問題解決的信息機(jī)制及其效率
——以群眾鬧大與領(lǐng)導(dǎo)批示為中心的分析

文/韓志明

群眾鬧大與領(lǐng)導(dǎo)批示是公共治理的經(jīng)典敘事，也是頗具中國特色的治理邏輯。兩者都是特殊的信息化機(jī)制，具有呈現(xiàn)問題、定義問題、識(shí)別問題、鎖定問題以及形塑激勵(lì)等多方面的功能。其中群眾鬧大是個(gè)人意愿（私人信息）的顯示機(jī)制，也是社會(huì)民意共同再生產(chǎn)的過程，主要解決的是“說真話”的問題，目的是將問題呈現(xiàn)和表達(dá)出來；而領(lǐng)導(dǎo)批示是領(lǐng)導(dǎo)人意志的顯示機(jī)制，可以打通官僚體制的層級(jí)隔膜和部門壁壘，督促官僚體制采取行動(dòng)，主要解決的是“不辦事”的問題。由于信息是可見、可測量、可監(jiān)控和可操作的要素，是社會(huì)行動(dòng)的依據(jù)、介質(zhì)和結(jié)果，因而也是理論分析的重要維度。

群眾鬧大與領(lǐng)導(dǎo)批示究竟意味著什么，兩者是如何相互建構(gòu)起來的，是怎樣推動(dòng)社會(huì)問題得到解決的？本文將社會(huì)問題解決的過程理解為是多元社會(huì)主體之間持續(xù)進(jìn)行信息交換的過程，分別以群眾鬧大和領(lǐng)導(dǎo)批示及其互動(dòng)關(guān)系為研究對(duì)象，探討其中信息生產(chǎn)的過程、信息傳遞的特性以及信息利用的途徑等，闡明其在問題解決過程中的功能及其技術(shù)優(yōu)勢，然后考察官僚體制的信息機(jī)制及其失靈趨勢，進(jìn)而揭示公共治理中問題解決的信息邏輯，最終提出關(guān)于公共治理信息機(jī)制及其效率的思考。

自下而上：群眾鬧大的信息生產(chǎn)機(jī)制及其技術(shù)優(yōu)勢

改革開放四十年是中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的時(shí)期，也是矛盾糾紛多發(fā)高發(fā)的時(shí)期。隨著改革日益進(jìn)入到深水區(qū)，各種矛盾糾紛尤其是許多深層次問題凸顯出來，迫切需要黨和政府去加以解決。大部分矛盾糾紛在政府官僚體制的日常管理中得到了解決，但也有許多問題拖延不決，逐漸演變成“老大難”問題，不僅給利益相關(guān)者造成了嚴(yán)重困擾，也帶來了巨大的社會(huì)成本。

許多問題不能解決，不是問題本身不重要，不需要立刻解決，而是沒有得到充分的呈現(xiàn)和表達(dá)，不能成為官僚體制必須要重視的問題，最終成為“沉默”的問題。而有些問題能夠獲得解決，關(guān)鍵在于得到了卓有成效的信息化，進(jìn)行了高效率的公開表達(dá)，比如人們通過“越級(jí)上訪、網(wǎng)絡(luò)發(fā)帖、自殺、罷工、堵塞交通、圍攻政府”等方式表達(dá)其遭遇和困境，經(jīng)由新聞媒體的廣泛報(bào)道，演變成具有巨大影響的輿情事件，從而得到了及時(shí)解決。

“鬧大”即通常說的“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”，泛指公民個(gè)人或集體采取激烈行動(dòng)，把矛盾糾紛公開化，引起社會(huì)各方面的關(guān)注，或者是某些社會(huì)問題由小問題發(fā)展成大事件，進(jìn)而推動(dòng)社會(huì)力量特別是（上級(jí)或中央）黨和政府來解決問題的過程?！棒[大”現(xiàn)象廣泛出現(xiàn)在業(yè)主維權(quán)、勞資糾紛、環(huán)境抗?fàn)?、征地拆遷等矛盾糾紛較為集中的領(lǐng)域，體現(xiàn)為各種輿情事件或群體性事件，推動(dòng)了相關(guān)問題得到關(guān)注和重視，但也帶來了高昂的成本和代價(jià)。

