自然資源國家所有權的性質反思與制度重構

文/王克穩(wěn)

在我國，自然資源分屬國家所有與集體所有，但以國家所有為主。關于自然資源集體所有權的民法所有權屬性理論與實踐意見基本一致，分歧主要集中在自然資源國家所有權方面。分歧和爭論主要集中在下列方面：自然資源國家所有權與民法所有權到底存在哪些本質的不同和內(nèi)涵的差異，以至于自然資源國家所有權無法被納入民法物權體系并適用物權法規(guī)范？公法所有權是一種什么性質的權利？我國理論與制度實踐中是否存在有別于民法所有權的公法所有權？自然資源國家所有權從民法物權體系中分離出來后如何進行相應的制度構建？這些都是法學特別是公法學需要回答的基本問題，也是構建科學的自然資源國家所有權制度需要解決的基礎性問題。

自然資源國家所有權的法律性質：國家的公權力

（一）自然資源國家所有權：憲法和資源法設定的所有權

基于《物權法》對自然資源國家所有權的系統(tǒng)規(guī)定，學者們多認為，自然資源國家所有權是物權法設定的所有權。其實，只要梳理一下《物權法》有關自然資源國家所有權的規(guī)定并將這些規(guī)定與憲法和資源法的規(guī)定對照一下，就會發(fā)現(xiàn)《物權法》第46條、第48條、第49條、第50條規(guī)定為國家所有的自然資源，都是憲法和資源法已經(jīng)設定為國家所有的自然資源。因此，《物權法》對自然資源國家所有權的規(guī)定不屬于設定自然資源國家所有權，設定自然資源國家所有權的是憲法和資源法。其中憲法列舉加概括地規(guī)定了國家所有的自然資源的范圍，為資源單行立法設定自然資源國家所有權提供了憲法依據(jù)。在資源單行立法方面，到目前為止，設定自然資源國家所有權的法律共8部，行政法規(guī)1部，分別是《礦產(chǎn)資源法》《煤炭法》《水法》《森林法》《草原法》《海域使用管理法》《野生動物保護法》《海島保護法》和國務院、中央軍事委員會聯(lián)合發(fā)布的《無線電管理條例》。除憲法列舉規(guī)定的屬于國家所有的礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源外，資源法上又將憲法未列明的海域、野生動物、無居民海島、無線電頻譜資源設定為國家所有。

（二）自然資源國家所有權私權說的實證分析

自然資源國家所有權民法所有權說是我國學界有關自然資源國家所有權法律性質的傳統(tǒng)和主流觀點。不過近年來，這一觀點開始受到越來越多的質疑。其中，代表性的觀點有公權說和混合所有權說。本文避開理論爭執(zhí)，將自然資源國家所有權的制度實踐作為檢驗民法所有權理論觀點科學性的標準。在制度實踐上，我國自然資源國家所有權民法所有權的制度構建始于《民法通則》，成于《物權法》。但《物權法》的發(fā)布實施是否意味著自然資源國家所有權真的完成了民法所有權的制度構建呢？答案是否定的。從自然資源國家所有權的制度現(xiàn)狀看，《物權法》上有關物權的設立、變更、轉讓、消滅以及保護的規(guī)則和原則都不能適用于規(guī)范自然資源國家所有權。自然資源國家所有權并沒有因為《物權法》的規(guī)定而真正進入民法領域。由于民法所有權制度是基于該所有權的民法所有權性質構建的，制度構建的失敗必然動搖自然資源國家所有權民法所有權說的基礎。

（三）有關公法所有權的理論之爭與制度之實

在大陸法系國家，以奧托·邁耶、美濃部達吉為代表的學者皆堅定肯定并從實證的角度證成了公法所有權的存在。在法國，公法所有權不僅為學界所承認，也為制度所接納。在法國行政法上，公產(chǎn)的公所有權觀念構成最高行政法院對公產(chǎn)法律性質的一般觀點。英美法上沒有所有權的概念，也沒有公私法的劃分。但是，對具有共同使用性質的自然資源法律上設定為全民所有并以公共信托的形式交給國家管理，以公共信托為基礎建立起來的自然資源國家（包括聯(lián)邦和州）所有權本質上也是一種公共所有權。

