例如，大量外來(lái)人員如原子般分散，不容易形成合力，應(yīng)引導(dǎo)鼓勵(lì)其通過(guò)參加“同鄉(xiāng)會(huì)”等社會(huì)組織，理性、有序地參與社會(huì)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)其在流入地的“再組織化”。但是，這些具有相同文化和利益訴求的外來(lái)人員在結(jié)社參與中卻遇到了政治禁區(qū)，民政部門對(duì)“老鄉(xiāng)會(huì)”“同鄉(xiāng)會(huì)”“戰(zhàn)友會(huì)”等社團(tuán)組織管理嚴(yán)格，很難依法登記，致使一些外來(lái)人口組織由于沒(méi)有合法身份而處于“私下活動(dòng)”狀態(tài)，從而制約其參與社區(qū)事務(wù)和社會(huì)治理的有效性。

（四）意識(shí)和能力障礙

從參與主體來(lái)看，外來(lái)人口參與社會(huì)治理還存在一定的意識(shí)和能力障礙。從參與意識(shí)看，受戶籍制度的限制，多數(shù)外來(lái)人口雖然實(shí)現(xiàn)了地域流動(dòng)或職業(yè)轉(zhuǎn)換，但其社會(huì)身份沒(méi)有實(shí)現(xiàn)同步轉(zhuǎn)換。同時(shí)，外來(lái)人口的生產(chǎn)生活仍然同戶籍所在地保持天然割不斷的聯(lián)系，其原有思想觀念和生活方式也很難一下子轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)土意識(shí)和“根”的概念仍然強(qiáng)烈。這種以人戶分離為主要特征的人口流動(dòng)使外來(lái)人口在流入地體制外生存，經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位較低，對(duì)流入地區(qū)和單位沒(méi)有認(rèn)同感、歸屬感，缺乏主人翁意識(shí)，“旁觀”心理和“過(guò)客”心態(tài)比較嚴(yán)重，難以產(chǎn)生現(xiàn)代意義上的公民治理參與。從參與能力看，相當(dāng)部分外來(lái)人口的參與能力也明顯不足，如文化程度偏低、法治意識(shí)不強(qiáng)、缺乏必要的公共治理知識(shí)等，參與能力與現(xiàn)實(shí)需求之間存在一定差距?！氨M管外來(lái)人員主觀上有參與意愿，但由于普遍工作壓力大、勞動(dòng)強(qiáng)度高，時(shí)間與精力非常有限，客觀上限制了其參與社區(qū)事務(wù)和社會(huì)活動(dòng)的機(jī)會(huì)”[18]。另外，從參與條件看，外來(lái)人口跨地區(qū)流動(dòng)的主要目的是生計(jì)改善、創(chuàng)造和積累財(cái)富等。受經(jīng)濟(jì)條件如時(shí)間、金錢的限制較多，無(wú)法充分積極地參與所在地社會(huì)治理。

（五）語(yǔ)言文化障礙

從某種意義上來(lái)說(shuō)，社會(huì)治理是文化的再植入和轉(zhuǎn)換。對(duì)于那些方言盛行、地方特色濃厚的地區(qū)，外來(lái)人口參與社會(huì)治理還存在繞不過(guò)的語(yǔ)言文化障礙。方言是文化的載體，不同方言不同地區(qū)的人口，其價(jià)值觀、生活習(xí)慣、行為方式等存在明顯差異，雙方在語(yǔ)言溝通和行為交往方面存在障礙，誤解時(shí)有發(fā)生。大量外來(lái)人口的涌入打破了原有的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)模式，往往容易引起外地人與本地人之間的利益和文化沖突，“主客矛盾”也不斷加劇，這種來(lái)自靈魂深處文化價(jià)值觀的差異在短時(shí)期內(nèi)很難消除，在社會(huì)融合和文化建設(shè)經(jīng)驗(yàn)不足的情況下，也會(huì)成為外來(lái)人口參與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治理的障礙之一。

近年來(lái)，不少地方探索建設(shè)“新居民小區(qū)”，將外來(lái)人員集中起來(lái)居住，進(jìn)行集中管理，提供集中服務(wù)，容易形成相對(duì)封閉的“社交圈”“文化圈”，妨礙外來(lái)人口與本地人口之間的交流互動(dòng)，產(chǎn)生天然的空間隔離與隔閡。尤其是在那些外來(lái)人口與本地居民人口比例倒掛的社區(qū)，外來(lái)人員規(guī)模越來(lái)越大，其掌控的話語(yǔ)權(quán)越來(lái)越強(qiáng)，更加加劇了外來(lái)文化與本土文化的沖突，“甚至在外來(lái)人員中產(chǎn)生了‘把本地人趕出去的排斥情緒，造成了對(duì)立和沖突，其負(fù)面影響不易消解”[18]，嚴(yán)重影響外來(lái)人口與本地人口的交流合作共治。