作為社會(huì)問題的直接表達(dá)，群眾鬧大的實(shí)質(zhì)是為了解決問題而進(jìn)行的信息支付，是在向社會(huì)公眾、黨和政府提交有關(guān)社會(huì)問題癥候的信息，表明社會(huì)問題是存在的，是非常緊急和重要的，是需要黨和政府立即采取行動(dòng)去加以解決的。“信息支付”就是所有“鬧大”現(xiàn)象中共同的和一般性的東西，鬧大就是以問題為中心的特殊的信息再生產(chǎn)過程。鬧大的“大”是對(duì)于信息支付的量度，通常由信號(hào)的強(qiáng)度、持續(xù)的時(shí)間、參與的人數(shù)等指標(biāo)體現(xiàn)出來。

群眾鬧大的信息生產(chǎn)包含三個(gè)方面的過程：首先是“痛苦表達(dá)”，行動(dòng)者個(gè)體或群體搜集和整理資料，對(duì)相關(guān)信息進(jìn)行編碼和加工，呈現(xiàn)其遭遇到的不公正經(jīng)歷或境遇；其次是“共同生產(chǎn)”，問題信息被更多人知曉和關(guān)注，其他社會(huì)公眾（非直接利益相關(guān)者）尤其是新聞媒體積極參與，分別做出不同的反應(yīng)；最后是“吸納升華”，問題信息不僅包含利益相關(guān)者的“痛苦”狀況及其程度的內(nèi)容，也吸收其他社會(huì)主體的意見和訴求，特別是要升華成能夠引發(fā)社會(huì)共振的敏感主題，從而能夠進(jìn)行強(qiáng)有力的社會(huì)動(dòng)員。

問題信息及其生產(chǎn)的過程刻畫了利益相關(guān)者的困境、難題和痛苦，也顯示出社會(huì)公眾的關(guān)注、焦慮和緊張。問題信息不僅僅是文字的或話語的信息，也是通過社會(huì)行動(dòng)（事件）體現(xiàn)出來的信息等。這些信息是顯示度很高的信號(hào)，能量級(jí)很大，吸引人們的眼球，牽動(dòng)人心。不同于經(jīng)過編碼和抽象的標(biāo)準(zhǔn)化信息，鬧大包含了主觀的和客觀的信號(hào)，很多是未經(jīng)編碼或難以編碼的信息，信號(hào)是嘈雜的、粗糙的和混亂的，也是不規(guī)則的，標(biāo)準(zhǔn)化程度低，沒有統(tǒng)一的格式和程序，具有主觀性、個(gè)性化、多樣化和差異性等特點(diǎn)，甚至充滿了矛盾性。

信息是社會(huì)事實(shí)的人為量度，是社會(huì)現(xiàn)象的客觀表征。很多問題得不到應(yīng)有的重視以及解決，不是因?yàn)檫@些問題不重要不嚴(yán)重，而是因?yàn)闆]有能夠?qū)栴}進(jìn)行恰當(dāng)?shù)谋磉_(dá)和論證，無法引起黨和政府及其領(lǐng)導(dǎo)人的關(guān)注。所以，社會(huì)問題是由相關(guān)信息來定義的，必須要通過一些指標(biāo)、焦點(diǎn)事件、災(zāi)害、危機(jī)與符號(hào)來推動(dòng)公眾和政府決策者對(duì)某些問題的關(guān)注。“鬧大”直接表明了問題所在及其嚴(yán)重性，能夠獲得社會(huì)的同情和支持，增加引起黨和政府領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)注的概率，在信息的生產(chǎn)、傳遞和擴(kuò)散方面具有明顯的技術(shù)優(yōu)勢。