（四）識別國家所有權公、私性質的法律標準

現(xiàn)代各國不僅承認國家具有法律上的人格，而且國家兼具公法與私法的雙重人格亦為立法所肯定。由于國家的兩種人格不可能并存于同一法律關系之中，因此，在以國家為主體形成的法律關系中，必須通過識別國家的身份以判斷國家擁有的權利的性質。具體到國家所有權法律關系，識別國家身份和所有權法律性質的標準通常有二：一是國家行使所有權的法律方式，二是國家所有權爭議的裁決機制。兩個標準實質上是一回事，所有權的行使方式?jīng)Q定爭議的性質和解決路徑，而當行使所有權的行為性質不明時，可以通過爭議糾紛的解決路徑進行判斷。以上標準同樣可以作為我國自然資源國家所有權法律性質的識別標準。

（五）我國的自然資源國家所有權：國家以公權力方式行使并受公法規(guī)范的所有權

在我國，自然資源國家所有權的具體權能和行使是由各資源單行立法規(guī)定的。由于資源性質不同，法律法規(guī)賦予自然資源國家所有權的權能不完全相同，但總體上看，國家行使所有權的方式都是公權力方式。具體包括：（1）資源開發(fā)利用許可；（2）資源使用費征收；（3）登記確權；（4）監(jiān)督檢查；（5）對侵犯國家所有權的處理處罰。從資源法的規(guī)定看，國家行使自然資源國家所有權的方式皆為公權力方式，因國家所有權的行使引起的爭議都屬于行政爭議，當事人必須通過行政復議、行政訴訟解決與資源行政機關之間的爭議。

（六）自然資源國家所有權公權力性質的成因

關于公權力存在的成因，通常認為，公權力是為公共事務而產(chǎn)生的，公共事務是一種涉及身份和數(shù)量不確定的多數(shù)人的事務或范圍不確定人群的事務。在我國，依《憲法》第9條規(guī)定，自然資源國家所有即全民所有。所有權主體的全民性、所有權內(nèi)容的不可分割性、共同體成員對資源的共享性決定了全民所有的自然資源本質上為公共財產(chǎn)而非國家的私產(chǎn)，涉及全民所有財產(chǎn)的使用、處置、收益、管理等事務都是超出任何個人目的的公共事務，有關自然資源的管理活動都屬于公權力活動。自然資源國家所有權的國家公權力屬性，決定了自然資源國家所有權制度必須以約束國家所有權為基礎。

自然資源國家所有權的實質內(nèi)涵：國家對自然資源的管制權

（一）解讀自然資源國家所有權公權內(nèi)涵的視角

探尋自然資源國家所有權的內(nèi)涵，必須結合以下兩個因素：（1）自然資源國家所有權制度的普遍性；（2）市場條件下設定自然資源國家所有權的正當性。

（二）自然資源國家所有權的實質內(nèi)涵：國家對自然資源的管制權

管制是經(jīng)濟學、政治學以及法學共同關注的課題。在法學上，管制屬于行政法律制度。將自然資源設定為國家所有是國家對自然資源的產(chǎn)權管制，自然資源國家所有權是國家對自然資源的產(chǎn)權管制權，這是一種直接干預自然資源市場配置機制的權力。我國憲法和資源法總體上都是從管制的角度規(guī)定自然資源國家所有權的權能的。綜合資源法的規(guī)定，我國自然資源的管制制度包括：（1）資源功能規(guī)劃和用途管制；（2）資源保護；（3）資源開發(fā)利用的許可；（4）資源開發(fā)利用監(jiān)管。

（三）國家管制自然資源的正當性基礎

在管制經(jīng)濟學上，市場失靈構成政府干預的必要條件。而自然資源領域都不同程度地存在著產(chǎn)權不明晰、外部性、公共物品等問題，其中尤以產(chǎn)權問題最為突出，它不僅是產(chǎn)生其他外部性的主要根源，也是國家實施產(chǎn)權管制的主要依據(jù)。