四、完善外來(lái)人口參與社會(huì)治理的對(duì)策建議

外來(lái)人口參與社會(huì)治理是一項(xiàng)復(fù)雜、系統(tǒng)的社會(huì)工程，要從根本上解決這一問(wèn)題，需統(tǒng)籌考慮，對(duì)癥下藥?；谏鲜鲇绊懸蛩胤治觯晟仆鈦?lái)人口參與社會(huì)治理，可以從下述幾個(gè)方面采取相應(yīng)措施。

（一）完善外來(lái)人口參與社會(huì)治理的法律和政策

外來(lái)人口是推動(dòng)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可或缺的動(dòng)力和源泉，在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間里，城鎮(zhèn)化發(fā)展仍需要外來(lái)人口對(duì)勞動(dòng)力的持續(xù)不斷注入，外來(lái)人口構(gòu)成城市社會(huì)治理的重要力量。因此，要推動(dòng)外來(lái)人口參與社會(huì)治理，首先必須修訂完善外來(lái)人口管理?xiàng)l例、居委會(huì)組織法等相關(guān)法律法規(guī)，確立外來(lái)人口在社會(huì)治理中的主體地位，明確規(guī)定外來(lái)人口參與社會(huì)治理的權(quán)利、內(nèi)容、程序，拓展外來(lái)人口參與社會(huì)治理的途徑和方式，切實(shí)保障外來(lái)人口享有同等的公民權(quán)、選舉權(quán)、參與權(quán)，使社會(huì)治理逐步走上合法化、制度化和規(guī)范化軌道，從而形成社會(huì)治理人人參與、人人盡責(zé)的良好局面，真正做到共建共治共享。如北京市2005年就廢除了《北京市外地來(lái)京人員務(wù)工經(jīng)商管理?xiàng)l例》，以保障外來(lái)人口的平等權(quán)利，逐步使其享有與市民同等的待遇。需要說(shuō)明的是，外來(lái)人口管理屬“不可立法”，不可能將外來(lái)人口單列出來(lái)進(jìn)行立法。因?yàn)?，外?lái)人口是戶籍制度的產(chǎn)物，其存在具有歷史階段性，如果勉強(qiáng)將外來(lái)人口與戶籍人口區(qū)別開來(lái)立法，就明顯存在歧視傾向，有違法律的公平公正性。目前，對(duì)一些具體的管理規(guī)定，應(yīng)該及時(shí)進(jìn)行修改完善。比如，廣東中山市選舉外來(lái)人口擔(dān)任社區(qū)居委會(huì)特別委員的試驗(yàn)，其成功經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)推廣完善。一是“特別”委員特別在哪些方面？能否取消“特別”兩字，保證每個(gè)當(dāng)選的委員平等地行使自己的權(quán)利、履行相應(yīng)的義務(wù)。二是從外來(lái)人口中產(chǎn)生的委員應(yīng)占多大的比例，要不要按照外來(lái)人口與本地人口數(shù)量設(shè)置不同的權(quán)重？三是外來(lái)人口能否參與社區(qū)所有事務(wù)的討論決策，有些社區(qū)仍然保留集體經(jīng)濟(jì)組織，其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、利益分配等事務(wù)，外來(lái)人口是否有話語(yǔ)權(quán)？以上這些問(wèn)題都需要及時(shí)總結(jié)完善，并在相關(guān)法律和政策中加以體現(xiàn)。

（二）健全全國(guó)城鄉(xiāng)人口統(tǒng)一管理和服務(wù)體制

社會(huì)公平是小康社會(huì)發(fā)展的終極目標(biāo)之一，而打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)推進(jìn)公共服務(wù)均等化意味著進(jìn)城外來(lái)人口能夠享受與城鎮(zhèn)居民同樣的待遇。目前，包括教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)、養(yǎng)老等在內(nèi)的各項(xiàng)社會(huì)福利政策仍與城市戶口密切掛鉤。因此，必須加快戶籍制度改革進(jìn)程，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的隔離和束縛，從體制機(jī)制和政策層面上逐步落實(shí)外來(lái)人口的主體權(quán)利，特別是要改革完善依附在戶籍制度之上的社會(huì)保障和收入分配制度，建立基于公民身份的、全國(guó)統(tǒng)一的人口管理和服務(wù)體制，從根本上消除城鄉(xiāng)身份差別、制度差別、地域差別，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的全覆蓋。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的飛速發(fā)展和國(guó)家各項(xiàng)改革的有效推進(jìn)，建立全國(guó)統(tǒng)一的人口管理和服務(wù)體制，雖迫在眉睫但條件已經(jīng)具備。根據(jù)國(guó)家發(fā)改委2019年4月8日公布的《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》，2017年我國(guó)城鎮(zhèn)化率為58.52%，比世界平均水平高出3.7個(gè)百分點(diǎn)。這為消除城鄉(xiāng)差別、建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)人口管理和服務(wù)體制創(chuàng)造了有利條件。近年來(lái)，全國(guó)不少大中城市在逐步放寬落戶政策，吸引緊缺人才進(jìn)城，如西安2019年2月13日發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步放寬我市部分戶籍準(zhǔn)入條件的通知》規(guī)定：本科及以上學(xué)歷落戶不再限制年齡。但是，大多數(shù)城市如北上廣深的落戶政策仍傾向高學(xué)歷人才，本科學(xué)歷以下外來(lái)人口仍被拒之門外。因此，迫切需要加大戶籍制度改革力度，不僅僅是以學(xué)歷而要以居住時(shí)間為標(biāo)準(zhǔn)吸收外來(lái)人口入戶，規(guī)定外來(lái)人口在城市居住一定時(shí)間以上就可以同等享受戶籍居民的所有待遇。