當(dāng)然，就信息的賦值及其計(jì)算而言，“鬧大”既可能是誠實(shí)地表達(dá)了問題的狀況，真實(shí)地反映人們的心聲和意愿，也可能是虛張聲勢、夸大其辭，故意散布不真實(shí)甚至是錯(cuò)誤的信息。由于不同問題相互之間具有競爭性，個(gè)體的“鬧大”具有越來越多的表演性和戲劇性，刻意放大個(gè)人想當(dāng)然甚至是不存在的“痛苦”，企圖獲得非分的個(gè)人利益，而群體性的“鬧大”則很容易陷入群體極化，形成暴力事件，產(chǎn)生破壞性后果。

自上而下：領(lǐng)導(dǎo)批示的信息維度及其治理優(yōu)勢

眾所周知，領(lǐng)導(dǎo)批示是中國特色的政治現(xiàn)象。政治生活中的批示隨處可見。批示提醒官僚體制注意解決哪些問題，或者是提出處理建議和提供具體情況，或者對(duì)提出的建議表示意見；批示不是正式的公文，規(guī)范化程度也不高，以領(lǐng)導(dǎo)的職位權(quán)力和個(gè)人權(quán)威為后盾，具有很強(qiáng)的執(zhí)行力；領(lǐng)導(dǎo)批示是意志表達(dá)、信息交流和權(quán)力運(yùn)用的重要方式，在處理具體問題上具有決定性作用。批示也是領(lǐng)導(dǎo)人交換意見和形成共識(shí)的重要方式。

信息是貫穿國家治理的主線，是國家治理體系的神經(jīng)系統(tǒng)。龐大的官僚體系必須依賴于明確的信息來協(xié)調(diào)上下級(jí)之間、各個(gè)部門之間以及個(gè)人的活動(dòng)。其中領(lǐng)導(dǎo)者居于官僚體系的頂端，批示是領(lǐng)導(dǎo)部署工作、安排任務(wù)和做出指示的重要形式，是政治回應(yīng)性的體現(xiàn)。批示的實(shí)質(zhì)是以領(lǐng)導(dǎo)人為中心的信息交流過程。由于領(lǐng)導(dǎo)人很多時(shí)候?qū)嶋H上并不了解具體情況，因此大多數(shù)批示都是原則性、政治性和指導(dǎo)性的，比如“給人民群眾一個(gè)滿意的交代”和“一查到底，嚴(yán)厲問責(zé)”等。

中國歷史上很早就形成了“以文書御天下”的治國傳統(tǒng)。現(xiàn)代政府也通過公文來進(jìn)行信息交流和溝通。領(lǐng)導(dǎo)者以書面或口頭的形式對(duì)特定問題做出回應(yīng)，通常比較精簡和簡練，往往是數(shù)十上百字而已，或自上而下逐級(jí)傳遞，或向社會(huì)公眾公開。批示是領(lǐng)導(dǎo)人意志的集中體現(xiàn)，是有著顯著個(gè)人色彩的權(quán)力信號(hào)。領(lǐng)導(dǎo)批示或者不批示以及怎么批示，都是領(lǐng)導(dǎo)人興趣、旨趣、意志和要求的直接表達(dá)，也是領(lǐng)導(dǎo)人履行職權(quán)的方式，下級(jí)官員或相關(guān)部門必須要嚴(yán)格落實(shí)。

