地方政府非稅收入競爭對經(jīng)濟(jì)增長的影響

葉琛　劉向茜　成進(jìn)

[提要] 隨著我國稅收制度的完善，稅收作為地方政府競爭手段的可操作空間縮小，非稅收入具有的靈活性使得其受到地方政府青睞，地方政府間的競爭正逐漸由稅收轉(zhuǎn)向非稅收?；谌珖?1個省份樣本數(shù)據(jù)，構(gòu)建空間計(jì)量模型，實(shí)證檢驗(yàn)地方政府非稅收入競爭對經(jīng)濟(jì)增長的因果效應(yīng)。研究發(fā)現(xiàn)：政府間非稅收入競爭強(qiáng)度呈現(xiàn)出區(qū)域化差異。并基于研究結(jié)果，提出政策建議。

關(guān)鍵詞：非稅收入競爭;經(jīng)濟(jì)增長;空間計(jì)量模型

中圖分類號：F81 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2019年7月24日

一、引言

“營改增”改革后，地方政府稅權(quán)進(jìn)一步縮小。相比較稅收而言，非稅收入無論是在立項(xiàng)征收還是資金管理方面都更加靈活，這使得非稅收入逐步成為地方政府開展財(cái)政競爭的重要渠道和手段。政府間非稅收入競爭的現(xiàn)象越來越普遍，這勢必也會影響區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在此背景下，本文聚焦于非稅收入競爭與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系，實(shí)證檢驗(yàn)非稅收入競爭強(qiáng)度對區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的影響。從已有相關(guān)文獻(xiàn)來看，部分學(xué)者研究了非稅收入與經(jīng)濟(jì)增長的影響。王小利（2005）、白彥峰、王婕、彭雯雯（2013）、童錦治、李星、王佳杰（2013）等研究發(fā)現(xiàn)，非稅收入對經(jīng)濟(jì)增長的影響十分微弱。王喬、汪柱旺（2009）、李金澤、汪淑娟（2018）通過相關(guān)數(shù)據(jù)實(shí)證分析得出，地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展更多地依賴于非稅收入的增長。宋振興（2012）通過建立VAR模型分析了稅收、非稅收入與經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系，研究結(jié)果表明，非稅收入對經(jīng)濟(jì)增長的沖擊會隨著期數(shù)的增加由負(fù)轉(zhuǎn)為正。劉志雄（2012）基于全國31個省區(qū)面板數(shù)據(jù)進(jìn)行Granger因果檢驗(yàn)，證實(shí)了非稅收入是經(jīng)濟(jì)增長的Granger原因，非稅收入在一定程度上促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。張亞斌、彭舒（2014）以湖南省2007～2012 年縣市面板數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，運(yùn)用固定效應(yīng)模型實(shí)證分析了非稅收入與經(jīng)濟(jì)增長間的關(guān)系，結(jié)論是不同的非稅收入項(xiàng)目對經(jīng)濟(jì)增長的影響機(jī)制是不一致的，且影響程度也各有差異。楊亞（2017）以全國31個省市的相關(guān)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，實(shí)證分析地方政府非稅收入的經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)，得出結(jié)論，非稅收入與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度呈負(fù)向關(guān)系。還有學(xué)者研究了稅收競爭對經(jīng)濟(jì)增長的影響，路春城和武嘉盟（2019）基于省級面板數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證，結(jié)果表明地方稅收競爭對經(jīng)濟(jì)增長有正向作用。朱琪琪、涂欣培、賀文慧（2019）、鐘軍委、林永然（2018）、宋珊珊（2018）也得出類似結(jié)論。林翰（2012）、余升國（2018）分析了稅收競爭對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，表明稅收競爭與經(jīng)濟(jì)增長呈“倒U型”關(guān)系，即競爭強(qiáng)度存在一個峰值，超過峰值則會呈現(xiàn)負(fù)向影響。而陳博、倪志良（2016）、謝喬昕、孔劉柳、張宇（2016）等得出稅收競爭與經(jīng)濟(jì)增長之間具有反向關(guān)系。