當產(chǎn)權缺乏時，就沒有人有保護資源的動力，在缺乏使個人能夠從資源保護中受益的激勵機制時，所有人都會傾向于最大化使用資源直到資源耗盡。因此，在缺少產(chǎn)權激勵和產(chǎn)權約束的情形下，資源使用和消費中廣泛存在的搭便車現(xiàn)象就無法避免。

如何消除自然資源配置中的市場失靈呢？傳統(tǒng)經(jīng)濟學借助于哈?。℅arret Hardin）的“公共悲劇理論”，提出“避免‘公共悲劇’的唯一方法是將外部性內(nèi)部化，給資源強加一個外部的管理結構。這個結構可以采取的形式，要么是所有權私有化，要么是所有權國有化，由國家負責，通過直接控制和外部強加的規(guī)則和管制來管理資產(chǎn)”。因此，私有化和國有化成為傳統(tǒng)經(jīng)濟學上解決自然資源市場失靈的兩個路徑。因此，將自然資源設定為國家所有的正當性源于自然資源的市場失靈，自然資源國家所有權的本質是國家對自然資源的管制權，自然資源國家所有權制度應以管制權為中心構建。

自然資源國家所有權的制度建構：以約束國家所有權為基礎、以規(guī)范管制權為中心

（一）現(xiàn)行自然資源國家所有權制度存在的問題

由于資源法多制定于20世紀八九十年代，有的雖歷經(jīng)修改，但傳統(tǒng)體制中的制度與影響并未清除，加之民法學者對自然資源國家所有權民法所有權性質的堅持以及從《民法通則》到《物權法》對自然資源國家所有權民法所有權的立法定位，我國自然資源國家所有權的制度構建逐漸陷入混亂，走入誤區(qū)。

1.自然資源國有所有權的制度基礎不明確，資源產(chǎn)權制度建設滯后。

對自然資源國家所有權法律性質的不同認識直接影響著自然資源國家所有權制度構建的基礎。若將自然資源國家所有權定性為民法所有權，那么，應當以保障自然資源國家所有權為基礎，所有的資源單行立法也都應當在剔除公權力因素后，作為《物權法》的特別法并應在《物權法》基本原理、原則的指導下重新修訂；若將自然資源國家所有權定性為公權力，那么，自然資源國家所有權制度必須以規(guī)范、約束公權力為基礎來構建，所有的資源立法都應當作為行政法的一部分（資源行政法）并應按照行政法的基本原理、原則進行修訂和完善，舍此別無他徑。制度基礎不明確還直接導致資源產(chǎn)權制度建設的滯后。產(chǎn)權主體不明晰，產(chǎn)權權能不完整，產(chǎn)權邊界不清晰，有效的資源產(chǎn)權激勵與約束機制未實際建立起來。

2.缺少對自然資源的科學分類，政府的行政干預權與市場的資源配置權之間的邊界不明確。

由于我國立法上缺少對自然資源的科學分類，在自然資源配置中政府與市場各自作用的范圍與邊界一直缺少清晰的劃分，政府與市場的關系遠未理順，政府在資源配置中越位、錯位、缺位現(xiàn)象普遍且嚴重。該保護的未能有效保護，該利用的未能有效利用，資源開發(fā)中無序開發(fā)、過度開發(fā)與有效開發(fā)不足現(xiàn)象共生，政府失靈與市場失靈并存。因此，對自然資源進行科學的分類并以此為基礎準確界定、合理劃分政府與市場在資源權利配置中各自作用的領域與范圍，是我國自然資源國家所有權制度建設中亟待解決的關鍵問題。