領(lǐng)導(dǎo)批示的信息機(jī)制及其維度主要與下述因素相關(guān)：（1）做出批示的領(lǐng)導(dǎo)人級(jí)別或地位的高低，領(lǐng)導(dǎo)的級(jí)別或地位越高，信號(hào)的強(qiáng)度越大；（2）做出批示的領(lǐng)導(dǎo)人數(shù)的多少以及批示的數(shù)量，人數(shù)以及數(shù)量越多，信息量就越大；（3）批示內(nèi)容的詳略以及語言是否嚴(yán)厲，說明領(lǐng)導(dǎo)人的態(tài)度是否堅(jiān)決；（4）批示是否及時(shí)快速，是不是親筆或親口批示；（5）得到主流新聞媒體報(bào)道的情況，尤其是報(bào)道的密度和頻次等，表明受到關(guān)注的程度；（6）批示的情形或時(shí)機(jī)等背景性情況，也增加了信息的內(nèi)涵。

群眾鬧大中的信息生產(chǎn)者除了利益相關(guān)者，主要是社會(huì)公眾（比如網(wǎng)民），尤其是新聞媒體。信息是多元社會(huì)主體共同生產(chǎn)的結(jié)果，信息的傳播顯現(xiàn)出復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，由此形成的信息往往是比較雜亂的信號(hào)，最后甚至無法分清誰是最重要或最關(guān)鍵的信息生產(chǎn)者或傳播者。信息運(yùn)動(dòng)的方向是無序的，但最后都指向領(lǐng)導(dǎo)人。相對(duì)而言，領(lǐng)導(dǎo)批示形成的是“一對(duì)多”的傳播結(jié)構(gòu)，信號(hào)由權(quán)力中心向外“發(fā)射”出去。能夠做出“批示”的領(lǐng)導(dǎo)人往往是黨和政府的主要領(lǐng)導(dǎo)人，因此批示具有很強(qiáng)的針對(duì)性、實(shí)效性和約束力。這些信息構(gòu)成了推動(dòng)問題解決的重要元素。

大國治理的規(guī)模問題衍生了多層級(jí)的“委托-代理”鏈條，導(dǎo)致信息不對(duì)稱問題非常突出。各種社會(huì)問題競爭有限的治理資源，需要領(lǐng)導(dǎo)人去甄別和鎖定將要解決的問題。其中問題信息的特性決定了其可能受到關(guān)注和重視的程度，同時(shí)領(lǐng)導(dǎo)人的偏好也決定了哪些問題將會(huì)被鎖定，注意力以及其他治理資源將如何分配。領(lǐng)導(dǎo)批示表明了領(lǐng)導(dǎo)人注意力的分配，也鎖定了可能的問題。官僚體制能不能行動(dòng)起來，去解決什么問題，領(lǐng)導(dǎo)批示具有決定性作用。

無論是群眾鬧大，還是領(lǐng)導(dǎo)批示，都是具有較高信息量的“焦點(diǎn)事件”（focusing event），建構(gòu)了問題解決的歷史性契機(jī)，但兩者卻發(fā)揮著不同的信息功能，扮演著不同的信息角色?！棒[大”主要是問題信息的生產(chǎn)以及擴(kuò)大再生產(chǎn)機(jī)制，關(guān)鍵意義在于打破官僚體制的信息封鎖，呈現(xiàn)和表達(dá)問題存在的信息。領(lǐng)導(dǎo)批示主要是鎖定需要解決的問題，表明解決問題的態(tài)度和意志。領(lǐng)導(dǎo)批示對(duì)官僚體制形成督促和問責(zé)壓力，提高問題解決的效率。

當(dāng)然，領(lǐng)導(dǎo)對(duì)群眾鬧大的批示，屬于“個(gè)案批示”的范疇。對(duì)群眾鬧大事件的反應(yīng)，大多是事后的反應(yīng)。不是所有的群眾鬧大都能得到領(lǐng)導(dǎo)的“批示”。但即便是領(lǐng)導(dǎo)人沒有白紙黑字言之鑿鑿的批示，也不表明領(lǐng)導(dǎo)人就沒有關(guān)注，沒有采取應(yīng)對(duì)措施。這其中存在著很大的不確定性。