綜合現(xiàn)有文獻(xiàn)，可知學(xué)者們更多關(guān)注于稅收競爭，關(guān)于非稅收入競爭對經(jīng)濟(jì)增長影響的研究較少。但是，我國稅收立法權(quán)歸屬中央，隨著稅收管理嚴(yán)格度的加強(qiáng)，留給地方在稅收方面的可操作空間越來越小，非稅收入作為政府間競爭的手段越來越常見，我們有必要對其進(jìn)一步討論。

二、地方政府非稅收入競爭強(qiáng)度測算

非稅收入競爭從本質(zhì)上來看，是地方政府為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的，通過降低非稅稅率的手段來增強(qiáng)其對資金等流動性要素的吸引，故省際間非稅收入的競爭強(qiáng)度可表示為省份間降低非稅收入稅率的相對程度。借鑒傅勇和張晏（2007）對稅收競爭指標(biāo)的描述，建立非稅收入競爭強(qiáng)度指標(biāo)（comp），具體公式為：

其中，NONTAXt表示第t年31個省份非稅收入總和，GDPt表示第t年31個省份國內(nèi)生產(chǎn)總值之和;nontaxit表示第t年i省份的非稅收入，gdpit表示第t年i省份的國內(nèi)生產(chǎn)總值。相對稅率越低，表明地方政府非稅收入競爭強(qiáng)度越大。（圖1）

分地區(qū)來看，華東地區(qū)省份間的非稅收入競爭強(qiáng)度明顯高于其他地區(qū)，其中，浙江省在2014年以前強(qiáng)度基本保持在為2以上，福建省、上海市等緊隨其后，這充分表明經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，財(cái)政收入越充分，更有財(cái)政能力利用非稅收入吸引資本。其次，華北地區(qū)相對較高，北京非稅收入競爭強(qiáng)度在2014年之前普遍在2以上，還有年份到達(dá)3。其余地區(qū)的競爭強(qiáng)度普遍都不高，測算結(jié)果顯示，這些地區(qū)省份的強(qiáng)度普遍都在1附近波動，尤其是西南地區(qū)各省份，在考察年份基本都位于1以下。另外，從時間趨勢來看，除了東部地區(qū)非稅收入競爭強(qiáng)度相比較于2008年有一定的減弱外，其他地區(qū)都明顯增強(qiáng)，各省份非稅收入競爭進(jìn)入白熱化階段。從省份間差距來看，整個東部地區(qū)非稅收入競爭強(qiáng)度普遍較高，與其他地區(qū)形成明顯差距。西部地區(qū)非稅收入競爭強(qiáng)度均較小。全國非稅收入競爭強(qiáng)度呈現(xiàn)著地區(qū)間的集聚效應(yīng)，即相同地區(qū)各省份強(qiáng)度差異較小，分地區(qū)省份強(qiáng)度差異較大?？赡艿脑蛟谟跒樵谕壵汹A得競爭的勝利，當(dāng)?shù)卣栌^察周邊其他地區(qū)政府的策略，并相應(yīng)改變和調(diào)整自身的策略選擇，以提高效用水平，表現(xiàn)為鄰近地區(qū)政府間的政策模仿與趨同。

三、地方政府非稅收入競爭對經(jīng)濟(jì)增長的影響

（一）樣本數(shù)據(jù)描述。本文的非稅收入主要指狹義的非稅收入，即納入預(yù)算內(nèi)管理的非稅收入，而不包括預(yù)算外資金，計(jì)算公式為地方政府非稅收入=國有資本經(jīng)營收入+國有資源有償使用收入+行政性收費(fèi)收入+罰沒收入+專項(xiàng)收入+其他收入。

