推進(jìn)育兒服務(wù)社會(huì)化的意義和路徑

◎邱 婕

2019年，全國(guó)政協(xié)十三屆二次會(huì)議第三次全體會(huì)議上，民革中央副主席高小玫做了題為 “實(shí)現(xiàn)幼有所育關(guān)系國(guó)家未來(lái)”的大會(huì)發(fā)言。她在大會(huì)發(fā)言中表示，實(shí)現(xiàn)幼有所育關(guān)系國(guó)家未來(lái)，不僅要補(bǔ)托育服務(wù)短板，更應(yīng)將其納入基本公共服務(wù)體系。

自我國(guó)進(jìn)入老齡化社會(huì)后，人口問(wèn)題日漸突出。2017年我國(guó)全年出生人口1723萬(wàn)，比2016年公布的1786萬(wàn)少了63萬(wàn)，下降了3.5%。這一數(shù)據(jù)，高于 “十二五”時(shí)期年均出生1644萬(wàn)人的水平，其中二胎的出生人數(shù)上升至883萬(wàn)人，比2016年增加了162萬(wàn)人，二胎人數(shù)占總新生人口數(shù)量的51.2%，比2016年增加了11%，超過(guò)了一胎人口出生數(shù)量。2018年，我國(guó)出生率和人口自然增長(zhǎng)率繼續(xù)呈現(xiàn)雙降態(tài)勢(shì)。

我國(guó)實(shí)行計(jì)劃生育基本國(guó)策的三十余年間，人口自然增長(zhǎng)率大幅下降。但隨著時(shí)間推移，人口老齡化、勞動(dòng)力不足等問(wèn)題日漸嚴(yán)峻。為了應(yīng)對(duì)國(guó)情的變化，黨和政府在近年來(lái)加快了對(duì)計(jì)劃生育政策的調(diào)整。2013年11月， 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出 “啟動(dòng)實(shí)施一方是獨(dú)生子女的夫婦可生育兩個(gè)孩子的政策”。2015年12月27日，全國(guó)人大常委會(huì)表決通過(guò)了人口與計(jì)劃生育法修正案，全面二孩政策于2016年1月1日起正式實(shí)施。我國(guó)人口國(guó)策從 “只生一個(gè)好”轉(zhuǎn)向了 “兩個(gè)娃娃好”。

全面二孩政策實(shí)施的第二年，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)卻不樂(lè)觀(guān)。一孩出生數(shù)量竟然低于二孩，這說(shuō)明85后至95前新一代年輕人的生育觀(guān)念發(fā)生了根本性改變，這批人要第一個(gè)孩子的愿望，甚至低于70后至85前要二孩的愿望。如果70后、80后這批家長(zhǎng)的二孩愿望釋放后，到了90后、00后處在主要生育年齡段時(shí)，二孩數(shù)量將會(huì)大幅下降。上述兩個(gè)問(wèn)題，意味著未來(lái)我們國(guó)家整體新生兒數(shù)量增長(zhǎng)將呈現(xiàn)長(zhǎng)期的下降趨勢(shì)，我國(guó)老齡化問(wèn)題會(huì)越來(lái)越嚴(yán)重。

對(duì)于這一關(guān)系國(guó)家民族根本的大事，已經(jīng)引發(fā)社會(huì)各界的高度重視，成為近年來(lái)全國(guó) “兩會(huì)”的熱點(diǎn)議題。對(duì)此，本文不再贅述。本文將著重從完善我國(guó)公共服務(wù)體系和提高人口素質(zhì)兩個(gè)角度，對(duì)加快發(fā)展我國(guó)育兒服務(wù)社會(huì)化做出思考和提出建議。

一、推進(jìn)育兒服務(wù)社會(huì)化的必然性

1.以人民為中心，需要育兒服務(wù)社會(huì)化

2017年筆者主持的家庭育兒需要調(diào)研中，共向上海市有關(guān)家庭發(fā)放問(wèn)卷311份，回收了274份，剔除24份婚姻狀況為未婚的無(wú)效問(wèn)卷，并將年齡設(shè)定為25～45歲后，得到有效問(wèn)卷187份。

從生育意愿看，非常愿意和愿意生育二孩的女性?xún)H占到9%，明確表達(dá)非常不愿意的占到20%，選擇不愿意的高達(dá)50.9%。女性的二孩意愿可謂非常低，男性的二孩意愿則顯著高于女性，選擇非常愿意和愿意生育二孩的男性合計(jì)29.8%，非常不愿意生育二孩的男性為12.9%。

男性二孩生育意愿是女性的3倍的主要原因是，女性承擔(dān)了主要的幼兒照顧工作。中國(guó)是一個(gè)全世界女性勞動(dòng)參與率最高的國(guó)家，這意味著在中國(guó)城市中女性全職育兒的比例非常低，女性面臨著 “育兒”與 “就業(yè)”的雙重壓力。