由內(nèi)而外：官僚體制的信息失靈及其矯治途徑

人們通常將群眾鬧大與領(lǐng)導(dǎo)批示看成是互不相干的兩回事。實(shí)際情況往往是，群眾鬧大是為了祈請(qǐng)（上級(jí)或中央）領(lǐng)導(dǎo)人出面來解決問題，是為了激活黨和政府相應(yīng)級(jí)別的權(quán)威性行動(dòng)，而許多領(lǐng)導(dǎo)批示就是針對(duì)群眾鬧大而做出的反應(yīng)，是群眾鬧大取得的重要成果。兩者以獨(dú)特的信息機(jī)制遙相呼應(yīng)，重建了群眾與領(lǐng)導(dǎo)之間的關(guān)系，打破了官僚體制壟斷的信息格局，拷問其動(dòng)機(jī)、職責(zé)和能力，倒逼其解決問題。

群眾鬧大與領(lǐng)導(dǎo)批示共存于大國治理的情境中。大國治理最重要的挑戰(zhàn)就是治理規(guī)模及其產(chǎn)生的治理負(fù)荷。管理決策的基礎(chǔ)是信息或者數(shù)據(jù)。管理者不直接處理具體的人事物等，而主要是通過處理信息來做出反應(yīng)，因此大國治理的直接難題就是如何提供準(zhǔn)確的信息以及根據(jù)信息來做出抉擇。這包含了兩個(gè)重要的操作性問題：（1）有沒有問題？是什么問題？問題嚴(yán)重不嚴(yán)重？也就是問題是如何表現(xiàn)出來的；（2）什么是重要的問題？是不是立刻去解決這些問題？也就是識(shí)別和鎖定需要解決的問題。

官僚體制是公共治理的實(shí)際操作者，大量存在推諉、扯皮、失責(zé)、不作為以及權(quán)力的缺位、越位和濫用等問題。為什么有些事情被提上了議事日程，得到了及時(shí)的解決，而另一些卻沒有？“政策窗口”什么時(shí)候才能打開？政府及其官員什么時(shí)候去解決什么問題，通常是按照官僚體制既定的信息機(jī)制以及行動(dòng)議程按部就班地進(jìn)行的。議程的建立是一個(gè)多元競爭的過程，受到時(shí)間、資源、信息和意愿等因素的影響，政府官員無法同時(shí)考慮所有問題甚至是大部分問題，最終只有一小部分問題能被提上政策議程。

公共治理的過程是信息的呈現(xiàn)、傳遞及其利用的過程，必須要充分了解和掌握相關(guān)的信息，才能做出恰當(dāng)?shù)倪x擇和行動(dòng)。但在官僚體制常規(guī)化的信息處理過程中，信息自下向上逐級(jí)進(jìn)行傳遞，縮減信息是官僚部門信息溝通程序中的核心部分。各級(jí)政府（及其職能部門）將各種情況編碼和抽象為不同型號(hào)（類型或等級(jí)）的信息，通過科層制渠道逐級(jí)上報(bào)，直到最高的權(quán)力等級(jí)。根據(jù)公文處理的常規(guī)，各級(jí)政府一般不得越級(jí)行文、越級(jí)上報(bào)，各級(jí)決策者也依賴正式渠道傳遞的信息來做出反應(yīng)。

官僚體制就是一個(gè)等級(jí)化的通訊網(wǎng)絡(luò)。信息不對(duì)稱問題廣泛存在，正式的信息溝通大多是不完善的。個(gè)體官員往往對(duì)通過他們流轉(zhuǎn)或加工的信息進(jìn)行歪曲，特別是下級(jí)政府及其官員具有顯而易見的了解具體情況的信息優(yōu)勢，也具有策略性傳播信息的內(nèi)在激勵(lì)，可以利用信息來達(dá)到特定的目的。對(duì)此，官僚體制除了應(yīng)用更為靈敏而高效的信息技術(shù)，提高信息處理和傳遞的效率，就是建立競爭性或多樣化的信息渠道，比如歷史上的風(fēng)聞奏事和現(xiàn)代的新聞媒體等，以獲取不同性質(zhì)的信息，降低信息歪曲或失真的程度。