（二）自然資源國家所有權制度的構建應以約束國家所有權為基礎

如前所述，自然資源國家所有權本質上為國家的公權力，因此，自然資源國家所有權制度必須以約束國家所有權為基礎來構建。約束自然資源國家所有權的公法原則應當包括5個方面。（1）公共利益至上原則。自然資源國家所有權的行使應服從于全民意志、服務于全民利益，這既是法律上創(chuàng)設自然資源國家所有權的初衷，也是國家所有權正當性的基礎，自然資源國家所有權的制度構建必須以維護和促進全民利益為出發(fā)點和歸宿。（2）法律保留原則。在我國，自然資源國家所有權制度屬于國家的基本經(jīng)濟制度，根據(jù)《立法法》第8條第（九）項規(guī)定，自然資源國家所有權只能由法律設定，法律之外的規(guī)范性文件一律不得設定自然資源國家所有權。自然資源國家所有權為國家的公權力，因此，自然資源國家所有權的行使應當恪守職權法定原則，凡法律沒有賦予的權能，資源行政機關一律不得行使。概言之，自然資源國家所有權的設定和行使都必須遵循公法上的法律保留原則。（3）資源所有權與資源使用權相分離的原則。自然資源國家所有權與資源使用權的分離包含兩層涵義：一是所有權與使用權的權能分離，即必須將自然資源使用權從國家所有權中分離出來作為一項獨立的財產(chǎn)權；二是所有權主體與使用權主體的分離。自然資源使用權應由非國家的組織或個人享有和行使，國家作為所有權主體不得直接享有和行使自然資源使用權。（4）權力與責任相統(tǒng)一的原則。（5）公眾參與原則。由自然資源主體的全民性和資源客體的公共性所決定，涉及國有自然資源使用、管理、保護等方面的決策皆為公共決策，人民有權依法參與管理。

（三）自然資源國家所有權制度的構建應以規(guī)范管制權為中心

由于自然資源國家所有權實質上是國家對自然資源的管制權，因此，自然資源國家所有權制度的構建應當以規(guī)范國家的管制權為中心，管制權的設定應以治理市場失靈為限度。

（1）合理界定管制的范圍。我國自然資源產(chǎn)權制度改革的方向之一就是應當改變目前這種單一的國家壟斷主要自然資源的結構，逐步向著自然資源產(chǎn)權多元化的結構模式轉變，在國家、集體與個人之間進行資源產(chǎn)權的合理劃分。（2）以資源的科學分類為依據(jù)設定管制權。對于生態(tài)性強的自然資源，國家的職能主要是保護。對于公共性強的自然資源，國家的職能主要是為資源的公共使用提供保障和服務。對于經(jīng)濟性強的自然資源，國家的職能主要是保障資源的合理開發(fā)利用。（3）對政府干預資源配置的自由裁量權進行嚴格的法律約束。由于不同配置模式在成本與效益比方面差異極大，因此，立法上必須對政府選擇配置方式的權力進行嚴格的約束?；驹瓌t是，取消無償配置而代之以有償配置；在有償配置中，能夠公開競價的，就不應當由政府定價；能夠借助合同方式完成資源配置的，就應當摒棄公法上的審批配置方式。

（四）建議制定統(tǒng)一的《國有自然資源法》

我國國有自然資源規(guī)模龐大，經(jīng)濟發(fā)展、資源利用、環(huán)境保護之間矛盾突出，分散、獨立甚至相互抵觸、重疊的資源單行立法在外部難以適應生態(tài)文明制度建設的總要求，在內(nèi)部難以建立統(tǒng)一和諧的自然資源產(chǎn)權體系。而且，自然資源的整體性、關聯(lián)性以及彼此影響、相互制約等特性也都決定了自然資源立法應有一體化的立法思維、共同的指導思想、統(tǒng)一的立法原則。因此，制定《國有自然資源法》，以統(tǒng)一的立法統(tǒng)領資源單行立法的制定和修改是客觀需要。歷經(jīng)數(shù)十年改革實踐，針對國有自然資源統(tǒng)一立法的條件已趨成熟?！秶凶匀毁Y源法》出臺后，我國的自然資源國家所有權制度才能夠形成以《憲法》為基礎、以《國有自然資源法》為龍頭、以自然資源單行立法為主體、以《行政許可法》《行政處罰法》《行政強制法》等約束公權力的程序法為配套和保障的完善的制度體系。