從調(diào)查問(wèn)卷看，精力問(wèn)題是制約生育意愿的重要因素，尤其是對(duì)女性的影響。高達(dá)70.59%的家庭選擇沒(méi)有精力照顧孩子是不考慮生育的原因之一。在對(duì)女性的問(wèn)卷中，67.3%的女性不愿意做全職媽媽照顧孩子，僅10%的家庭表示有這樣的全職帶娃成員。

從我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況看，由于我國(guó)缺乏對(duì) “家庭主婦”的制度性保障，要求我國(guó)女性從工作中退出回到家庭全職育兒是不現(xiàn)實(shí)的。例如，日本將家庭主婦作為 “第三號(hào)被保險(xiǎn)人”加入國(guó)民養(yǎng)老金，在年老時(shí)可以領(lǐng)取養(yǎng)老金，并在離婚時(shí)可分割養(yǎng)老金等。一些企業(yè)還會(huì)將部分丈夫的工資直接支付給家庭主婦，以給予經(jīng)濟(jì)保障。日本的高主婦率是其國(guó)家體系支持的結(jié)果。

從人民群眾的切實(shí)需要看，調(diào)研中58.2%的家庭希望獲得外部托育機(jī)構(gòu)的服務(wù)。但現(xiàn)實(shí)情況是，目前僅有1.6%的家庭的孩子由社會(huì)機(jī)構(gòu)照顧。祖父母的 “隔代養(yǎng)”成為主力軍，達(dá)到79.14%。但對(duì)于目前 “隔代養(yǎng)”的模式，兩代人都表示屬于無(wú)奈的選擇。不少祖父母表示養(yǎng)育第三代使他們身心疲憊，操勞了一輩子的他們更希望在身體健康的時(shí)候享受自己的生活。更何況隨著我國(guó)延遲退休制度的執(zhí)行，未來(lái) “隔代養(yǎng)”的可能性將進(jìn)一步降低。

家庭對(duì)社會(huì)育兒機(jī)構(gòu)的需求，特別是0～3歲階段的需求日漸突出。通過(guò)育兒服務(wù)社會(huì)化幫助家庭解決實(shí)際問(wèn)題，是有待回應(yīng)的民生需求。

2.優(yōu)先發(fā)展教育，需要育兒服務(wù)社會(huì)化

2018年11月， 《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見(jiàn)》出臺(tái)，這是新中國(guó)成立以來(lái)，第一個(gè)以中共中央、國(guó)務(wù)院名義印發(fā)的關(guān)于學(xué)前教育工作的文件。文件開(kāi)宗明義的提出， “學(xué)前教育是終身學(xué)習(xí)的開(kāi)端，是國(guó)民教育體系的重要組成部分，是重要的社會(huì)公益事業(yè)”。

國(guó)外學(xué)者經(jīng)過(guò)20多年的研究發(fā)現(xiàn)， “高質(zhì)量的兒童照料機(jī)構(gòu)不會(huì)對(duì)兒童產(chǎn)生危害，事實(shí)上低收入家庭的兒童的認(rèn)知發(fā)展還會(huì)得到改善。日本著名教育社會(huì)學(xué)家門(mén)脅厚司，針對(duì)日本社會(huì)越來(lái)越多的“宅人”現(xiàn)象，提出了青少年的 “自閉癥化”觀(guān)點(diǎn)，即普通的孩子呈現(xiàn)出自閉癥兒童的特征傾向。日本是著名的 “少子化”社會(huì)，家庭幼兒數(shù)量較少，這與我國(guó)因獨(dú)生子女政策造成的 “少子化”家庭情況類(lèi)似。諸如冷漠、自私、缺乏愛(ài)心、沉迷于網(wǎng)絡(luò)等加諸于現(xiàn)代青少年身上的標(biāo)簽。其實(shí)都與他們生活的社會(huì)環(huán)境有著密切的聯(lián)系。

為了彌補(bǔ)現(xiàn)代家庭育兒功能的不足，2010年，日本政府發(fā)布了 《育兒理念》，其最大的特征就是完成了 “家庭育兒” “家長(zhǎng)育兒”向“社會(huì)育兒”的理念轉(zhuǎn)變，改變了傳統(tǒng)把育兒的所有職責(zé)都錨定在家庭的觀(guān)念，確立了為青少年提供一個(gè)安心、安全的生長(zhǎng)環(huán)境是父母與社會(huì)的共同職責(zé)這一基本理念；其基本方針是通過(guò)構(gòu)筑覆蓋整個(gè)人生周期和生活范圍的社會(huì)支援體制，建立一個(gè)社會(huì)整體參與的育兒支援體系變 “孤獨(dú)育兒”為 “社會(huì)共同育兒”最終達(dá)到促進(jìn)孩子和家長(zhǎng)共同健康成長(zhǎng)的目的。其中一個(gè)重要措施就是構(gòu)建一個(gè)擁有多元化育兒服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的社會(huì)，充分利用社會(huì)資源加強(qiáng)區(qū)域育兒網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建。