控制變量包括：固定資產(chǎn)投資增長率（invest）：用固定資產(chǎn)投資增長率表示;市場化率（market）：以第三產(chǎn)業(yè)占地區(qū)生產(chǎn)總值表示;城鎮(zhèn)化率（urbn）：以非農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诒戎乇硎?稅務(wù)負(fù)擔(dān)率（tax）：等于稅收總收入與地區(qū)生產(chǎn)總值之比。（表1）

表1顯示國有資本經(jīng)營收入中有省份出現(xiàn)負(fù)數(shù)，表示當(dāng)年國有資本經(jīng)營出現(xiàn)了虧損或者發(fā)生了國有資本退費(fèi)。

（二）實(shí)證檢驗(yàn)及結(jié)果分析。從前文可知，我國地方政府間的非稅競爭呈現(xiàn)較為明顯的空間相關(guān)性。在分析地方非稅收入競爭對經(jīng)濟(jì)增長影響時，有必要考慮空間效應(yīng)。

1、空間自相關(guān)檢驗(yàn)。在檢驗(yàn)空間自相關(guān)性前，需要設(shè)定空間權(quán)重矩陣。選擇地理距離矩陣和經(jīng)濟(jì)距離矩陣，地理距離權(quán)重矩陣采用二元地理距離矩陣法，若i省份與j省份相鄰，則設(shè)定為1;反之，則設(shè)定為0。經(jīng)濟(jì)距離權(quán)重矩陣表示為兩省份年平均GDP差值的絕對值的倒數(shù)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越相似，權(quán)值越大。檢驗(yàn)結(jié)果見表2。（表2）

從表2可以發(fā)現(xiàn)2008-2016年Morans I指數(shù)在0.00～0.250之間浮動，大都在10%以下顯著，表明各省非稅收入競爭在空間上有著正向關(guān)系，此時利用普通最小二乘法進(jìn)行估計(jì)，得出的結(jié)果將產(chǎn)生重大的偏差。故進(jìn)一步證實(shí)了在分析地方政府非稅收入競爭對經(jīng)濟(jì)增長的影響時，有必要考慮空間效應(yīng)，需要選擇合適的空間計(jì)量模型進(jìn)行研究。

2、空間計(jì)量模型的設(shè)定。設(shè)置空間滯后回歸模型（1）和空間誤差回歸模型（2）：

被解釋變量為各省人均GDP增長速度（gdp），解釋變量則為非稅收入競爭強(qiáng)度。控制變量包括固定資產(chǎn)投資增長率、市場開放水平、城鎮(zhèn)化率、稅收負(fù)擔(dān)。

從表3中各指標(biāo)結(jié)果來看，使用普通OLS回歸得到的模型估計(jì)誤差，其空間自相關(guān)Morans I指數(shù)檢驗(yàn)值為2.116，通過5%的顯著性水平，再次說明忽視空間因素將導(dǎo)致回歸結(jié)果出現(xiàn)誤差。且空間滯后模型的拉格朗日乘數(shù)LM-LAG大于空間誤差模型LM-ERR值，兩值均在1%的顯著性水平下顯著為正，說明選擇空間滯后模型將更加合適。（表3）

3、空間計(jì)量模型回歸結(jié)果。對模型（1）進(jìn)行估計(jì)，結(jié)果見表4。從回歸結(jié)果來看，空間回歸系數(shù)在0.0006～0.0016之間，且均在1%的顯著性水平上顯著，這說明鄰接省份的GDP會對本地區(qū)GDP有顯著正向影響。從非稅收入強(qiáng)度與經(jīng)濟(jì)增長間的關(guān)系分析，非稅收入競爭強(qiáng)度的回歸系數(shù)中除了在經(jīng)濟(jì)距離矩陣中的個體效應(yīng)回歸不顯著以外，其余都通過了5%的顯著性檢驗(yàn)。但回歸系數(shù)為負(fù)，這表明非稅收入強(qiáng)度越高，則對地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長越不利。根據(jù)傳統(tǒng)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)派的觀點(diǎn)，過度的財(cái)政競爭將促使政府采取競爭到底的策略，導(dǎo)致政府行為的低效率和無效率，從而阻礙經(jīng)濟(jì)增長。為吸引要素流入，地方政府一味地通過降低非稅收入費(fèi)率作為競爭手段，可能會造成收不抵支，不能維持自身正常開支;且取得的有限收入可能過度投入到基建等生產(chǎn)性領(lǐng)域，造成支出結(jié)構(gòu)的扭曲，資源被不當(dāng)配置。（表4）