（三）培育和發(fā)展外來(lái)人口服務(wù)社會(huì)組織

積極引導(dǎo)外來(lái)人口組建和加入各類社會(huì)組織，包括行業(yè)組織、維權(quán)組織、互助組織、公益組織、聯(lián)誼組織、外來(lái)人口自治組織等，形成城鄉(xiāng)人口社會(huì)服務(wù)合力，提高外來(lái)人口參與社會(huì)治理的積極性?！靶率忻瘛绷鲃?dòng)到大城市工作生活，如果只通過(guò)行政手段管理他們而沒(méi)能提供好的服務(wù)，只會(huì)讓他們對(duì)生活現(xiàn)狀感到不滿，進(jìn)而導(dǎo)致人口流動(dòng)加速、各種不安全因素劇增，給居委會(huì)、街道辦等相關(guān)部門增加管理壓力。建立外來(lái)人口自己的組織，探索“民政部門登記、行業(yè)部門指導(dǎo)、街道社區(qū)管理、城鄉(xiāng)居民自治”的新模式，不僅能保障外來(lái)人口安定、促進(jìn)信息交流、維護(hù)組織合法權(quán)益，還可以借此引導(dǎo)外來(lái)人口自覺(jué)接受政府、組織和社會(huì)公眾的監(jiān)督，引導(dǎo)外來(lái)人口加強(qiáng)誠(chéng)信自律，培育社區(qū)服務(wù)品牌，拓展社區(qū)自治范圍，提高外來(lái)人口自治水平。如廣州白云區(qū)三元里街道通過(guò)成立“來(lái)穗人員共治議事會(huì)”“來(lái)穗人員融合服務(wù)工作站”“來(lái)穗人員志愿服務(wù)隊(duì)”等外來(lái)人口組織在加強(qiáng)社區(qū)融合、提升社區(qū)治理水平方面收到了較好的成效[20]。鼓勵(lì)引導(dǎo)外來(lái)人口成立社會(huì)組織，不僅可以增強(qiáng)外來(lái)人口的歸屬感、認(rèn)同感，而且可以提高外來(lái)人口參與社會(huì)治理的積極性和治理水平。

（四）提升外來(lái)人口的思想和文化素質(zhì)

外來(lái)人員受教育程度整體偏低的實(shí)際狀況嚴(yán)重制約其參與社會(huì)治理的熱情和能力，也容易導(dǎo)致非制度性參與和群體性事件的發(fā)生。所以，要通過(guò)各種途徑對(duì)外來(lái)人口加強(qiáng)教育和培訓(xùn)，大力培育現(xiàn)代公民意識(shí)和參與意識(shí)，真正實(shí)現(xiàn)其地位、人格、心理等方面的平等。特別要賦予外來(lái)人口平等的受教育機(jī)會(huì)，利用有關(guān)社會(huì)資源為外來(lái)人口接受學(xué)歷教育提供資助。啟動(dòng)政府主導(dǎo)的外來(lái)人員教育培訓(xùn)工程，為外來(lái)人員素質(zhì)提升舉辦各類培訓(xùn)班。通過(guò)對(duì)外來(lái)人口的全面教育，實(shí)現(xiàn)外來(lái)人口和本地居民享有的平等權(quán)利，保障和鞏固外來(lái)人口參與社會(huì)治理的積極性、有效性。政府、社區(qū)應(yīng)從資金、人才、場(chǎng)地等方面為外來(lái)人口參加學(xué)歷教育和相關(guān)培訓(xùn)提供政策優(yōu)惠和便利條件。如廣州白云區(qū)三元里街道成立“來(lái)穗人員融合學(xué)堂”，專門開展社交禮儀、實(shí)用技能、管理能力等方面的教育培訓(xùn)，幫助外來(lái)人口不斷提升綜合素養(yǎng)，為其有效參與社會(huì)治理打下堅(jiān)實(shí)的文化思想基礎(chǔ)[21]。

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作者單位：袁忠，中共廣東省委黨校；廣東廣州510053；Email：hnyuanzhong@yeah.net。