3.實(shí)現(xiàn)美好生活，需要育兒服務(wù)社會(huì)化

2019年2月，國(guó)家發(fā)改委等18個(gè)部門(mén)聯(lián)合印發(fā)了 《加大力度推動(dòng)社會(huì)領(lǐng)域公共服務(wù)補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)提質(zhì)量 促進(jìn)形成強(qiáng)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的行動(dòng)方案》 （以下簡(jiǎn)稱(chēng) 《行動(dòng)方案》），提出到2020年我國(guó)將基本實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)能力全覆蓋、質(zhì)量全達(dá)標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)全落實(shí)、保障應(yīng)擔(dān)盡擔(dān)，實(shí)現(xiàn)非基本公共服務(wù)付費(fèi)可享有、價(jià)格可承受、質(zhì)量有保障、安全有監(jiān)管的目標(biāo)。

然而，按照18部委的 《行動(dòng)方案》，托育服務(wù)屬于 “非基本公共服務(wù)”范疇，未納入基本公共服務(wù)范疇。所謂基本公共服務(wù)是指，一定經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件下， 為了保障全體公民最基本的人權(quán)，全體公民都應(yīng)公平、平等、普遍享有的公共服務(wù)， 是諸多公共服務(wù)中具有保障性質(zhì)和平等色彩的服務(wù)類(lèi)型。非基本公共服務(wù)，屬于政府鼓勵(lì)發(fā)展，但不屬于政府兜底性保障服務(wù)的范圍。

自上世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)已經(jīng)逐步開(kāi)始“社會(huì)福利社會(huì)化”的建設(shè)。1999年民政部出臺(tái)了 《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)管理辦法》、2000年國(guó)務(wù)院頒布了 《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的意見(jiàn)》。其中，近年來(lái)我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展成果尤為突出?？梢赃@么說(shuō)，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)化體系已經(jīng)納入國(guó)家頂層設(shè)計(jì)中，并已初步建立起來(lái)。

然而，反觀(guān)我國(guó)育兒服務(wù)的社會(huì)化，與養(yǎng)老相比還處于萌芽階段，成為現(xiàn)有福利社會(huì)化的薄弱環(huán)節(jié)。從理論而言， “幼”與 “老”作為需要社會(huì)福利幫助的群體，其性質(zhì)是一樣的。從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，育兒服務(wù)的社會(huì)化在許多國(guó)家已經(jīng)建立起來(lái)。如1998年英國(guó)政府提出了 《國(guó)家兒童保育戰(zhàn)略》 （The National Child Care Strategy） 和 “確保開(kāi)端” （Sure Start） 計(jì)劃。2006年起，免費(fèi)教育延伸至所有1～3歲兒童，2010年起要確保每個(gè)社區(qū)都有一家政府創(chuàng)立的 “確保開(kāi)端兒童中心”。美國(guó)則早于1964年起就實(shí)施了 “提前開(kāi)端計(jì)劃” (HEAD-START)，1995年該計(jì)劃延伸至3歲以下兒童。

從實(shí)現(xiàn) 《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》提出的，基本公共服務(wù)涵蓋從出生到死亡各個(gè)階段，貫穿一生不同領(lǐng)域的基本生存與發(fā)展需求。公民從0歲開(kāi)始，就應(yīng)該獲得相應(yīng)的公共服務(wù)。我國(guó)公共服務(wù)體系應(yīng)盡快補(bǔ)齊短板，達(dá)成貫穿一生的目標(biāo)。

二、推進(jìn)我國(guó)育兒服務(wù)社會(huì)化的建議

我國(guó)托育服務(wù)長(zhǎng)期欠賬。托育機(jī)構(gòu)稀少，專(zhuān)業(yè)化育兒服務(wù)、師資皆缺乏。社會(huì)體制轉(zhuǎn)型后，曾經(jīng)的單位托兒支持體系亦基本不存。OECD國(guó)家的數(shù)據(jù)表明，家庭福利投入與生育率正相關(guān)，0～2歲入托率越高生育水平越高。在課題組對(duì)某高校附屬托兒所的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，其中一個(gè)托班供給18位2～3歲兒童，其中二孩為14人，占到總?cè)藬?shù)的77%。遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于社會(huì)平均家庭二孩率，女性二孩生育意愿較社會(huì)水平高出8倍之多。通過(guò)進(jìn)一步訪(fǎng)談發(fā)現(xiàn)，家庭愿意生育二孩的主要原因是，通過(guò)校辦托育機(jī)構(gòu)切實(shí)解決了家庭的育兒壓力。這都說(shuō)明，3歲以下托育服務(wù)是影響生育率的重要因素。而隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，育兒要求也遠(yuǎn)不止于簡(jiǎn)單照料，還需要更安全、更專(zhuān)業(yè)。因此在建立基本幼育制度的進(jìn)程中，首要的是高水平重構(gòu)托育社會(huì)支持體系。