官僚體制也是領(lǐng)導(dǎo)與群眾間關(guān)系的紐帶和橋梁。領(lǐng)導(dǎo)和群眾分別居于官僚體制的兩端，通過官僚體制提供的信息而進(jìn)行遠(yuǎn)距離的互動(dòng)。當(dāng)官僚體制常規(guī)化的信息機(jī)制出現(xiàn)失靈，社會(huì)必須要尋找到其他的方法來生產(chǎn)和傳遞信息。就此而言，群眾鬧大與領(lǐng)導(dǎo)批示就在官僚體制之外形成了公開的和直接的交流互動(dòng)，由官僚體制之外的行動(dòng)者去尋找解決信息問題的答案。由此也就將信息表達(dá)及利用的權(quán)力交給了領(lǐng)導(dǎo)和群眾，避免了官僚體制的信息機(jī)制可能存在的損耗、歪曲和失靈。

在群眾鬧大的過程中，問題信息是其中的主線，信息的標(biāo)準(zhǔn)化程度低，可參與性程度高，不同的人以不同的方式參與進(jìn)來，推動(dòng)了信息的擴(kuò)大再生產(chǎn)，也實(shí)現(xiàn)了社會(huì)權(quán)力的再生產(chǎn)，形成了具有內(nèi)在激勵(lì)的社會(huì)反饋。領(lǐng)導(dǎo)批示作為權(quán)力的信號(hào)機(jī)制，是定義和鎖定問題的重要環(huán)節(jié)，不僅重申了領(lǐng)導(dǎo)與官僚體制的關(guān)系，也再建了領(lǐng)導(dǎo)與群眾的聯(lián)系。兩者相互指向，在質(zhì)疑和拷問官僚體制上找到了“共同語言”，形成了臨時(shí)性的“聯(lián)盟”，具有典型的治理含義。

就問題解決而言，群眾“鬧大”以當(dāng)事人“自力救濟(jì)”的途徑提供了問題解決的基礎(chǔ)信息，告訴人們需要解決的問題究竟是什么，是如何產(chǎn)生的，是不是很嚴(yán)重，是不是亟需解決等；而領(lǐng)導(dǎo)批示則是識(shí)別和鎖定問題，給出了關(guān)于如何應(yīng)對(duì)和處理的權(quán)威性指示，要求下級(jí)政府及其官員嚴(yán)格落實(shí)，形成了解決問題的關(guān)鍵動(dòng)力。不得不承認(rèn)，在群眾鬧大的條件下，“領(lǐng)導(dǎo)批示”往往是解決底層問題最直接的手段。這無疑也是中國特色的問題解決邏輯，包含了理解國家治理過程的重要線索和特殊密碼。

總之，群眾鬧大與領(lǐng)導(dǎo)批示都是國家治理中的特殊信息機(jī)制，兩者都是個(gè)人意志表達(dá)的重要方式，（再）生產(chǎn)并傳遞了特定的信息，對(duì)于解決特定的社會(huì)問題提供了高效的途徑。群眾和領(lǐng)導(dǎo)是具有能動(dòng)性的重要行動(dòng)者，從不同向度向官僚體制提出要求，施加了內(nèi)外和上下雙重的約束，從而有利于維持官僚體制與民主治理之間的動(dòng)態(tài)均衡，提高公共治理的效率。進(jìn)一步說，群眾鬧大與領(lǐng)導(dǎo)批示的組合，呈現(xiàn)、識(shí)別和鎖定了需要解決的問題，推動(dòng)官僚體制去解決問題，也是民主治理的特殊形式，在實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義方面具有標(biāo)桿價(jià)值。