在各控制變量中，稅收負(fù)擔(dān)對經(jīng)濟(jì)增長的回歸系數(shù)顯著為正?？赡艿脑蚴嵌愗?fù)帶給地方政府更多財(cái)政收入，用于基礎(chǔ)設(shè)施等的財(cái)政支出較為充裕，利于政府投資增加，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長。固定投資增長率回歸系數(shù)均顯著為正，市場化率對經(jīng)濟(jì)增長顯著為負(fù)，城鎮(zhèn)化率與經(jīng)濟(jì)增長速度不顯著。

四、對策建議

本文基于全國31個省份2008～2016年的樣本數(shù)據(jù)，構(gòu)建空間計(jì)量模型實(shí)證檢驗(yàn)了地方政府非稅收入競爭對經(jīng)濟(jì)增長的因果效應(yīng)。研究發(fā)現(xiàn)：第一，政府間非稅收入競爭強(qiáng)度呈現(xiàn)區(qū)域化差異，具體而言，華東地區(qū)省份地方政府非稅收入競爭強(qiáng)度明顯高于其他地區(qū)。經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，地方政府財(cái)政收入相對充裕，則更有財(cái)政能力利用非稅收入吸引資本。第二，地方政府非稅收入競爭對經(jīng)濟(jì)增長呈現(xiàn)出顯著的反向抑制作用。過度依賴非稅收入，將其作為財(cái)政競爭的手段是不利于經(jīng)濟(jì)增長的。第三，稅收負(fù)擔(dān)率以及固定投資增長率對經(jīng)濟(jì)增長呈現(xiàn)正向促進(jìn)作用，市場化率對經(jīng)濟(jì)增長呈現(xiàn)出反向抑制作用，而城鎮(zhèn)化率對經(jīng)濟(jì)增長的影響并不明顯。

鑒于以上結(jié)論，提出建議：第一，加強(qiáng)非稅收入的預(yù)算管理，建立健全的非稅收入體系。一方面根據(jù)全口徑預(yù)算要求，從制度與流程設(shè)計(jì)等多方面建立全面完善的非稅收入立法體系，規(guī)范地方政府非稅收入的管理;另一方面從頂層優(yōu)化設(shè)計(jì)出發(fā)，加強(qiáng)中央的領(lǐng)導(dǎo)作用，加大中央在非稅收入改革進(jìn)程中的引導(dǎo)和規(guī)范作用。第二，進(jìn)一步明確省級地方政府的事權(quán)與支出責(zé)任。一方面明確地方政府事權(quán)，確定好稅收與非稅收征收范圍;另一方面明確地方政府支出責(zé)任，確定哪些事情歸政府管，哪些事情歸市場自發(fā)調(diào)節(jié)。第三，改變以經(jīng)濟(jì)增長為主要標(biāo)準(zhǔn)的地方政府官員政績考核依據(jù)。在當(dāng)前中國式財(cái)政分權(quán)體制下，上級政府通常將對下級政府的政績考核作為其晉升依據(jù)，而地方官員為了能在短期晉升，通常會在任職期間增加對一些能在短期快速見效的基礎(chǔ)設(shè)施等的投資，而這些資金往往需要通過非稅收入的手段來增加，甚至引發(fā)亂收費(fèi)亂罰款的現(xiàn)象?；诖?，上級政府需要多元化地方政府的政績考核標(biāo)準(zhǔn)，不是單純追求經(jīng)濟(jì)數(shù)量的增長，更重要的是注重經(jīng)濟(jì)更高質(zhì)量發(fā)展。

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