1.設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，保障托育服務(wù)安全

安全是托育的首要目標(biāo)。相關(guān)規(guī)范、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、主管部門(mén)職能的設(shè)定，均需充分關(guān)照托育的保育特性。如借鑒別國(guó)設(shè)有專(zhuān)門(mén)的家庭事務(wù)部、兒童福利局，我國(guó)應(yīng)加快建立幼育專(zhuān)職管理。建議比照民政部將設(shè)立的養(yǎng)老服務(wù)司，研究設(shè)置托育專(zhuān)職部門(mén)，逐步形成我國(guó)兒童福利的部門(mén)專(zhuān)管。

當(dāng)然，鑒于嬰幼兒的發(fā)育特點(diǎn)和生理特征，家庭在托育服務(wù)體系中具有基礎(chǔ)核心性地位，始終是最基本的照料主體。在家庭育兒的核心地位上，大力發(fā)展社會(huì)育兒方式，比如企事業(yè)單位的輔助育兒，社區(qū)育兒，市場(chǎng)提供育兒服務(wù)等。對(duì)于0～3歲兒童來(lái)說(shuō)以家庭為主，社區(qū)為輔，發(fā)揮市場(chǎng)作用，提供滿(mǎn)足需求的托育機(jī)構(gòu)。對(duì)于3～6歲兒童乃至學(xué)齡兒童則是以學(xué)校為主、社區(qū)為輔的方式，根據(jù)嬰幼兒不同年齡階段的特點(diǎn)進(jìn)行設(shè)計(jì)。

2.增加公共供給，構(gòu)建社會(huì)托育體系

落實(shí)18部門(mén) 《行動(dòng)方案》任務(wù)，強(qiáng)調(diào)公辦托育是政府托底的、普惠的服務(wù)，提供最基本的服務(wù)，或課程試驗(yàn)示范。托育以基本公共服務(wù)為取向，要求基本、普惠、公平、規(guī)范。按照 《行動(dòng)方案》部署，加強(qiáng)托育服務(wù)師資培養(yǎng)，強(qiáng)化規(guī)范、強(qiáng)化監(jiān)管。公共政策、資源、財(cái)力的支持和分配，應(yīng)平等對(duì)待各類(lèi)托育機(jī)構(gòu)，符合要求，即可獲得如場(chǎng)地、政策補(bǔ)貼等支持。讓機(jī)構(gòu)各展所長(zhǎng)，營(yíng)造健康的托育服務(wù)生態(tài)。

在育兒社會(huì)化過(guò)程中，政府既為 “服務(wù)者”，發(fā)揮引領(lǐng)和示范作用，亦為 “組織者”，支持、鼓勵(lì)、扶持育兒服務(wù)事業(yè)和服務(wù)機(jī)構(gòu)的建立和發(fā)展。一是政府直接投資，新建普惠性和示范性的育兒機(jī)構(gòu)，落實(shí)兜底保障。二是加大公辦民營(yíng)或公建民營(yíng)的育兒服務(wù)。三是通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、減免稅收或資助等優(yōu)惠措施，推動(dòng)社會(huì)力量開(kāi)辦幼托機(jī)構(gòu)。鼓勵(lì)有條件的單位或?qū)懽謽且圆煌倪\(yùn)作模式，提供可信賴(lài)的、靈活的托育照料服務(wù)，為職工特別是女職工提供空間上的育兒便利，解決她們工作與育兒的矛盾沖突。

3.引入社會(huì)力量，構(gòu)建多元育兒體系

市場(chǎng)化的托育服務(wù)在整個(gè)服務(wù)體系建構(gòu)中占最大份額，可為更多有需求的家庭提供嬰幼兒的日常照料服務(wù)。一是民辦營(yíng)利性托育服務(wù)機(jī)構(gòu)，在工商部門(mén)注冊(cè)，費(fèi)用由需求方自理，為入住的嬰幼兒提供保育和早教服務(wù)。有關(guān)部門(mén)需從政策支持、稅收優(yōu)惠、資源配置等方面加以扶持，從體制和機(jī)制上加強(qiáng)監(jiān)管。二是民辦非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，在民政部門(mén)注冊(cè)，托育費(fèi)用由需求方和政府分擔(dān)。三是發(fā)展 “鄰?fù)小狈?wù)，為居民提供便捷和靈活化的服務(wù)，滿(mǎn)足早送、晚托、臨時(shí)托育等多樣化的服務(wù)需求。